賀海波：洪澇來襲，有件事讓基層幹部無比心累

【文/觀察者網專欄作者 賀海波】

近期，北方多地受颱風影響，降雨量陡增，洪澇來襲。尤其是河北涿州，因特殊的地理位置，成了洪澇重災區。

成千上萬民眾的家園受洪澇威脅，絕大部分人成功撤離，有小部分人滯留在災區。在整個抗洪搶險過程中，這些滯留民眾一直是基層幹部的隱憂，也給後續救援工作增加了困難和負擔，最終還可能造成基層幹部、國家和社會救援人員的犧牲。

部分民眾滯留在災區，有的是因行動不便，轉移困難，也有的則是不願意撤離，甚至不惜與基層幹部發生衝突。

不撤離的原因

這次洪澇災害，部分民眾好説歹説都不願意撤離，據瞭解，其中比較重要的原因有幾點。

首先，大多數是因為捨不得放棄長期積累的經濟財產。

比如，107國道旁的三步橋村，有4個60來歲的村民，為了守着50頭驢和200只羊的“家底”，被困在2樓房間兩天兩夜。這是兩家人半輩子的心血，好不容易攢下一點家底都投資到養殖上面，如果被洪水沖走或者走丟，損失將近百萬。

另有媒體報道，河北涿州桃源路大馬村村東的一些村民早在幾天前就收到了政府的撤離通知，卻不予理睬，甚至還對前來勸説的工作人員惡言相向，認為自己的房子和財物比生命更重要，不願意離開自己的家園。

網友對個別不願意撤離的人的吐槽

為了保護家庭的經濟基礎而不願意撤離，情感可以理解，但不能不説，在大災大難面前，生命與物質孰輕孰重的理性判斷還不夠。

其次，認為家庭成員有生活障礙，希望憑家庭力量度過難關。

例如，三步橋村已停電停水至少四天後，考慮到73歲的老伴兒患有腦溢血後遺症，腿腳不靈便，需要持續服藥，一位75歲的大爺堅持不願撤離。患病的大媽顫巍巍走到門前扶着門框，嘴裏含糊不清地説，“我們不出去了，能湊活，家裏有吃的，有饅頭也有油，可以撿柴火燒火做飯。”家裏41歲的兒子，想走但又不能丟下二老不管。

再次，堅持狹隘的經驗主義，盲目自信，存在機會主義心態。

譬如，一羣志願者和救援隊員費盡口舌勸説一位大爺：“你們出去就是最大的安全！政府的安置點免費住免費吃喝。”但是這位大爺卻連連擺手，“我們沒事，你們回去吧，我經歷過1963年的大水，這個房子的地基就是根據那次大水蓋的。”

在社區通知和組織人員撤離時，有位女子在社交媒體上發佈視頻並配解説：“泄洪了，我們要撤離，我就不撤。水，我準備了一樓梯，房間裏移動電源，我也拿出來充好電了，我的手電筒，還有這個特別亮的手電筒，全部都準備好了。”最後她還大聲宣佈，她會和家裏的貓一起留下，無所畏懼。

還有一點原因出現在個別民眾身上，即超越情感與理性限度，提出無理訴求，比如要求給錢才肯撤離——毫不客氣地説，這些人個體主義膨脹，看不到作為國家代表的基層幹部行動的正當性，也無法正確認清國家與個體的關係。

在觀網一條勸大家聽政府建議及時撤離的視頻下，有網友回覆：“如果有補償，誰也不怕撤離”……

在日常治理中也存在少數釘子户

其實不僅限於這次洪澇，近幾年筆者在基層調研時，常常聽到基層幹部抱怨個別羣眾不配合治理活動甚至提出大量無理訴求，基層幹部在與這些人的互動中消耗了大量的資源與能量。

比如，筆者今年七月份在華北某地駐村調查了20天，訪談了一些鄉村兩級的基層幹部。一位村支部書記説，全村1800餘人，600餘户，只有4户村民各種無理取鬧，動不動就打12345市長熱線，怎麼處理都不滿意，成為村裏穩定和發展的重大障礙。

一位專門負責處理市長熱線的鄉鎮工作人員表示，經過三四年時間，現在還在撥打市長熱線的大多屬於歷史疑難事件或惡意、謀利等非合理訴求。分管此項工作的鄉鎮副書記談道，大約60%-70%的公共資源都花在了處理無理訴求上，極大地干擾了對好老百姓的服務。

分享幾則釘子户的故事。

A村村民劉某，70多歲，2015年因建房，四鄰不讓，一直建不起來，長期借住在小學校。村委會出面做通鄰居工作，還幫助拉了一些贊助，建起了房屋。但他卻開始了上訪，説房屋質量有問題，沒有打圈樑、打地基。村裏請鑑定機構來鑑定，他也不認，反覆信訪。2017年，他與妻子一起坐車準備進京上訪，村幹部將他在半路截下。後來他又開始算賬説，影響了他妻子及時看病，花了6-7萬，要求國家給補償。區政法委書記想要化解這件歷史積案，到他家裏走訪，他提出要幾十萬的賠償才肯罷休。

D村，杜某養育了3個兒子、2個女兒。老伴前兩年走了，給她留下了10萬元養老錢，現在不能自理了，需要子代照料。但是5個子女均不願意承擔責任，就將老人丟到村委會。後來公訴到法院，法院判決3個兒子撫養，但是3個兒子説，女兒不養老，兒子也不養老。村裏只好將老人安排到養老院。再後來，3個兒子不願付錢，居然將老人從養老院搬出來，丟到鎮政府。

X村王某兒子出車禍去世，交警覺得白髮人送黑髮人，很可憐，事後特意上門慰問，並給了2萬元。結果第二天，王某就舉報交警，説“你們要是沒啥錯，會給我錢？”以後每到重大節假日或敏感時期，王某就上訪。交警沒有辦法，每到過年過節就登門看望。

B村劉某，患腦梗，要求村裏給慰問金，後來給了2000元。結果她覺得有利可謀，於是編造説多年以前，自己在河邊上種的樹被大水沖走了，要求補償5萬元才肯作罷。基層幹部跑到河邊上去看，連樹樁子都沒有。

Q村李某多次舉報自家附近的工地施工現場揚塵多，污染環境，基層幹部多次上門協調無果。後來才發現，他是希望施工方能夠僱他的剷車參與勞動分享工程利潤。後來，鄉村兩級幹部找到施工方與李某共同協商，施工方答應僱他勞動，他才停止撥打12345市長熱線。

這次在華北農村調查發現不少類似的案例，與洪災中極少數羣眾提出給了錢才撤離的邏輯具有一致性。這些極少數村民胡攪蠻纏的非合理訴求行為成為基層治理之痛，也是基層幹部之痛。但是基層幹部不得不硬着頭皮一次次上門去做羣眾工作，從各個角度想辦法，希望能夠“擺平”這些少數不按常理出牌的羣眾。

基層幹部的擺平策略

就在全國多地的調研來看，基層幹部一般會用到的擺平策略行動包括講感情、裝孫子、給利益等。

講感情是熟人社會的邏輯。華北某村拆違時，一位村民的附屬房超出了範圍，分管拆違的幹部上門做不通工作，後來讓和他關係比較親近的村幹部上門做工作講感情，他才同意拆除。後來因拆房子，鈎機鈎到了鋼筋，傷到了正房。這位村幹部知道後，主動向上爭取給他補償，並陪着村書記上門道歉，才得以將感情維持下來。

裝孫子是基層幹部常常需要做的。如江西B村，一位村幹部反映，在環境整治中，有位村民故意不配合，將一個鐵爐子天天搬到院子外燒開水，其實是因為以前村裏有件事沒有達到他的要求。村幹部當然知道他的心思，但是也不拆穿，每次看見了，都説這個爐子放外面影響環境，我們幫您抬到後院去。如此反覆五六次，村民順了氣，才作罷。

最直接的是給利益，比如安排釘子户當清潔工、護林員、臨時工等，或者從其它地方抽取部分資源直接給他們好處。

前兩項策略，還可以看成是熟人社會內部的正常互動，但是第三項，通過給各種利益以擺平則是超越了常規的治理方式，並且這些“擺平”，最終往往不僅不能“擺平”，還從反面放大了少數人非合理訴求的正當性，讓他們窺視到了更多的謀利空間，從而進一步提出更為荒唐的利益要求。

最難纏的釘子户瞄準的都是直接經濟利益，並且得寸進尺，反覆索取。基層幹部覺得很無奈，但在當前治理環境中又沒有更多可以選擇的解決辦法。

對於基層幹部而言，基層幹部的壓力首先來自於自上而下的科層體制壓力。

很多地方都將解決基層矛盾糾紛和服務羣眾作為考核的重要對象，並且只看結果，不講過程。有的地區還搞專項排名，以鄉鎮為治理單元，省市縣（區）層層排名，層層考核，分季度月度通報，排名在後幾位的，一般會層層約談，市組織部門約談，縣（區）委書記約談，有的地方還要在全縣（區）視頻會議上向上級領導和同行做檢討。

哪位鄉鎮書記、鎮長都無法承受這種強度的政治壓力，自然會反饋到鄉村兩級治理中，要求包村領導、科室幹部和村級幹部等不斷層層壓實責任，要求他們快速反應，第一時間解決問題。如此一來，在效率原則下，鄉村幹部就以趕在第一時間將矛盾化解問題解決、不影響屬地排名為終極目標，就沒有也不可能有充裕的時間和耐心與釘子户進行充分周旋與互動。

所以，什麼方式能夠最快解決問題就用什麼方式，以至於大量的擺平策略被運用到實踐之中，但是這些擺平策略行動最終會反噬基層治理，給基層治理造成更多的困難。在洪災中有民眾要求政府給錢才肯撤離，就是這種日常治理中擺平策略的極端反噬。

找回基層治理

基層治理不僅要化解矛盾解決問題，服務羣眾滿足需求，還需要基層幹部與村民之間有良性的互動過程，能夠在所有村民之間公正分配公共資源，讓公共資源得以最大化利用，並且能夠不斷再生產村社內部的公共性，最終能夠維護村莊內部的公平正義和基層社會的長期穩定。

就當前全國不同地區的共性而言，需要注意從以下幾個方面找回基層治理。

首先，從實際出發，糾正考核異化現象。

在全國各地農村調查，都發現近些年指標考核越來越多，越來越重要。因考核直接與主要領導幹部的晉升和全體基層幹部的績效工資相關，所以鄉鎮基層幹部都緊盯考核，一切治理行動均圍繞考核運轉，上級重視什麼工作就要想辦法盡全力完成任務，而不管這些任務是否真正符合村民的需求、是否得到村民的擁護，也不管使用的手段策略是否合理，會不會造成資源浪費或者嚴重的後遺症。

因此，各級政府應該重視將考核調整迴歸到促進更好完成工作的手段地位，而不能再將其異化為工作目標。

比如華北某地，針對羣眾撥打12345市長熱線的治理，就建立剔除機制，凡超出基層幹部解決能力的事項均可以自下而上地通過正當渠道剔除考核範圍。這樣就可以將基層幹部從考核中解綁出來，不至於花費大量的資源解決那些本來就無法解決的問題，也可以減少運用擺平策略及造成的不良社會後果。

其次，打破零容忍和防萬一的困局。

當前，很多基層治理都是從零容忍和防萬一出發，比如暑期防兒童溺水、秸稈焚燒、環境衞生整治、非糧化非農化整治、禁止農民騎行電動車等，均實行滿格管理，不容許基層幹部出現一點點誤差。

基層幹部不怕治理大概率事件，就怕上級總是滿格管理，要求基層防止一切小概率事件，做到百分百。一位基層幹部説，這些小概率事件常常花費了大量精力，並且有很多都是羣眾不理解的事情，做起來特別吃力，常常採取非常規手段才能擺平。

學校“防溺水”宣傳工作經常做，但仍會有個別學生不聽勸告，私自下水……防不勝防。

所以當前，有必要打破零容忍和防萬一的思維定勢，要運用科學理性來規定治理內容的限度，不要什麼都“橫向到邊，縱向到底”，這樣就有可能避免基層治理的空轉。

最後，要有耐心，應重視村莊社會的治理本位，調動村民參與治理的積極性。

當前，國家有很多鄉村治理和服務的項目，包括“廁所革命”、基礎設施建設和鄉村旅遊等項目，大量項目資源自上而下源源不斷地輸入農村。但是這些項目資源的落地過程，大多數地方都沒有動員村民參與其中，而是由外來的施工方直接進村施工，村幹部的功能在於監督村民，不許搗亂。

本來是為村民服務的事情，但是村民沒有參與任何決策、執行和效果評價等環節，成為了事實上的看客，常常是“基層幹部在努力幹，羣眾在一旁冷眼看”。比如在這次防洪中，有一船人心安理得地坐着，讓一位救援人員拼命拉着，沒有一位村民下船幫忙。

所以有必要扭轉這種“包辦式”治理和服務，動員羣眾參與到治理的各個環節之中。

比如華北S村，在村內街道改造中，積極動員村民參與到決策、實施和監督等過程之中，通過全過程民主實踐，不僅節約了項目資金，還形成了村莊共識。還有一些地區設置“下交羣評”機制，將治理難點事件下交給村民組織評議，調動村民參與的主體性與積極性，在這些圍繞重點事件的互動中，村民就會再生產村社內部的公共性，從而可以制約打擊釘子户。

在村社本位治理中搞全過程民主、調動村民參與治理，需要基層幹部既要有耐心，又要有方法，總體上要有比較高的治理素質。不過，一旦形成了村社本位的治理，才可能真正實現有效或高效治理。

結語

在洪災中有民眾不配合撤離，少數民眾提出非合理訴求，造成了基層治理的負擔，有基層幹部甚至為此付出生命代價，在某種意義上這是日常治理的極端反映。

當前在基層治理體系和能力現代化的建設之中，總是將過多的注意力瞄準鄉鎮幹部的行政化、規範化等方面，過於強調治理制度剛性，並且通過不斷硬化考核和零容忍等，迫使基層幹部採取種種策略來擺平少數提出非合理訴求的村民，並且忽視了村社內部的自主治理功能。這一行為偏離了基層治理的正常軌道，現在急需採取措施找回基層治理。

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