李婷：產業轉移，企業為何要選擇“跳”出去？
【文/李婷】
何為“跳蛙式產業轉移”？
在推進產業轉移的過程中，粵東西北地區的縣級政府普遍反映，珠三角地區的一些企業會跳過他們直接去到鄰省，稱之為“蛙跳式產業轉移”。
結合各地的實踐，蛙跳式產業轉移存在以下五種情況：
其一，在粵東西北地區與鄰省產業轉移承接地的區位差不多的情況下，粵東西北地區的政策往往拼不過鄰省的一些地區，包括税收和土地價格優惠政策等，即存在“政策窪地”的現象。
其二，粵東西北地區的區位條件反倒不如鄰省的某些產業轉移承接地。
其三，一些企業從靠近市場的產業佈局出發，需要在鄰省的一些地區進行布點。
其四，鄰省的一些地區在發展某些產業上存在明顯的資源稟賦優勢。
其五，在其他條件都相近的情況下，鄰省一些地區的營商環境要好一些。
中間幾種情況都是符合產業發展規律的，符合政府競爭規律，往往能夠得到大家的理解和認同。
最具爭議的是第一種情況和最後一種情況，即一種在區位條件都不好的情況下拼政策、拼土地指標的蛙跳式產業轉移。拼政策和拼指標的本質，是地方政府對企業的利益讓渡能力競爭、政治區位競爭和土地政策決定的發展空間競爭。
税務幹部輔導企業瞭解政策（資料圖/新華社）
爭議“跳蛙式產業轉移”
之所以具有爭議，主要是因為這種產業轉移形態對於大多數人而言是不利的。
對於企業發展而言，因為政策優惠的突出影響，產業規律本身沒有被當作優先需要考慮的因素，企業的市場決策會受到干擾，也不利於產業有序發展。
對於處於“政策窪地”的政府而言，這一方式與政府服務企業的能力和動力並不掛鈎，因此並不是一種公平的政府競爭方式。
對於整個國家而言，從公共利益的角度出發，這會導致公共財税收入的不必要流失。
甚至對於企業流入地而言，同樣是弊大於利的。其弊端體現在：
其一，這些地區在三五年內要讓渡大量的財税收益，等到政策優惠期過了才能夠實現財税增長。問題是很多企業過了政策優惠期就走了，要麼就已經經營不下去了。
其二，政府依靠税收優惠來吸引企業，很容易吸引一些僅僅看重地方税收優惠政策的企業，這類企業往往投機性強、穩定性差。
其三，為了留住企業，當地政府往往需要進行大量的基礎設施建設投入，以改變區位條件不具有優勢的現狀，問題是區位條件的改善意味着整個產業生態的重構。但縣級政府往往缺乏相應的財力，不僅會增加債務，而且大多數時候這些努力都是失敗的。因為從先發地區的實踐來看，產業生態的建構，並不是一朝一夕形成的，甚至不是十年、八年的時間能夠實現的。
其四，產業發展會對公共服務在產業園或者縣城的集聚提出要求，在資源有限的情況下存在加劇縣域內城鄉公共服務不均衡的風險。
其五，因為勞動力成本的普遍攀升，欠發達地區的勞動力優勢逐漸弱化，實際上對於很多年輕的務工者而言，在工資水平相差不大的情況下，即使生活成本高，他們也願意去發達和次發達地區。
當然，從好處方面看，依靠這一方式，短期內企業流入地經濟發展的各項指標比如固定資產投資、工業增加值等都會有所提升，也會增加一定的就業，有助於區域均衡發展。
資料圖
縣域發展競爭白熱化加速跳蛙式產業轉移
然而，當前推動縣域經濟發展，以實現經濟增長、區域發展和保財税等多重目標，各地包括欠發達地區縣域經濟發展的壓力和動力都在不斷攀升，政府之間的“搶商搶資”和招商競爭白熱化趨勢凸顯。拼政策的蛙跳式產業轉移，是大多數不具有區位優勢和資源稟賦優勢地區參與產業轉移、推動縣域經濟發展的主要途徑。
其結果是，縣域經濟發展競爭白熱化，催生更多的蛙跳式產業轉移、大量公共資源的無效投入、財税流失、企業發展受限、縣級政府債務攀升。
下述的例子，具有一定的普遍性：
某山區縣，户籍人口30多萬，常住人口只有20多萬，本地勞動力人口6.8萬外出，其他在家務農的勞動力主要從事果業。2022年全縣實現地區生產總值（GDP）100多億元，財政收入12億元。該縣是一個典型的農業縣，工業發展十分有限，一二三產的税收收入分別佔比約為30%：20%：50%。
該縣經濟發展工業的區位條件較差，遠離市區，難以受到中心城市的帶動和輻射，城市產業和功能配套偏弱、交通運輸條件相對較差、工業企業用氣成本高等問題較為突出，縣域比較優勢不明顯，對外招商引資的難度較大。比如，在交通方面，該縣無空運、水運以及鐵路運輸，且僅有3條高速貫穿該縣，距市區約有3個小時的車程。
2017年該縣開始大力招商引資，為了提高吸引力，在實行税收兩免三減半的基礎上，企業用地從6萬元一畝降低為1萬元一畝。而政府供地的成本（徵收和基礎設施建設）達到70萬一畝，在財力有限的情況下，只能夠通過舉債。問題是：一方面，因為區位條件不行，企業發展面臨諸多問題，招工難尤其突出；另一方面，被引進來的企業往往是低毛利的企業。
經過五六年的發展，招引進來的產業依然處於起步階段，很多企業經營面臨招工難等問題，且難以產生較大税收。特別是因其新購進的設備和新建廠房增值税方面可抵扣税款，在2018-2022年還無法形成可具規模的税收（五年來僅完成2000多萬元），甚至還因為增量留抵退税優惠政策的執行可能產生税收負數。政府債務攀升，從2018年的15億上升為45億元，已經高度接近債務限額。
可見，蛙跳式產業轉移，解決不了縣域經濟發展的問題，也解決不了區域均衡發展的問題，甚至極大可能增加地方債務負擔，可以説是很多欠發達地區債務增加的重要原因。
給“跳蛙式產業轉移”降温
關鍵的問題是，要認清產業轉移的規律，認清產業轉移在推進欠發達地區縣域經濟發展和區域均衡方面的限度。
產業轉移具有一定的規律和週期性。從產業轉移的規律看，從發達地區向次發達地區的梯度產業轉移，是更加符合產業發展規律的方式。當前次發達地區的產業轉移承接空間較大的情況下，梯度產業轉移依然是主流。
這並不是説蛙跳式產業轉移完全沒有空間，只是要明晰這類產業轉移的模式適配的產業，比如前面提到的資源依賴型、對配套半徑要求較低和市場半徑要求較高的一些產業。整體來説，這類企業是十分有限的。
在經濟處於下行期，發達地區產業轉移的動力下降，次發達地區的產業承接空間依然較大的情況下，以欠發達地區為主要目的地的蛙跳式產業轉移會愈發受限。通過推動蛙跳式產業轉移來推動欠發達地區縣域經濟發展和區域均衡的空間也會愈發有限。因此有必要通過降低欠發達地區縣域經濟發展的壓力，降低推進區域均衡發展對於蛙跳式產業轉移的依賴，給蛙跳式產業轉移降温。
欠發達地區縣域經濟發展，應該更加註重地區內生的資源稟賦，要充分尊重市場規律。而推進區域均衡的方法有很多種，比如加強省級統籌，加大一般性轉移支付的力度，建立省域公共服務體系，更加重視推進基本公共服務均等化。
資料圖來源：新華網
餘論
上述情況主要是針對欠發達地區而言，主要討論企業從發達或次發達地區轉移到欠發達地區的情況下政府間的招商競爭及其對地方發展的影響。
對於次發達地區而言，企業跳過次發達地區直接轉移到欠發達地區，同樣是一種蛙跳式產業轉移。上述的情況和問題也同樣適用。
唯一不同的是，存在次發達地區土地指標不足，地價太高，企業只能夠轉移到經營條件相對更差但是有廉價土地供應的欠發達地區等情況。拼土地指標的問題，同樣具有拼政策和政治區位的內涵。地價太高，很大程度上是土地指標稀缺的結果。
而當前土地指標分配並不是完全從產業佈局考慮的，一方面要考慮到優先保障戰略性新興產業，另一方面要優先保障區域和城鄉均衡發展。這意味着在指標總量控制壓力越來越大的情況下，主要以承接傳統產業為主，兩頭不着的次發達地區可能會成為土地指標分配的“窪地”，其結果是最適合承接產業轉移且有空間容納流入企業的次發達地區，會面臨土地指標不足，大量企業想進入，但是沒有指標落地的情況。
這必然會增加企業運營的成本，降低企業的競爭力。對於一些傳統產業而言，則可能會面臨兩難困境：
一方面，想選擇更加適合自己發展的次發達地區，要麼進不去，要麼進去成本太高，甚至在次發達地區會被當做“低端產業”被清退。
另一方面，可以選擇不適合自己發展的欠發達地區，則可能會因為配套半徑、市場半徑，勞動力不足等問題陷入到企業經營成本過高，失去競爭力的問題。最後只能選擇轉移去東南亞。
問題是，要儘量避免這樣的情況發生，中國在推進產業升級的過程中，要實現經濟的平穩轉型，能夠吸納大量勞動力的傳統製造業的平穩發展和轉移，非常重要。因此，在土地指標分配過程中，也要充分考慮次發達地區和傳統製造業發展的需要。
（本文為IPP“鄉村振興與縣域發展”研究團隊專題調研文章之二，原文題為《蛙跳式產業轉移：機制與挑戰》。）