範子英：大國財政難題，如何平衡央地的財權與事權？

【文/範子英】

財政統一：集中力量辦大事

在1994—2000年間，中央財政名義上集中了全國一半的財政收入，但實際可支配的財力非常有限，大量的中央財力要兑現給地方財政的税收返還。以1995年為例，當年中央財政本級收入為3256.6億元，其中的1867億元要用於給地方的税收返還，税收返還佔當年中央財政本級收入的57%。不過，整個分税制的機制設計是為了長期收益，中央財政拿到的是財政增量的大部分。到了2000年前後，中央財政狀況才在本質上得到緩解，當年中央財政用於税收返還的部分僅佔32%，可自主支配的財力佔68%。

財政集中之後，中央財政做的第一件事就是地區間的財力均等化。在2001年到2015年這十幾年裏，經過中央財政轉移支付的調節後，省份間人均財力的基尼係數從0.33下降到了0.25。

當前，人均財政支出最高的是兩種類型的省份：要麼是經濟特別發達，如上海和北京；要麼是特別欠發達，中央財政給予較多，同時，它們地理條件差，公共服務的提供成本更高，又因為人口密度低而缺乏規模經濟效應，如青海、西藏。

中央財政做的第二項工作是縮小城鄉差距。自2000年開始，試點農業税費改革，將一些面向農民徵收的費用併入新改革的農業税中，嘗試以規範的税收替代不規範的收費。2006年在此基礎之上，全面取消農業税，在中國延續了2000多年的農業税宣告終結。農業税取消之後，基層政府運轉和教育等公共服務的提供完全依賴於中央財政的轉移支付。例如在農村税費改革期間，中央財政就專門設置了農村税費改革轉移支付補助和取消農業特產税降低農業税税率轉移支付補助，到2006年取消農業税後，中央財政也相應設置了緩解縣鄉財政困難轉移支付補助。

為了扶持農業農村發展，財政部門不僅不向農業收税，還提供了大量補貼。補貼包括糧食補貼、農機購置補貼、種糧大户補貼等。此外，還對農村的水利建設和交通建設提供了大量的補貼。這些均等化的財政措施，體現出全局和多維的考慮，是中國特色社會主義的體現，與共同富裕的遠景目標是一致的。

中央財政做的第三項工作是加大民生支出。自2003年提出公共財政的概念以來，中國財政開始逐步由建設型財政轉向民生財政。此前，民生領域一直是地方財政不願意投入的方向。首先是週期長、見效慢，並且更多是消耗性支出，要轉化成經濟增長需要很長時間，而地方官員的任期往往只有幾年。其次是“跨區域的外部性”太大，勞動力的跨地區流動，會使得欠發達地區更不願意在“人”身上投入。民生領域大多屬於中央地方共同事權，僅依賴地方財政會出現嚴重的投入不足，需要中央財政進行協調和補償。

為此，中央財政必須更注重長期、全局和多維的發展。最典型的是針對義務教育的免費政策，即“兩免一補”（免學雜費、免教科書費、補助寄宿生生活費）。這項政策自2001年開始試點，到2008年已全面實現了免費的九年義務教育。此後，義務教育階段的經費全部由財政承擔，其中，中央財政承擔了西部地區80%的經費、中部地區60%的經費。社會保障同樣如此，每年中央財政都投入鉅額的資金。以2015年為例，該年用於社會保障和就業的財政支出高達1.9萬億元，其中6596億元是對社會保險基金的補助，特別是對部分地區養老基金的補助。1

財政縱向失衡：從分税到分錢

在收入劃分維度，分税制無疑是非常成功的。但是分税制並沒有對財政支出進行調整，導致“事權在地方、財權在中央”，財政的收支出現了縱向失衡。為了緩解本級財政的壓力，地方財政要麼向上積極爭取補助，要麼“自力更生”，尋找其他的收入來源。分税制將土地相關的收入，包括土地出讓金、房地產的營業税等，都留給了地方財政。地方政府於是從20世紀80年代的“經營企業”轉向2000年之後的“經營城市”，將土地財政打造成了“第二財政”。結果是，地方政府在決定城市建設用地供應用途時，更傾向於增加工業用地和商服用地，以便招商引資，限制住宅用地的供給，來獲得土地出讓收入。

分税制在1994年之後的數次調整，將一個分税的制度變成了一個分錢的制度。在1994年的框架內，中央財政和地方財政都有各自的主體税種，隨後的數次改革帶來了兩方面變化。一是取消了部分屬於地方財政的税種，例如筵席税、屠宰税，更重要的是農業税和農業特產税。雖然這些税種的取消有更深遠的意義，但留給地方財政的税種就少了。二是將主要的幾個地方税種調整為共享税，其中包括所得税分享和“營改增”。所得税分享發生於2002年，是將地方企業所得税和個人所得税一併調入共享税。“營改增”發生於2016年，將完全屬於地方税的營業税改為共享的增值税，雖然將增值税75∶25的分成比例改為五五分成，維持了地方財政收益，卻徹底改變了税種管理權限。時至今日，中國前四大税種中，沒有一個是地方税種。目前，政府全部的税收收入中，有70%是共享税收入，因而可以認為中央和地方財政（省、市、縣）都是在這70%的税收中分成。在“分錢”制度下，每一級財政的税收來源高度雷同，極大削弱了分級財政體制的作用。各級財政也缺乏相應的税收管理權，無法因地制宜採取適宜的税收發展政策。

財政收入集中於中央，支出下沉在地方，造成每年有大量的資金在央地間反覆流動。税收和中央轉移支付對地方財政來説，雖然都是財政資金，但還是有兩個本質的區別。

一是時間滯後問題。地方税收在當期就能夠體現為地方財政收入，能夠應付當期的財政支出。但是中央財政轉移支付需要逐級撥付到基層，中間需要幾個月的時滯，大量財政資金累積到年末。一個地方從上級財政獲得的轉移支付越多，積壓到年底的資金就越多，越是在年底突擊花錢。

二是“公共池”問題。地方財政的税收收入是有成本的，既包括徵税成本，也包括税收給地方經濟造成的效率損失，因此地方政府在花錢時會更加重視效率。從中央財政獲得的轉移支付，幾乎都是來自其他地區的税收分成，既無需承擔徵税成本，也不帶來本地經濟的損失，這些資金的使用就不注重效率了。有研究發現，從中央獲得的財政轉移支付，更可能被地方財政用於援助無效率的“殭屍企業”。2也有不少新聞報道披露，存在大量的資金被用於地方政府形象工程的現象。

為了激勵地方政府將資金用於特定領域，中央財政更多采用了專項轉移支付的方式，但也仍然難免低效率。中國現有的三大類轉移支付中，税收返還是1994年分税制和2002年所得税分享改革中確定的地方利益，一般性轉移支付是按因素法計算的各地財力補助，地方政府可以自由支配從中央拿到的這兩項補助。而專項轉移支付一般都指定了使用領域，按照規定不能挪作他用，不僅如此，專項轉移支付還要求地方進行比例配套。但是專項轉移支付也存在嚴重的低效率現象。一是項目種類繁多、交叉重疊，不同部委往往針對同一個領域設置了類似的專項項目；二是項目分配規則不透明，人為因素也影響了資金的分配；三是跟地方需求相悖，專項轉移支付要求地方配套，往往只有相對發達的地區才有財力配套，真正需要中央補助的欠發達地區卻無力配套。

近年來，提高一般性轉移支付比例的呼聲越來越高。從圖3—7也可以看出，自2011年開始，一般性轉移支付超過了專項轉移支付，但實際只是調整了各自的統計口徑，還是有大量的轉移支付是指定用途的。專項轉移支付在現階段有一定的合理性，特別是在約束地方行為和協調央地關係方面。

財政縱向失衡也從中央傳導到省以下，導致基層財政壓力劇增。在省以下，省和市財政同樣也會集中財權，把一些優勢税種或者優勢企業劃入本級財政，而將一些小税種留給縣區財政，因此，越是基層的財政，其財權越小。在財權逐級減少的同時，事權是逐級增加的，幾乎所有屬地管理的事權，最後都壓給了縣區（以下）政府，如教育、社保等。

財政的收支缺口在不同層級是不同的，中央財政有盈餘，省和市財政雖然有缺口，但是相對較小，基層財政的財力缺口是最大的。在2020年新冠疫情期間，中國的基層財政壓力劇增，甚至到了影響基層政府運轉的地步。中央財政於是創新性地推出了財政資金直達機制，將當年新增的部分資金直接下達到縣區財政。2021年這種直達機制常態化，此後均有一部分中央財政資金可以直達基層，緩解基層壓力。

面向未來：從失衡走向協調

一、重新劃分央地邊界

中國未來的經濟社會發展，應該以長期、全局、多維發展為目標，為此，最理想的中央和地方關係應該是責權一致，即財權和事權相匹配。但在一個大國內部，這很難做到，因為在大國內部，財政縱向不平衡是必然的。換句話説，中央財政恰恰需要集中較多的收入、承擔較少的支出責任，然後通過收支變動對地方政府行為進行約束和調節。

既然財政的縱向不平衡是必須的，那就要重新界定央地邊界。分税制改革以來，央地財政呈現為“財權上收、事權下移”，並且逐級傳導到基層財政。高層級財政實施了大量的委託事項，鉅額的財政資金在央地間反覆流動。此外，高層級政府也經常利用行政權力，要求地方擠出財政資金落實上級政府的臨時任務，即“中央點菜、地方買單”。這些對財政預算的規範性和財政資金的效率都造成了困擾。

央地邊界的重新界定，一個主要目標就是各級財政的相對平衡，各級財政的資金要與其責任相匹配。從央地財政的現狀出發，無非是兩條路徑：財權下移或事權上收。財權下移是維持現有的事權模式，將一部分中央財權下移給地方財政，做到地方財權和事權的匹配；事權上收是反過來，維持中央的財權集中，將一部分地方事權上收，減少地方的支出壓力，做到地方權責平衡。

中國過去幾十年的財政改革經驗，決定了財權下移模式不可行。在一個大國內部，財權與事權無法做到完全匹配，中央財政需要集中財權，才能有能力、空間和權威去推動全局和長期的發展。20世紀80年代財政包乾制時期，把財權下放給地方，事權也下放給地方，財權和事權相匹配。這種模式能激勵地方發展，但帶來的治理混亂和外部性也顯而易見。分税制破除了財權與事權匹配的模式，中央財政通過鉅額轉移支付填補地方財力缺口，保障了財力與支出責任的匹配。在分税制之下，地方政府要花的錢如果不夠，中央財政是要做出補助的，至於這個錢是否該地方財政去花，是沒有明確界定的。結果，大量的財政資金是地方花出去的，卻未必花在了地方真正應該承擔的領域。

在中國這樣的大國裏，劃分央地邊界的最理想模式，應該是事權與支出責任的匹配。將中央和地方要做的事情劃分清楚之後，事權相對應的財政支出責任也就清晰了。由於財權無法做出顯著調整，就只能將政府事權逐級上移，適度加大中央財政的事權，減少地方事權，同步減少地方的支出責任。這項改革於2016 年正式啓動，《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》將所有的政府事權分為三大類：中央事權、地方事權和共同事權。其中，中央事權由中央財政直接支出，如國防、外交、全國大通道等，不再通過轉移支付的形式委託地方。地方事權則完全由地方財政承擔，中央不再通過轉移支付進行補助。共同事權則是中央和地方都需要承擔支出，特別是與勞動力跨區域流動相關的，如養老、衞生和教育等財政支出。

自2016年啓動改革以來，財政部按照基本公共服務的受益範圍劃分中央和地方事權，遵循“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則。這次事權劃分改革的另一個亮點，是突破了原有的東、中、西三分法，將全國所有省和直轄市按財政壓力程度重新劃分為五檔。在共同事權部分，中央財政對地方財政的補助比例按照五檔遞減。以義務教育中的校舍資金為例，中央財政針對第一檔到第五檔的補助比例，分別為80%、60%、50%、30%、10%。

央地間事權劃分改革還有三個方向是需要拓展的。首先，要繼續劃分整個財政的支出邊界。目前的財政事權劃分還僅停留在政府層級之間，着重探討基本公共服務在央地間的配置。實際上，還有大量的財政支出屬於基本公共服務範圍之外，例如用於產業發展、行業扶持、國有企業等方面的支出。對此，應該對財政支出的原則、範圍和規模進行清晰界定，處理好政府和市場的關係。

其次，要超脱於原有的財政支出體制，從更高層面優化央地間事權。目前有關央地財政事權的劃分有非常詳細的規定，但是大多數政策規定都是延續自此前多年累積下來的支出範疇。要想真正發揮中央和地方各自的優勢，就要打破既有的部門和地區的利益格局，以目標倒推政策規定。例如，針對養老保險基金的缺口補助，需要結合養老保險的全國統籌綜合設計央地的責任劃分。

最後，要繼續完善省以下事權劃分，並適當強化省級財政事權。在中央將財政事權上收之後，各省也要相應調整轄區內的事權。一些面向全省或者省內跨區域的公共服務，應該由省級財政承擔更多的支出責任，減少基層財政的支出責任。

二、地區間的再平衡

從大國經濟的角度看，中國各地的發展優勢和特色產業應該不同，理應在國內形成良好的產業間和產業內分工。有的省份要重點發展農業，保障糧食安全；有的省份要重點發展製造業，提升中國製造的質量；有的省份要重點發展高精尖科技，逐步形成技術高地。一些省份要為其他地區貢獻資源和能源，另一些省份還需要發揮生態保護功能，維護水系和環境的安全。在這樣的背景之下，一些地區犧牲自身經濟利益，為其他省份乃至全國做貢獻，便需要中央財政做出相應的支出安排，激勵各地服從長期、全局、多維的發展戰略。

首先，中央財政資金在地區間再分配時，需要考慮各地做出的貢獻。例如西部地區貢獻了大量的煤炭、石油、天然氣以及各種有色礦產品，而這些行業的很多税收都上交到了中央財政。中央財政在轉移支付的分配過程中，需要將資源、能源貢獻作為一個因素，相應地增加分配權重。此外，西部很多省份承擔了水源保護功能和生態保護功能，這些甚至都沒有市場價格，不反映在經濟產出上，中央財政需要從全局角度統籌考慮，設立更加具有針對性的專項資金進行補償。

其次，生產地徵税原則造成了地區間的不公平，中央財政需要對其進行糾正。在一個大國內部，採用生產地原則徵税能夠極大降低徵收成本，並有效提高徵税效率。但是，現有的財政分成制度也是與徵税地直接掛鈎的，這造成了税收地和税源地的背離。中國現有的生產地大量集中於沿海發達地區，集聚了大量的製造業和生產性服務業，由於產品是這些地區生產的，因此沿海發達地區也分享了相應的税收。但是很多在沿海地區生產的產品，最後被銷售到了內陸省份，真正承擔這些税負的是內陸地區的居民。未來的中央財政轉移支付要考慮這種“税源背離”問題，對那些背離更多的省份，相應地給予更多的財力補償，緩解地區間的不公平。

2023年4月25日，自然資源部部長王廣華在全國自然資源和不動產確權登記工作會議上宣佈，我國全面實現不動產統一登記。資料圖來自北京商報

再次，當前各級財政的税種來源高度雷同，未來要逐步建立地方主體税種體系。未來的地方税種體系主要來自兩方面。一是新設立歸屬於地方財政的税種，例如推進房地產税的立法與改革，將其財政收入全部劃入地方財政。房地產税能夠與地方房地產行業發展直接掛鈎，激勵地方政府加大老舊城區的改造力度，將發展重點轉移到公共服務的提供上面。二是將部分中央税種下劃地方。例如2019年國務院發佈《實施更大規模減税降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出逐步將消費税作為地方税種並下劃地方財政。消費的多少與本地的經濟發展、公共服務配套和消費環境有關，將税收收入與地方的消費能力直接掛鈎，能夠有力促進內需發展。

最後，要建立動態調整體系，將一部分財政資金與人口流動掛鈎。在中國這樣一個發展中大國的內部，人口的跨地區和跨城鄉流動是非常頻繁的。如果財政補助是按照人口流出地分配，就會造成兩個問題：一是固化人口流出地的利益格局，這些地區會更不願意放棄財政資金；二是削弱了人口流入地的激勵，這些地區要動用自身財力為流動人口提供公共服務，自然沒有積極性接納外來人口。在未來的財政資金分配中，可以“錢隨人走”，在與勞動力相關的領域，如教育、公共衞生等，補助資金按照人口流動方向進行分配。

註釋：

1.參見《中國財政年鑑（2016年卷）》，中國財政雜誌社，2016年。

2.參見範子英、王倩：《轉移支付的公共池效應、補貼與殭屍企業》，《世界經濟 》，2019年第7期，第120—144頁。