呂德文：幹部和羣眾對基層工作的認知，有極大差異

【文/呂德文】

現如今，我們的制度對官員是有較高要求的，這是好事。事實上，正因為有嚴要求，我們的幹部在關鍵時刻才能經受考驗。在疫情、汛期等緊要關頭，都有大批幹部敢擔當敢作為，甚至還為此付出了生命。

也正是因為有嚴要求，我們才能把少數害羣之馬識別出來。讓那些“貪官”、“太平官”不得安心，是絕大多數基層幹部的共同訴求。讓所有的官員都受到約束，不得亂作為，也是制度要求——公權力必須受到有效制約，這是基本規則。

一

但有些要求確實已經走向反面了，不僅不利於發揮基層幹部的積極性，還影響了其正常履職。基層正在出現不可思議，卻實實在在發生的“官不聊生”現象。比如：

——“白加黑，五加二”。

這在相當一段時期，被社會上當成是一個正面現象來宣傳。這本來是一個高標準，非常態，現如今卻成為相當多部門和各級政府的基本要求，常態化工作狀態了。

加班加點不是不要，但也要考慮有沒有必要。比如，各級領導和普通幹部都保持24小時不關機，這種要求雖然高，卻也有合理性，畢竟要防意外。在重大、突發事件來臨的時候，全員上陣、加班加點，大家也理解。

但很多單位，不管有沒有大事，加班是常態。領導不下班，下屬就不能下班，“陪班”成了常態。不管是不是應急部門，都要求24小時值班。有些部門，因為地位比較高，自認為對幹部的素質要求也比較高，就自然而然地覺得應該比別的部門忙，要通過加班來顯示部門的特殊性。

——八小時之外健康生活。

管好八小時之外，本來是一件好事，但很多事情，管着管着就變了味。有些娛樂場所，幹部不能去；有些聚會，幹部也不能參加。哪怕這些場所再合法合規，這些聚會再普通不過，那也不行。

一些地方的紀委時不時出台一些規定，抓小圈子聚會、抓吃喝風等問題，其意圖本是通過正作風來解決可能存在的不正之風問題。但通常情況下，只能抓一定級別以下的幹部、在那些無關緊要的場合抓一下。

領導幹部也要和自己的家人朋友聚會，也有不少工作宴請，表面上真是違規或頂風作案，但實際上又情有可原，真抓了，這時候處理還是不處理？很是尷尬。於是，一個本來是針對極少數人正風紀的措施，變成了“擾民”。

——正常假期無保障。

休假和度假，很多基層幹部都忘了有這回事；尤其是擔任了一定領導職位的幹部，基本上和假期絕緣了。過去幾年，因為疫情防控的原因，基層處於臨戰狀態，原則上不出本地、不休假，倒也是情有可原。

但越來越多的地方，把這種臨戰狀態常規化了。這倒不是有什麼明確的制度規定，但一些請假制度，比如要層層審批，還要主要領導親自批，就足以讓想請假的人知難而退。除非是有充分理由，否則，哪怕是自己的權利，也不能主張，就怕給領導留下不好印象。

有位鄉鎮黨委書記説，他已經好幾年沒回老家過年看望老父老母了，今年春節，縣委書記主動提出來，讓其春節放假回去幾天，他真是感動得想掉眼淚。

有些地方的基層工作因為有重要任務，經常加班加點，一些有家庭任務的幹部，哪怕是被提拔了，也不去，最後落了一個組織處分。

主動節制自己的生活，已經是很多基層幹部的自覺行為。比如，很多基層幹部在進入一些重要部門之前，就已經考慮好了加班加點。夫妻中只要有一位進入這些單位，則必定要犧牲另一位的事業，這樣孩子才有人帶、老人才能照顧。

有些基層領導，也在主動節制自己的八小時之外生活。但凡是對自己有點要求的，也有一定上進心的基層領導，絕不出現在娛樂場所，哪怕是工作需要，也會讓合適的副職出面，自己則象徵性出席一下就退出了。

以至於，一些年輕的選調生出身，或是從上級機關下派到基層領導，不太容易和同事們一起吃吃喝喝，融為一體。

由於有一定權力，但施政的環境又不熟悉，不少幹部都害怕一不小心被人抓住把柄，前途盡毀。有位從省級機關到地方擔任領導職位的基層幹部，實在是受不了這種提心吊膽的日子，乾脆辭職跳槽到國企上班去了。

二

有些基層幹部在履職過程中充滿了無意義感、折騰感，時時處處都在考慮逃避和自保，實在是制度的意外。

一方面，幹部被圍獵的風險確實在加大，不慎重還真不行。很多基層領導都説，哪怕是掌握一丁點的權力，都有履職風險，如不小心謹慎，被人挖坑了都不知道。

比如，某分管國土規劃的副鎮長，因工作關係，有一次和轄區某村書記一起喝酒，在村書記提供的文件上簽字了，導致該村的一個違章建築獲得了合法手續。事後追查，該副鎮長承擔了刑事責任。

一個領導，只要有一丁點愛好，有所圖的利益相關者肯定就會盯上。有不少基層領導坦言，“圍獵”手段實在是多，也足夠隱蔽。很多基層幹部，在還沒當領導的時候，利益相關者就已經看準了其前途，“放長線釣大魚”，自己被圍獵了還不知道。

另一方面，基層治理生態也在改變，履職越來越難，越來越被動，壓力也越來越大。基層流行三個順口溜，很是能説明基層生態的變化：

——上面千條線、下面一根針。

這句話在上世紀八九十年代的基層流行，説的是部門與屬地政府之間的關係。它一方面揭示的是鄉鎮任務多而雜，責任也大，但另一方面也説明鄉鎮的重要性。上級職能部門的各項工作落實，離不開鄉鎮黨委政府的協調、落實和配合。

那個時候的鄉鎮，雖然處於壓力型體制中，得承擔各種層層分解的任務，完成指標考核。但總體上有自主權，能夠正確決定自己的工作秩序，對職能部門還有一定的討價還價能力。

如今看來，八九十年代的鄉鎮，可能是鄉鎮幹部的黃金時期。

——上面千把錘、下面一根釘。

最近十年來，“釘釘子”“抓落實”的精神在基層落地生根，上級的督察、檢查不斷加大，“清單制”、倒排工期、攻堅作戰等工程管理和軍事鬥爭的技術，被廣泛運用於基層治理中。

基層是一根釘子，被上級各部門捶打。通過各個領導小組來高位推動某項具體工作，通過動員基層、運動各方面完成任務，逐漸代替了常規工作法。

在這種情況下，職能部門和屬地政府的關係在顛倒，屬地政府主要是在落實職能部門下達的各項任務和項目，隨時接受其檢查督察。當然，職能部門也基本上不存在請求屬地“協調”的情況了。

——上面千把刀、下面一顆頭。

最近幾年，監督下鄉是一個顯著現象，國家對基層的合規化要求在不斷提高。但基層的實際往往又不一定能滿足合規要求，導致基層總是被問責，監督是把刀，基層得伸頭。

很多情況下，基層是以“屬地責任”的名義被問責的。在“上面千把錘、下面一根釘”的體重中，職能部門已經成功地將自己的責任甩給屬地政府了，它們往往不再具體承擔某項任務，而是專門督促和檢查、考核基層完成任務的情況。

因此，看上去事權下放了，但責任也下放了。哪怕是“權責一致”，但基層其實並不想要哪件事。何況，很多時候權責並不一致。比如，職能部門可能只下放事權，但核心的審批權並不下放，導致基層沒辦法把事情做好，但根據職責匹配的原則，基層承擔責任似乎又是合情合理的。

於是，基層為了被問責，哪怕是不斷被錘打也願意，上面只要有要求，下面就有反應——倒不一定是為了有什麼結果，而僅僅是為了避責的需要。

三

客觀上，幹部很忙，一部分是源自於一種不正常的組織文化，但很大原因還是源自於當前基層治理生態的變化。

任何一件事，只要引起了社會反響，上級有指示，就得連夜整改，連夜出結果，基層肯定不能掉以輕心。

也就是説，一種“應急”“防萬一”的工作機制，已經常規化了。過去，應急和常規是兩種工作狀態，兩種工作機制，但現如今，這兩種機制已經界限模糊。以至於，基層只能疲於應付上面一個又一個指示，很難根據實際自主決定工作秩序，沒有自主調節、勞逸結合的空間。

哪怕是指示不多，基層的主要工作也是防意外，“不出事邏輯”貫徹到了所有工作中。哪怕是那些爭先創優的地方，有積極向上的氛圍，其底層邏輯也是“不出事”。因為，只要“出事”，做得再好也是白搭。

而對於普通地方而言，“不出事”就更是明顯。很多地方的工作目標是不顯山不露水，既不要最好，也不要最後，中間最好。只有在中間，上級才不會有太多關注，基層才能有一定的調節空間。

久而久之，基層領導和基層幹部都謹小慎微，但凡是上面有個通知，不管合不合理，還是遵照執行的好，哪怕是涉及到自己的八小時之外，也儘量遵守。管好乾部的八小時之外，讓其有更加健康的生活方式，也在一些年輕領導幹部裏獲得了認可。

總歸而言，“基層”已經發生了極大變化。在相當一段時間裏，基層幹部和羣眾混在一起，基層組織也和基層社會混在一起，羣眾看得見摸得着，是好是壞一清二楚。但如今的基層，幹部是幹部，羣眾是羣眾；組織是組織，社會是社會，中間總是隔了一層。

幹部和羣眾對基層工作的認知，有極大差異。幹部覺得自己很忙，羣眾不理解；羣眾覺得自己總見不着幹部，幹部在尸位素餐。其實，兩者都有道理，這是基層生態的一體兩面。