梅新育：地方債壓力下，貴州如何突圍？

【文/觀察者網專欄作者 梅新育】

在當前國際金融市場上對中國的投機性攻擊中，地方債風險是看空中國派最大的理由之一；而在當前的國內地方債危機中，貴州即使不是風險最大的省份，至少也是風險最大的省份之一。

早在4月12日，貴州省政府發展研究中心官網發佈一則簡短公告《化債工作推進異常艱難，僅依靠自身能力已無法得到有效解決》，當即引發了相當大的震動：

“近期，省政府發展研究中心財税金融研究處先後赴貴陽貴安、遵義、畢節、六盤水等地開展了化解貴州地方政府債務情況專題調研。調研發現，債務問題已成為擺在各地政府面前重大而又亟需解決的問題，但受制於財力水平有限，化債工作推進異常艱難，僅依靠自身能力已無法得到有效解決。下一步，調研組將根據瞭解到的實際情況和各市縣反映的突出問題，積極向國研中心爭取智力支持，為化解貴州地方政府債務提出差異化、可操作的建議。”

2019——2021年貴州各地州市政府負債率情況（單位%）

時過4個半月，8月28日晚上，中央紀委國家監委官宣貴州省委原書記孫志剛落馬，因涉嫌嚴重違紀違法而接受中央紀委國家監委紀律審查和監察調查。

這不由讓外界又多了一層聯想。

一、地方債危局，無改基礎設施建設先導路線的正確

首先，我們需要認識到，儘管貴州經濟目前陷入地方債危局，但此前多年其奉行的“以基礎設施建設為先導、帶動特色產業發展”路線是正確的。沒有這條路線，貴州不可能擺脱極端貧困和人均GDP長期全國倒數第一的困境，更不可能將某些特色產業發展到全國同行業前列。

千百年來，這個西南省份以“天無三日晴，地無三里平，人無三分銀”而聞名中國社會，晚清咸豐、同治年間1860年代，貴州一省財政儲備金庫（藩庫）存銀多年只有80餘兩，不足以當用，索性不予提用，充作“鎮庫”，[1]以至於中國社會上提及貴州，就是自然條件惡劣、發展水平滯後、居民極度貧困的“幹人”形象。

新中國成立後，雖然與整個國家一同經歷了長足發展，但在各方面條件制約之下，貴州人均GDP水平仍然連續多年掙扎在全國倒數第一的位置上，貧困問題令人觸目驚心。2010年，貴州農村貧困人口1521萬，佔當年末貴州常住人口總數（3479萬）比例高達44%。[2]是整個國家的工業化為貴州這個後發省份創造了發展機遇，是基礎設施高強度發展賦予了貴州趕上國家發展快車的能力。

在國家推進工業化建設的大背景下，貴州的發展環境與此前千百年相比發生了根本變化，儘管貴州不適合複製沿海的製造業發展路徑，但傳統農業社會的發展障礙已經搖身一變成為珍貴資源，甚至是不可複製的資源。

傳統農業社會中，貴州的自然條件既不利於大規模種植糧食作物自給自足，也不利於從省外獲得穩定的糧食供應。但在中國的工業化進程中，伴隨大量公路鐵路和橋樑等基礎設施建設的推進，貴州很大一部分糧食需求完全可以依靠省外供應解決，而獨特的自然環境反而正適合發展某些特色經濟作物如茶葉和多種水果種植業，其收益不下於主糧作物，倘若再經過加工，其增值還要成倍提升。

貴州銅仁發展的特色茶產業

同時工業社會也創造了新的、更高層次的有支付能力的有效需求，為相關產業發展創造了機遇。類似老乾媽的產品在傳統農業社會是不可能做大的，正是在國家工業化進程中為滿足流動人口需求才創造了這種如今風靡世界的食品，並帶動了這個食品品類的發展。

不僅如此，工業化帶來的全國整體生活水平的提高還創造出了龐大的旅遊消費市場。1994年，國內旅遊人數為5.24億人次，旅遊總花費1023.5億元；而到了2017年，國內旅遊人數上升至50.00億人次，旅遊總花費45660.7億元。[3]

   文旅部統計顯示，今年上半年國內旅遊總人次23.84億，同比增加9.29億，同比增長63.9%，且增幅逐季放大，一季度國內旅遊總人次12.16億，同比增長46.5%，二季度國內旅遊總人次11.68億，同比增長86.9%。上半年，國內旅遊收入（旅遊總花費）2.30萬億元，比上年增加1.12萬億元，增幅高達95.9%。[4] 疫情結束後的旅遊消費正在迅速恢復。

貴州獨特的自然景觀在過去是發展障礙，但是在現在卻是優秀的旅遊資源。如果能與當地特色農業、特色工業（如釀酒）相結合，其經濟價值還要成倍翻番。

此外在高新技術領域的大數據產業，貴州的氣候也為其數據服務器中心的發展提供了有利條件。

……

因此正是在我國的工業化發展進程中，貴州人均GDP實現了趕超，2014年以26437元超越甘肅的26433元，擺脱了幾十年來人均GDP全國倒數第一的位置。反映到人民生活上，最突出的成果與表現就是貴州農村貧困人口數量及其佔貴州常住人口比例連年急劇減少：

2010年，貴州農村貧困人口1521萬，佔當年末貴州常住人口總數（3479萬）的比重高達44%；[5]

到實現全國全面脱貧前夕的2019年，貴州農村貧困人口53萬，佔當年末貴州常住人口總數（3623萬）的比重降至1.46%。[6]

2020年，我國實現全面脱貧；2022年，貴州全省脱貧縣農村居民人均可支配收入達到13569.4元，在疫情期間仍比上年（12702.8元）增長6.8%。[7]在中國全面脱貧的偉大成就中，貴州的成績毫無疑問堪稱輝煌華章。而貴州脱貧的最大功臣毫無疑問正是以基礎設施建設為引導，發展特色產業的指導路線。

二、 汲取教訓，期待貴州突圍再出發

在正確全面認識看待此前多年奉行的“以基礎設施建設為先導、帶動特色產業發展”路線的基礎上，我們更需要正視已經迫在眉睫的地方債危機及其根源，以及威脅貴州長期可持續發展基礎的問題，在此基礎上才能汲取教訓，解決問題，甚至化壞事為好事，藉此建立更符合客觀經濟規律和社會規律要求、更高效的體制和幹部、社會精英隊伍，樹立更實事求是、更符合客觀經濟規律和社會規律要求的社會共識，從而為貴州更加長期可持續、更大的發展奠定紮實基礎。

貴州地理區位相對偏遠，又是民族區域自治地方最多的省份之一。在貴州全省17.6167萬平方公里面積中，有黔東南、黔西南、黔南三個自治州，面積合計7.3338萬平方公里，佔貴州全省總面積的41.6%。截至2022年底，在貴州全省88個縣級行政區中，有11個自治縣，佔其縣級行政區的1/8，佔全國自治縣總數（117個）的近1/10，僅次於雲南（29個）、廣西（12個），位居全國自治縣數第三多省份。在非法定民族區域自治地方的自治鄉一級，貴州現有的全部314個鄉中，有192個是民族鄉，佔全國民族鄉總數（957個）的1/5還多。[8]

這樣的地方要發展，大規模基礎設施建設必不可少。但就總體而言，貴州要擺脱當前困局、實現長期可持續發展，存在兩大障礙或風險，其一是顯而易見的過度負債投資導致其負債率過高，且房地產等投資規模過大，爛賬過高；其二是民族政策有問題，加分等少數民族優惠政策過於激進導致大量“漢改少”等一系列問題。而且，這兩個問題相互之間又是聯繫的，如果當地投資決策不是基於客觀經濟規律，而是基於別的想法而將固定資產投資大量投向“少數民族文化”之類主題的項目，即使不考慮政治方面的問題，單從經濟角度看，這類項目也絕大多數必定耗資巨大但門可羅雀，從一開始就沒有希望通過商業經營收回投資。其中的典型就是聞名全國的黔南州獨山縣債務及其“天下第一水司樓”爛尾項目。

獨山縣“天下第一水司樓”已經成為最大爛尾樓

獨山縣債務及其“天下第一水司樓”項目就是這樣從一開始就把多種錯誤犯全了，從而不可避免地走向爆雷、爛尾命運，為全國提供了一個轟動全社會的地方重債“破產”案例，“天下第一水司樓”成為全國最著名爛尾樓之一。

同樣的問題不僅存在於獨山縣一地，同在黔南州的三都縣也是如此：

獨山縣每年財政收入不足10億元，原書記潘志立被免職時債務高達400多億元，絕大多數融資成本超過10%。根據貴州黔南州政府網站2020年7月16日發佈的《關於獨山縣三都縣有關歷史遺留問題整改工作的情況通報》，截至2020年6月末，獨山縣政府債務餘額135.68億元，三都縣政府債務餘額97.47億元，其餘為企業債務等。

應該承認，獨山縣、三都縣舉借的債務資金絕大多數用於基礎設施、脱貧攻堅、民生工程等項目建設，發揮了一定正面作用，對此不宜全盤否定；但這兩個縣舉借的債務中相當一部分投向了形象工程、政績工程，而這些主題不乏荒誕捏造之處，最終壓垮了這些地方的財政經濟。

《關於獨山縣三都縣有關歷史遺留問題整改工作的情況通報》點名批評獨山縣原縣委書記潘志立、三都縣原縣委書記梁嘉庚盲目融資舉債建設毋斂古城、水司樓、賽馬場等政績工程、形象工程，其中“天下第一水司樓”號稱“世界最高最大最壯觀水族建築”，但“水族建築”這個概念站得住腳嗎？應該實事求是，盲目拔高最終只會製造笑柄。

潘志立、梁嘉庚落馬後，“天下第一水司樓”等耗費巨資的項目淪為不良資產。黔南州《關於獨山縣三都縣有關歷史遺留問題整改工作的情況通報》提出，要化解債務，“對獨山、三都兩縣防範化解地方政府性債務風險進行指導規範，盤活土地資源拓寬償債來源，整合優質國有資產盤活化解債務，創新資產處置途徑提升資產變現效率”；但在實踐中，獨山縣、三都縣對“天下第一水司樓”等項目一再降低要價，仍然難以脱手。

回顧總結錯誤、失誤，不是單純為了追究責任，更重要的是汲取教訓，避免延續和再犯同樣的錯誤，由此才能消化過度重債的存量，避免製造增量，逐步化解負擔，重啓發展動力，最終在發展中徹底解決問題。

三、貴州化債，自我革命比中央支援更重要

化解地方債風險是當前財政工作的重點之一，財政部8月30日發佈《2023年上半年中國財政政策執行情況報告》，提出要“完善地方政府專項債券項目管理，嚴禁將專項債券用於各類樓堂館所、形象工程和政績工程以及各類非公益性資本支出項目，嚴格執行違規使用地方政府專項債券處理處罰機制”，要“進一步壓實地方和部門責任，嚴格落實‘省負總責，地方各級黨委和政府各負其責’的要求”，要“緊盯市縣加大工作力度，妥善化解存量隱性債務，優化期限結構、降低利息負擔，逐步緩釋債務風險”，以及“堅決查處新增隱性債務行為，終身問責、倒查責任，防止一邊化債一邊新增”，這些方針對貴州是非常有針對性的。

用“支出收入比”（本級財政支出/本級財政收入×100%）指標衡量地方財政支出對轉移支付的依賴度、亦即中央財政對其轉移支付援助的力度，這項指標大於100%，表明地方本級財政赤字，需中央財政轉移支付彌補；指標越高，表明地方財政支出對轉移支付的依賴度越高，亦即中央財政對其轉移支付力度越大。

以一般公共預算收支分別作為財政收支指標，我整理計算了2017—2022年間貴州地方財政支出收入比指標，在284%—337%之間波動，亦即貴州地方財政這些年每年本級支出是本級收入的3倍左右，這一指標比對應年份全國地方財政總計指標高100個百分點左右。中央財政對貴州財政的支持，由此可見一斑。

除此之外，貴州還享受了來自東部沿海地區的對口援助。自1996年8月起，中共中央、國務院決定，大連、寧波、青島、深圳對口幫扶貴州；2013年2月，新增上海、蘇州、杭州、廣州4個城市對口幫扶貴州，這8個發達城市“一對一”對口幫扶貴州除貴陽市以外的8個市（州）。

貴州省政府發展研究中心《化債工作推進異常艱難，僅依靠自身能力已無法得到有效解決》公告稱，貴州“化債工作推進異常艱難，僅依靠自身能力已無法得到有效解決”；在貴州的具體化債過程中，中央給予一定的支持是可以預期的，但更重要的是貴州自身要有自我革命的決心與行動。

多年來中央對貴州地方財政的轉移支付支持力度相當大，但國內外長期以來的經驗教訓表明，長期持續的超強力度轉移支付會消除受援地產業自我發展的內在能力與動力，貴州上下需要下決心通過化債陣痛實現鳳凰涅槃，此建立更符合客觀經濟規律和社會規律要求、更高效的體制和幹部、社會精英隊伍，樹立更實事求是、更符合客觀經濟規律和社會規律要求的社會共識，從而為貴州更加長期可持續、更大的發展奠定紮實基礎。

期待貴州突圍，行穩致遠。

註釋：

[1] 嚴中平主編：《中國近代經濟史（1840—1894）》（上冊），第553—557頁，人民出版社，2001年第2版。

[2] 國家統計局：《中國統計摘要—2017》，第68頁“分地區農村貧困人口”，第19頁“分地區年末常住人口”，中國統計出版社，2018年。

[3] 國家統計局：《中國統計摘要—2018》，第139頁“國內旅遊情況”，中國統計出版社，2018年。

[4] 文旅部官網統計信息發佈鏈接：https://zwgk.mct.gov.cn/zfxxgkml/tjxx/202307/t20230713_945923.html。

[5] 國家統計局：《中國統計摘要—2017》，第68頁“分地區農村貧困人口”，第19頁“分地區年末常住人口”，中國統計出版社，2018年。

[6] 國家統計局：《中國統計摘要2020》，第69頁“分地區農村貧困人口”，第21頁“分地區年末常住人口”，中國統計出版社，2020年。

[7] 國家統計局：《中國統計摘要2023》，表1-1“分地區行政區劃”，第1—2頁，中國統計出版社，2023年。

[8] 國家統計局：《中國統計摘要2023》，表6-14“中西部22省（區、市）脱貧縣農村居民人均可支配收入”，第68頁，中國統計出版社，2023年。

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