歐洲最大地方政府破產，怎麼回事？

當地時間9月5日，英國伯明翰市議會發布了“第114號通知”，宣佈其已實質上破產。

根據英國相關法律，英國地方當局不得宣佈破產，因此本次伯明翰市議會宣佈其破產本質上也就代表着英國第二大城市伯明翰宣佈破產。

伯明翰是2020年以來第七家宣佈實質破產的英國地方政府，包括瑟羅克（Thurrock）、克羅伊登（Croydon）、斯勞（Slough）和北安普敦郡（Northamptonshire）等地方政府均宣佈過實質破產，其中克羅伊登市議會更是在去年11月提交了第三次114號通知。

伯明翰本次破產源於其入不敷出的地方財政，其中一項高達數十億且不斷累計的政府賠償被視為了拖垮當地財政的最後一根稻草，其表示無力負擔7.6億英鎊的賠償，今年將產生8740萬英鎊的財政預算缺口。

在發佈“114號通知後”，作為歐洲最大的地方當局（由101名議員組成），伯明翰將停止除法律必須提供的服務（例如社會關懷、廢物收集和保護弱勢羣體）之外的所有支出。

面對伯明翰政府的困境，儘管英國政府對此表示了關切，但是英國首相里希·蘇納克排除了政府出手救助的提案，其表示“政府沒有責任救助該委員會的財務管理不善”。

儘管伯明翰的破產有着其自己的特殊原因，但英國地方政府入不敷出則是一個普遍性的問題。據地方政府協會稱，本財年英格蘭和威爾士地方當局的總資金缺口預計將增至20億英鎊或更多，而在2024年則將增至30億英鎊，這也是這一代英國人記憶中最嚴重的危機。

開源難成，節流無門

伯明翰及其他地方政府的破產，普遍被認為英國地方政府入不敷出不堪重負的縮影。

英國地方政府的財政收入主要來自三個部分，市政税，商業税（和中央分成）及中央財政補貼。

然而對於英國地方政府而言，他們已經經歷了多年持續的財政收入縮水的窘境。

自從2010年以來，英國中央政府對於地方政府的補助逐年下滑，根據英國審計署的一份文件顯示，2018年度地方政府拿到的政府財政補助比2010年下滑了49.1%，導致實際地方財政收入平均縮水28.6%。

而由於各地對中央財政依賴的程度不同，那些相對更加依賴中央補助的地方政府受到了更大的衝擊。

英國財政研究所的數據顯示，由於政府補貼減少，英國最貧困地區政府的人均支出水平下滑了36%，而相對富庶地區的人均支出水平則僅下滑了22%，這使得英國的貧困地區在財政上愈發舉步維艱。

而隨着後續新冠疫情的到來重創了全球商業，英國各地政府近年來在商業税上的創收也舉步維艱，進一步加劇了地方財政的緊張。

如果説收入上的縮水只是讓英國地方政府需要過緊日子，那麼與日俱增的潛在支出則是各地更為頭疼的大麻煩。

英國地方政府社會福利支出持續減少（英國財政部）

其中社會福利是英國地方政府最大的支出增量。

根據一份報告顯示，英國近十年來需要受到看護的兒童數量增長了27%，創下了本世紀最高水平。

而為無家可歸者提供臨時住所，為包括殘障人士提供社會護理等更是進一步讓英國地方政府的財政負擔雪上加霜。

為了平衡財政，英國地方政府正在不斷地收縮在基建，福利，文化和住房領域的開支，把原來能用來發展的資金都收縮到應急保障上，政府對餐飲機構食品安全的檢查減少了40.9%，有10.3%的圖書館倒閉，對市民的公交補貼更是接近打對摺削減了48.3%，對於市民的福利開支由2010年的14.4億英鎊縮水到了2018年的4.44億英鎊。

而隨着這部分支出的縮水，導致了英國給予弱勢人羣的租房補貼大幅縮水，曾經拿着租房補貼的人羣，可以租到市面上12%的房屋，而隨着補貼的縮水和通脹帶來的房租上漲，目前這部分英國人拿到的補貼只能租市面上4%的房屋，甚至在某些地區，他們拿到的租房補貼甚至不夠付當地任何地方的房租，而政府也無力增加開支進行額外的補貼。

這反而導致了一個悖論，因為租房補貼水平不夠，導致了被迫成為流浪漢的英國人數量激增，而英國地方政府又不得不為這些流浪漢提供應急服務，導致了其不得不在住房補貼上進一步的縮水，導致更多流浪漢的出現。

住房慈善機構Crisis指出，英國的流浪漢水平目前相比2011年時增長了71%。

英國審計署也表示：政府並未嘗試評估福利變化對無家可歸者的影響，但得出的結論是，福利改革可能導致無家可歸者人數增加。

而俄烏衝突帶來的蝴蝶效應則是英國地方政府不得不面對的黑天鵝。

隨着俄烏衝突導致的石油價格飆升，英國在近兩年也迎來了嚴重的通貨膨脹，這為地方政府帶來了不小的預算困難。由英國所有地方政府組成的地方政府協會預測，包括工資要求和能源價格上漲在內的通貨膨脹將使之前2023/24年度預算預測增加24億英鎊。

歷史負擔積重難返

而除了這些地方政府面臨的共性問題，伯明翰作為英國第二大城市及歐洲最大的地方政府，財政實力本應相對於其他地區更加能夠抗風險。

事實上，伯明翰在2022年舉辦了英聯邦運動會，政府還發布文件稱要擁抱今後“黃金十年”的重大發展契機，然而時隔一年不到，伯明翰就被拖垮了財政，核心則是一起涉及剝削女員工訴訟的高額政府賠償。

2010年4月，174名伯明翰市議會工作的女勤雜員工告贏了他們的僱主伯明翰市議會，爭取到了要求和男員工同工同酬的權利，這羣女職員包括清潔工，廚師和護理人員，他們的訴求不僅要求和男員工同工同酬，並提出了索賠。

那麼為什麼這羣女員工會發起集體訴訟呢？因為男女員工的薪酬差異實在是太過離譜。

在過去的薪酬體制下，一名男垃圾清理工一年的收入是5.1萬英鎊，而同級別女員工的收入則不到1.2萬英鎊，同時男性員工有較大概率獲得基本工資1.6倍的獎金，而女員工則較難獲得這個獎金。

對此，伯明翰勞動仲裁法庭認為，這一薪酬制度存在明顯的性別歧視，不僅在同工同酬領域存在歧視，男員工只要按時出勤就可以獲得獎金，而女員工則有着更多的限制，存在着不公平。

2012年，伯明翰市政委員會在一項有關同工同酬的上訴中敗訴，隨着判決的生效，伯明翰議會便開始支付相關賠償，這也給伯明翰當地的財政帶來了巨大的負擔。

這比鉅額賠款在10年間給伯明翰財政帶來了巨大的壓力，截止今年7月，伯明翰市委員會已經根據裁決支付了大約11億英鎊，但在6月份表示，它發現了一筆6.5億至7.6億英鎊的額外賬單。

伯明翰自2013年期就開始入不敷出（伯明翰市議會，紅線為收入，藍線為支出）

報告稱，由於與索賠相關的持續負債以每月500萬至1400萬英鎊的速度增長，它將無法用包括準備金在內的現有資源來支付成本。

除了被鉅額賠款所拖累，伯明翰在不少預算支出領域都存在嚴重的超支行為。

三年前，伯明翰市政府和甲骨文公司簽訂了一份協議，通過由甲骨文對當地進行系統改造，從而簡化議會付款和人力資源系統，預計花費1900萬英鎊。

然而三年過去了，今年五月有媒體曝出，這套系統的成本已經飆升至了1億英鎊，伯明翰政府也將今年8700萬英鎊的預算缺口歸咎於此。

面對當前的財政困境，伯明翰政府別無他法，發佈了114號通知，宣佈了政府的實質性破產。

值得注意的是，宣佈政府破產並不需要得到當地的議會和議員同意，根據 1988 年《地方政府財政法》，如果議會的首席財務官認為當局無法用其收入履行其支出承諾，他們必須發出這樣的通知，這意味着他們無法做出新的支出承諾，必須在21天內開會討論後續步驟。

除了資助法定服務（包括保護弱勢羣體）外，不允許有新的支出，但現有的承諾和合同將繼續得到履行。

發債難尋買家，加税不夠填坑

即便伯明翰市議會已經宣佈了當地政府的實質性破產，當地工會似乎並沒有體諒政府的意思。

伯明翰市議會工作人員中最大的工會 GMB 表示，這一聲明是市議會領導層“羞辱性地承認失敗”。

組織者米歇爾·麥克羅森 (Michelle McCrossen) 表示：“他們不僅要為多年來歧視自己員工而造成的這場危機負責，而且連他們自己也不再相信自己有能力解決這個問題。”

“幾十年來，該委員會從低薪女工那裏竊取了工資，承擔了巨大的同工同酬責任，將伯明翰推向了崩潰的邊緣。”

“數以千計的城市僱員將擔心他們的工作以及為伯明翰人民提供的基本服務的未來。”

她表示，工會將“爭取”其成員的薪酬正義，並追究那些對“危機”負有責任的人的責任。

那麼既然工會不鬆口，賠款壓力無法減輕，伯明翰政府能否通過包括髮債等方式額外增收呢？

目前來看，雖然這個方案可行，但是收效恐怕甚微。

英國在上世紀80年代開始，中央政府取代了地方政府成為了融資主體，由中央政府控制的基建貸款委員會取代了金融機構成為了地方政府的融資來源。直到2003年《地方政府法》的頒佈才恢復了地方政府發行債券的權利，不少地方政府均進行了嘗試，通過依託於未來的税款收入對政府進行信用評級並進行發債。

然而隨着2013年底特律市議會宣佈破產後，投資者普遍對地方政府，尤其是中小地方政府的債券興趣寥寥，導致了地方政府融資的規模普遍偏小。

以英國為例，在2013年底特律破產事件後，英國地方政府單獨發債成功的案例其實並不多，比較有代表性的僅有2016年沃靈頓市議會發行了1.5億英鎊的40年期債券，2015年阿伯丁市議會發行了3.7億英鎊的35年期債券，剩下的地方政府可謂紛紛出師不利。

而為了解決地方政府單獨發債難的問題，英國地方政府則組成了英國市政債券局（The Municipal Bonds Agency）試圖通過抱團聯合擔保的模式進行發債，該機構由56個英國地方政府組成，通過成立這個聯合機構去市場融資，隨後在貸給會員機構的方式為地方政府融資。

不過自2016年成立以來，目前該機構只有兩筆貸款運作成功。分別是2020年該機構向蘭開夏郡市議會分兩批發行了3.5億英鎊和2.5億英鎊的債券，2022年向北倫敦廢物管理局發⾏的4億英鎊債券。

因此地方政府如果指望依靠發債來解決自身的財政困境，暫時會面臨包括評級難，還款保障差，債券利率高，發行流程長的多重阻礙，可謂遠水解不了近渴。

那麼政府應該怎麼救自己呢？其實政府也沒有太多的辦法，前面我們提及英國地方政府的主要收入方式來自於市政税，商業税和政府補助，其中政府補助部分逐年縮減，而目前英國首相也明確表示不會打錢支援地方政府，唯一還能做文章的便是增加市政税。

英國的市政税其實本質是房產税，其源於1662年英國國王查理二世的爐灶税，隨後一路進化為窗户税，財產税，並在1993年推出了執行至今的市政税。

英國的市政税分為A-H的八個等級，根據住宅市價進行不同等級的定額徵收。

英國市政税徵收定額表（國泰君安研究院）

然而這個房產税收多少，怎麼收都由中央政府進行了嚴格的規定，並不能隨意漲價，因此即便現在伯明翰政府説要漲市政税，最早也要在明年才能獲得額外的財政收入。

至於漲幅，根據2022年11月的秋季聲明，23/24財年的市政税漲幅上限為5%，根據測算，如果全英國政府全部將税率漲5%，那麼英國地方政府一年內將多收16億英鎊的收入，依然不夠覆蓋他們預期的20億英鎊年度財政缺口。

更為尷尬的是，英國地方議會幾乎沒有其他權力來增加當地收入。近年來的報告探討了增加税收的額外權力的選擇，包括旅遊税、地方所得税、印花税，以及為特定目的從增值税和公司税中獲取收入，但是考慮到民眾的反對和增收的侷限性，很少有地方政府選擇開徵新的税種。

因此，想要解決這個問題，伯明翰短期內恐怕只有請求政府援助和變賣政府資產兩個可行的選項。

儘管英國首相否認了直接打錢救助的可能性，但是英國首相發言人還是釋放了積極信號，其表示“政府方面已經介入提供支持。”該發言人還稱，政府對當地的“治理安排表示擔憂”，要求領導人“保證納税人的錢得到最佳利用”。

英國首相發言人還表示，承認伯明翰“在解決同工同酬索賠方面存在特殊問題”，並表示官員們“已委託進行獨立的治理審查，將在未來幾周內報告”。