雷望紅：“預製菜”進學校出問題，意料之中

【文/觀察者網專欄作者 雷望紅】

最近江西某地的中央廚房給當地公辦幼兒園配送預製菜，因食物質量低劣、口感差、分量少、配送不及時，部分學生出現身體不適等問題，引起了家長的憤慨和投訴。這一新聞也再次引發公眾對校園食品安全的關注。

學生們吃的預製菜午餐

當筆者看到這一報道時，心裏暗想，果不其然真出問題了。

筆者在基層開展教育專題調研，在瞭解學生食宿情況時，就遇到學校領導和老師向筆者吐槽中小學食材統一配送所帶來的種種問題——自學校食堂從自主經營轉為公司化運營之後，校園食品安全變得更加不可控，潛藏着更多問題和風險。    

一、學校食堂自主經營模式

我國中小學食堂管理經歷了很長一段時間的自主經營時光，在2011年實行“免費營養改善計劃”幾年之後，出於種種原因，一些地區的學校逐漸結束了食堂自主經營模式。

在自主經營期間，學校自主採購，自主安排菜譜，自主聘請廚師，自負盈虧。一般情況下，學校會就近找一些農户購買蔬菜、在附近的屠宰場購買肉食，米麪油則找本地區相對大型的供應商購買。

在本地區內購買學校食堂食材有幾個方面的好處：

一是確保食材新鮮。學校在食堂自主經營期間，一般是1-2天購買一次食材，蔬菜肉類基本上都是新鮮的，土豆、蘿蔔等易儲存的食物可能一次性買得多一些，但是基本可以保證不會過期或腐爛。

二是價格便宜。由於學校是直接從農户或經銷商手中購買，沒有二道販子或三道販子，且學校相對於散户或其他組織而言規模更大，更加穩定，因此在價格上具有談判優勢，比市場價格還要便宜。有學校領導曾跟筆者抱怨，原來學校食堂自主經營期間，一斤大白菜只要2毛錢，後來縣裏公司統一配送之後，一斤大白菜要2塊錢。

三是可以靈活調整菜譜。由於食堂的食材主要依靠本地供應，因此具有一定的應季性，即當地什麼季節吃什麼蔬菜。比如南方省份夏天多吃黃瓜、豆角、絲瓜、冬瓜、茄子、番茄，冬天多煮蘿蔔、大白菜、菜薹、土豆。學生在學校吃的食物，與家裏的食材差別不會太大。

從本地農户手上購買食材，會有人質疑農殘達標問題。其實相比於本地大户種植或外地運輸的蔬菜，本地小農種植的食材反而更安全，因為吃這些食物的學生中可能就有菜農自己的子女、孫輩或親友。

在教育部門對學校管理不太嚴格的時期或地區，一些學校會自己種植蔬菜甚至養豬，由食堂的師傅們負責打理，學校的剩菜剩飯用於餵豬，所餵養的豬既可以用於現場教學，也可以宰殺後給學生吃。筆者2018年在廣西一所鄉鎮中學調研時，該校就在校園的一個角落建有一個養豬場，養殖的豬專門供學校師生食用。2023年學校舉辦學生廚藝大賽，獲獎者的獎品就是學校養殖的豬肉。

五花肉晾在學校草坪上，將作為獎品獎勵給學生廚藝大賽的獲獎者（作者供圖）

學校舉辦學生廚藝大賽（作者供圖）

學校自主經營食堂模式之所以會被質疑甚至取消，主要是因為教育管理部門嚴格執行中小學校財務制度的結果。

《中小學校財務制度》第十條規定，中小學校食堂應當堅持公益性和非營利性原則。學校自主經營食堂為學生提供就餐服務的，財務活動納入學校財務管理部門統一管理，可在學校現有賬户下分賬核算，真實反映收支狀況，並定期公開賬務。如有結餘，應當轉入下一會計年度繼續使用。

不可否認，學校自主經營食堂期間，不少學校形成了私設的小金庫。小金庫依靠食堂運營中節流下來的資金給老師們增加福利，比如用於教師聚餐、出遊或發放教學獎勵等。從法理上來講，這一做法確實不符合國家規定，在某種程度上侵犯了學生利益；而從情理上來講，有助於潤滑教師之間的關係，形成教師之間的正向競爭，激發教師的教育管理積極性。

不過，自實行免費義務教育之後，學校要依靠上級的轉移支付保證運行，上級部門要對學校的財務進行嚴格監管，不再允許設置小金庫。隨着學校財務管理制度日益規範化，學校逐漸失去了小金庫的空間，大多數學校食堂管理迴歸“保本不盈利”的原則，將食堂資金用在了學生身上。

自主經營食堂也會存在腐敗的風險，即食堂自主經營中的獲益主體不是全體教師隊伍，而是控制食材採購的少數個別人。食堂存在腐敗與否，不同學校之間存在差異，關鍵是靠學校領導的自覺。有的學校領導以學生為本，就會堅決杜絕此類腐敗行為的發生，將有限的資金用在確保和改善學生伙食上。

筆者還記得自己讀小學期間，因高年級學生課業緊張，學校專門為高年級學生和外地老師開辦了食堂，每頓飯一塊錢，雖然食堂條件特別差，廚房是20世紀60-70年代村集體建設閒置下來的民房，使用的還是土灶台，但是食材很新鮮，做飯的大爺手藝特別好，油水多，香噴噴的，一份酸辣土豆絲可以乾一碗飯。

上初中之後，學校的食堂環境依然很差，沒有餐桌椅，伙食變成了大鍋飯，味道不算很好，但價格也不高，一頓飯1.1元。學校會經常變換花樣，學校早餐主打包子、饅頭、花捲，一週會有一次吃榨菜肉絲麪的機會——我們特別期待這頓早餐，常攢着方便麪裏的調料包等着。初中學校分管後勤工作的副校長每天會在食堂陪着我們吃飯，也跟我們吃同樣的飯菜，後來才知道，這叫陪餐制。

當然，有些學校因食材供應存在個人腐敗問題，學生的伙食慘不忍睹，食物浪費極為嚴重，但這種情況是少數。加速學校食堂自主經營模式瓦解的重要因素，是學校食品安全事故的發生。一些學校自主經營和自主管理過程中，出現了發黴的蔬菜、學生中毒事件等，一經網絡曝光，形成了擴大效應，由此引發教育管理部門對學校食堂管理監督問題的思考。

上文提到，學校自主經營是否盈利，主要依靠學校領導的自覺自律。由於一個區域內學校眾多，教育管理部門客觀上無法做到細緻監管。一方面是因為存在監管時間差，即學校幾乎每天都要供應餐食，但是領導檢查不可能時時在場（為了提高在場的密度，一些地區要求食堂安裝攝像頭，並實行“食品留樣制度”）；另一方面檢查主要是形式檢查，即主要是看材料、看食品留樣情況、看即時的現場環境等，實際上也檢查不出啥。因此，在食堂安全管理上，學校負責後勤的領導必須細緻負責，不然就容易出現問題甚至事故。

近些年，網絡上報道了一些食品安全事故，一些學校確實是因為自主經營未盡到應盡的責任，從而帶來一些問題。一經報道之後，部分個案就擴展到對於學校羣體的質疑，進而對自主經營模式進行了反思和改變。江西某地出事的中央廚房，即是對學校自主經營管理權上收之後，形成的公司化供應模式中的一種。

二、公司化運營模式

公司化運營模式是否好呢？在改革者看來是不錯的。

對於教育管理部門而言，他們在學校食材供應上關注的核心問題是食品安全。為了確保食品供應不出事，就要做到方便監管，對一兩個大公司的監管，從理論上來講比對幾十、上百所學校監管更加容易。因此，很多地區就將學校食堂食材採購權甚至餐食供應權上收，由教育局面向相關公司統一招標，由公司統一購買、統一配送。

最初較為流行的模式是教育局統一向不同的食材供給主體採購，現在逐漸流行中央廚房模式。這是餐飲製造業中一種流行的模式，可以在單一用餐時間中提供超過千人的餐點，餐食是熟食供應或者僅需簡單加熱的預製食材。

教育管理部門將學校食材採購權上收之後，看似可以消滅腐敗，風險防控壓力也更小了。事實卻證明，教育腐敗變得更加嚴重，風險則以潛在的方式出現。

由於推行集中配送，一個地區的中小學少説有幾十所，多者有100-200所。假設一所學校學生500人，每人每天的食材成本為10元，一年上課時間200天，那麼一所學校的食材支出就有100萬。全縣區的學校若都由一兩家公司（中央廚房）配送，其中的利益之大可想而知。儘管明面上實行的是公開招標，但是眾所周知，招標並非完全公開透明，若無強大的人脈關係和大力投入是不可能中標的。

之所以統一配送制度被一線領導和教師詬病，其中一個非常重要的原因是其中存在着嚴重的腐敗問題。筆者在中部省份一縣城調研時，發現不少老師都知道食材配送公司的老闆與當地主政者有關係，只是敢怒不敢言，有苦無處訴。

公司化統一配送之後，腐敗行為變得集中而顯性，而風險卻變得彌散而隱性。

由一兩家大型公司統一配送，但是這些大型公司有的本身就不是生產蔬菜、肉類的公司，而是一個平台公司；有的公司雖然自身生產部分食材，但是並不能做到樣樣供應，部分食材也得從其他地方購買。購買層級增加，配送公司、經銷商和生產商都要掙錢，成本必然增加。

這還是次要的，重要的是，當一兩家公司要為全縣中小學配送食材時，一是品種不會太多，因品種增多會提高成本，降低規模效應產生的利潤；二是不可能做到每天配送，只能隔幾天配送一次，普遍週期是一週配送一次，食物的新鮮度必然因此受到影響。

配送公司為了減少可見的食物腐爛風險，採取了一些策略，比如：常年配送不易腐爛的蔬菜，如土豆、蘿蔔、大白菜等；將新鮮的菜蔬切好裝盒，將腐爛部分切除；再或將肉食切好冰凍等等。如此一來，公司配送的菜餚既看不出問題，裝盒後的食材美觀又易搬運。

對於公司而言是沒什麼風險了，但是風險卻轉嫁給了學生。由於公司統一配送的食材時間較長，即使做了保鮮處理，但是與真正新鮮的食材相比，差別還是非常大的，在烹飪之後一吃就能感覺出來。

筆者在一所鄉鎮中學調研時，主動提出去學校食堂吃飯，校領導委婉拒絕，告知筆者學校自統一配送預製食材之後，學校食堂的水平直線下降，師生都覺得太難吃了，學生浪費更加嚴重，老師們只好自己買電鍋抽空在宿舍做飯。

在另一所鄉鎮中學，筆者上午訪談結束，下樓時碰到一羣男生端着飯碗在樓梯轉角處吃飯。我本想看看他們吃什麼菜，結果發現他們碗裏只有白米飯。我好奇地問其中一個男孩，為什麼不打菜？他説食堂的菜太難吃了，像豬食，然後默默地從口袋中掏出一包盒裝蘿蔔脆，其他學生都圍着他要蘿蔔脆。

學生們自帶“蘿蔔脆”配飯吃（作者供圖）

學校食堂難吃，老師們無法改變制度，尚且可以自我壓榨時間、經濟和金錢實現自給自足，但是學生們卻承擔了統一配送食材之後的食品安全風險，即棄之不食帶來的營養不良風險和食用不新鮮食材帶來的潛在身體風險。

學校其實同樣承擔了潛在風險：因學校無法監管公司配送前的環節，一旦公司以規範化的產品將食材交付給學校之後，學校就要承擔食材放置期間和學生飲食之後的風險。

有些公司在配送食材時，對於鮮切時蔬和凍肉不標明生產日期和保質日期，學校食堂管理人員心裏完全沒底，不知道到底能吃到什麼時候、什麼時候未用完就要丟棄，也不知學生吃了之後是否會出現問題。然而，一旦食材進入學校，之後出現任何問題，幾乎都由學校來背鍋擔責。

所以，實行公司統一配送之後，校領導和食堂管理人員的心一直吊在嗓子眼，面臨着各種自身無法把握的不確定性，生怕哪天出事——現在採購主體不是他們，他們又與教育管理部門和配送公司之間存在着嚴重的信息不對稱，哪裏能夠把握得了風險呢。

由此看來，從學校自主管理食堂到公司統一配送，看似是為了規避風險，實則是將風險隱性化，將風險分攤到了學生和學校身上，而配送公司及其背後的力量成為了利益最大化、風險最小化的受益主體。

三、作為平衡機制的半市場化模式

學校食堂自主管理和公司統一配送是學校食材配置權中分權和集權的兩個極端。前者權力過於分散，教育主管部門難以監管，容易將食堂財政剩餘權轉變成小公或小私的利益；後者權力過於集中，教育主管部門看似可以進行監管，但是實際上形成了諸多潛在的風險，同時也容易形成更大的腐敗。

我們也許可以探討一種中間模式，平衡分權與集權之間的關係。有兩個可能方向：

一個是更加傾向於分權的方案，可以將食材購買權和餐食供應權還給學校，食堂交由學校自主管理和運營，教育管理部門加強對食材的抽檢和對財務的管理，既有的技術手段完全可以保障這兩項監管事項的落實；

另一個是傾向於集權的方案，繼續由公司統一配送，但是增加更多的配送主體，由學校、學生和家長針對不同公司的食材品質、配送服務等關鍵事項進行打分，實行公平的競爭淘汰機制，高分者在下一個競標週期留下，低分者淘汰，如此既可以降低成本，也可以形成對配送公司的外部監督，倒逼他們進行自我管理和自我約束，提高服務品質，並降低腐敗的可能性。

人們常説，民以食為天。青少年的食不僅是他們自己的天，也是家庭的天，更是國家的天。青少年吃不飽、吃不好，影響的可是國民的身體素質和國家的未來。因此，學校食堂管理制度和食材採購制度的優化，可是關乎青少年成長髮展的天大問題。

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