袁野：在東南亞不敵中國，美國人真的着急了
【文/觀察者網專欄作者 袁野】
毛主席曾説過，美帝國主義者只有被打疼了，才會願意重新回到談判桌上來。
因此，如果一向傲慢的山姆大叔主動承認自己“不行”，那就證明事情真的已經無可救藥、一敗塗地了。在美國的東南亞政策上，情況就是這樣。
因而，從印度參加完G20，拜登就馬不停蹄地訪問越南，本着來都來了的精神在東南亞刷下存在感。但有一説一，拜登要是真重視的話，就沒有必要放鴿子，臨時“爽約”9月5日開幕的東盟峯會。
“山姆大叔”的表現，讓美國智囊團急得直跺腳。
8月初，美國老牌智庫——亞洲協會（Asia Society）中美關係中心發佈了《美國對華戰略應優先考專慮東南亞》（PRIORITIZING SOUTHEAST ASIA IN AMERICAN CHINA STRATEGY）報告。報告的作者陣容很豪華，觀點也很犀利：中美在東南亞的影響力呈現“中升美降”態勢，中國在東南亞地區更具影響力，在中美競爭中更具優勢。報告敦促美國應認清現實，在東南亞放棄“美國優先”思想，指出美國不應在東南亞沉迷於遏華和追求單極主導，而應認識到自己只是眾多的地區參與者之一。
報告雖然是為美國決策層出招兒，但也正面批評了美國在東南亞的種種錯誤，以及中國的優勢和成績。來自對手的肯定尤其珍貴，這份報告充分證明：在東南亞，我們做對了。
東南亞正處於中美地緣競爭的中心
這份報告由亞洲協會中美關係中心、加州大學聖迭戈分校21世紀中國中心和喬治·華盛頓大學埃利奧特國際事務學院中國政策項目聯合發佈，寫作團隊包括前美國政府高級官員、外交官、軍官、學者和智庫研究人員。今年5月，這支團隊在新加坡舉辦了一場為期兩天的研討會，與來自東盟10國的22位“頂尖專家和前高官”本着“真正尊重、坦誠、開放、合作和建設性批評”的精神進行了討論，並將成果納入報告。從成果來看，專家們的確直言不諱，作者們也不可謂不用心。
報告稱，就美國的利益和與中國的競爭而言，東南亞是一個極其重要、但卻未得到充分重視的地區。現在，美國比以往任何時候都更有理由加強與該地區的經濟、政治和戰略聯繫。東南亞坐擁全球貿易運輸的咽喉要道，每年有40%的商品貿易、25%的石油和液化天然氣貨物通過馬六甲海峽，有20%以上的全球海上貿易通過南海爭議海域。2022年，該地區的GDP總量已達3.66萬億美元，佔全球GDP的7%，為全球第五大經濟體。在過去10年，東南亞一直是全球增長最快的地區（平均每年增長5.5%），有研究認為，東南亞將在2030年前成為全球第三大經濟體。
東盟的經濟增長 圖片來源：澎湃新聞
報告還稱，如果中美兩國在台海或南海爆發衝突，美國必須依靠其條約盟國菲律賓和泰國，以及其他“友好”東南亞國家的支持。
東盟成員國都經歷了漫長的殖民主義和外來干涉的歷史。它們高度珍視自己的獨立和自主，並正竭盡全力駕馭當前的大國競爭。報告稱，東南亞國家不希望在美國或中國之間“被迫做出選擇”，相反，它們尋求從兩者中獲得最大利益。儘管東南亞國家正在盡最大努力應對中美在該地區日益加劇的競爭，但它們的自主權和行動自由仍在不斷縮小，因此它們也感到越來越不安。
報告援引了新加坡總理李顯龍的話，他勸告美國：“不要逼我們做出選擇。”但美國國務卿安東尼·布林肯拒絕接受這種説法，他反駁道：“美國並沒有強迫你們做出選擇，而只是向你們提供選擇。”
報告稱，東南亞各國感受到中美在該地區的競爭日趨激烈，焦慮程度明顯上升。因此，“不要逼我們做出選擇”的説法，開始讓位於建議美國“想辦法與中國共存，讓我們從與你們雙方的關係中受益”。新加坡研討會的一位與會者直截了當地説：“如今的世界有着兩個超級大國，但對我們來説，誰在上面並不重要，只要我們能從每一個超級大國身上獲益。”
那麼，現在“誰在上面”呢？
中美在東南亞的影響力“中升美降”
報告稱，澳大利亞洛伊研究所發佈的《亞洲實力指數》（Asia Power Index）和新加坡尤索夫·伊薩東南亞研究所發佈的《東南亞態勢報告》（The State of Southeast Asia）系列研究均表明，中國在東南亞地區的影響力更大且不斷上升，地區公眾對中國的反應更加積極，中國經濟、外交、人文、政治、戰略影響力優勢顯著，而美國在東南亞地區更受精英羣體歡迎。
2018年以來，中國在東南亞的綜合實力指數超越了美國，雖增速不快，但也從側面反映出美國在東南亞影響力發展滯後。由於逐漸對美國未來地位感到悲觀、產生幻滅，自2021年以來，認為美國是“可靠戰略伙伴及地區安全重要提供者”的東南亞人漸漸減少，在新加坡、越南和印尼下降尤為迅速。
具體而言，自《亞洲實力指數》（分為經濟關係、國防網絡、外交影響力和文化影響力4大類別，下設42個獨立指標，滿分100分）從2018年開始統計以來，中國在東南亞地區的綜合得分一直力壓美國（2018年為52：48，2022年為54：46）。2022年，根據洛伊的評估，中國在東盟10國中的8個國家的影響力超過美國，在其中6個國家（文萊、柬埔寨、印尼、老撾、馬來西亞和緬甸）的影響力遠遠超過美國。令人驚訝的是，中國在越南和泰國（美國的條約盟國）的影響力也是大幅領先，美國僅在菲律賓和新加坡的影響力較大。
對這些數據的深入分析顯示，中國在所有10個國家的經濟和外交影響力方面都處於領先地位。在文化影響力方面，美國總體上略勝一籌；然而，在人與人之間的文化影響力方面，中國卻遙遙領先，這主要歸功於旅遊業和華人移民。
中美在東南亞國家的影響力，整體評分（2022）
另一方面，自洛伊從2018年開始調查以來，美國的整體地位逐年下降。只有在“國防網絡”（一個包含廣泛安全指標的綜合術語）類別中，美國才比中國享有實質性的優勢（79：21）。總而言之，《亞洲實力指數》表明，東南亞國家認為中國在該地區的影響力在上升，而美國的影響力在下降。
中美在四大方面的影響（2022）
新加坡尤索夫·伊薩東南亞研究所（ISEAS-Yusof Ishak）的《東南亞態勢報告》得出了相似的結論。ISEAS的調查對象是以下幾類“精英”：(a) 學術界、智囊團和研究人員；(b) 商界或金融界代表；(c) 民間社會、非政府組織或媒體代表；(d) 政府官員；(e) 地區或國際組織人員。2023年的調查有1308名受訪者參與，結果顯示：
·在東盟成員國的受訪者中，有一種長期存在的傾向，即貶低美國在該地區的影響力。絕大多數受訪者認為，中國不僅是東南亞最具影響力的經濟大國，也是在政治和戰略上最具影響力的國家。
·東盟受訪者對美國的地區領導作用持矛盾態度。大多數受訪者普遍不指望美國主導全球貿易議程，對美國在維護以規則為基礎的秩序和國際法方面的領導作用的看法稍好一些（但對美國的這種信心是模糊的），而歐盟和日本在這方面最常被視為美國領導作用的替代者。
·自2021年以來，東盟大部分國家對美國作為可靠戰略伙伴和地區安全提供者的信心有所下降。新加坡、越南和印度尼西亞的下降幅度最大。
·然而，當被要求在中國和美國之間“做出選擇”時，東盟各地的受訪者都表示越來越傾向於同美國結盟。不過，印度尼西亞、馬來西亞和文萊選擇了中國，而不是美國。
亞洲協會的報告稱，這些指標表明，東南亞地區仍對美國抱有好感，但這種好感不能被視為理所當然，在一些國家，美國的忽視正在耗盡這種好感。來自美國親密合作伙伴國家的受訪者中有一股明顯的“悲觀主義”暗流，甚至有些人對美國是否會“挺身而出”感到失望。
與洛伊一樣，ISEAS的調查也區分了美中相對影響力的三個不同類別：經濟、政治/戰略和軟實力。2023年的調查顯示，中國是東南亞最具影響力和戰略意義的大國（41.5%），美國（31.9%）居於次席。
亞洲協會分析認為，雖然洛伊和ISEAS的調查所提供的數據有些矛盾，但普遍而言，東南亞地區的普通民眾對中國的看法更為積極，而地區精英對美國的看法更為積極。這表明，中國在接觸該地區的普通民眾方面更為成功，而美國則在精英階層方面做得更好。
“在公共外交方面，中國正在踢你的屁股！”
承認“自己做得不夠好”對美國人來説絕非易事，因此接下來，亞洲協會在報告中連篇累牘地羅列了美國在東南亞的優勢：
為該地區大部分地區提供廣泛的安全援助和軍方間的聯繫；大量的外國直接投資；6200家美國公司在該地區開展業務，並在某些領域擁有相對商業優勢；軟實力吸引力（儘管近年來有所下降）；文化和教育交流項目；以及對“日益擴張的中國”的戰略制衡潛力。
但報告也承認，美國的短板為數眾多，且非常明顯：
高層交往頻次低；公共外交努力不足；對緩慢的、需要協商一致的“東盟方式”（ASEAN Way）外交缺乏理解和尊重；沒有參加地區經濟集團，也沒有簽訂自由貿易協定；在該地區的基礎設施建設方面無法與中國競爭；未能針對該地區制定全面、綜合性的戰略，政策過於碎片化。
另一方面，中國在東南亞具備顯著優勢：
地緣相近，人文相親；經濟融合度高；“一帶一路”倡議；密集的雙邊和多邊外交；價值觀中立，以及“優秀的外宣敍事”。
中國的弱點則是地理位置接近（對許多東南亞國家而言，中國“太近了”）等。
報告承認，儘管拜登政府為加強與東盟的外交互動採取了眾多措施，包括將美國和東盟的關係提升為“全面戰略伙伴關係”，但就美國在該地區的角色而言，外交或許仍是4個類別中最薄弱的一環。報告的作者辯解稱，這主要歸咎於“距離的暴政”，比如華盛頓特區與東南亞之間的飛行時間將近24個小時，美國官員抵達後通常最多只能在兩三個國家的首都停留。對包括總統在內的美國高級官員來説，最有效的方式是參加一年一度的東盟峯會，這是美國每年與該地區進行外交接觸的基石（也就是拜登剛剛“翹掉”的會議）。
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本此次東盟峯會美國方面由副總統哈里斯出席 圖片來源：美聯社
當然，這些外交接觸很多時候只是走過場。報告承認，雖然美國總統可以在峯會上會見多位東南亞領導人，但這些會議通常每次不超過15-30分鐘。東盟外交官稱，這有時會引起反感。雖然美國國務卿和其他高級官員每年都會訪問該地區，但他們將更多的時間都花在了官方會議上，與公眾互動的時間不足。美國駐東盟使團只有區區幾名外交官，而中國駐東盟使團有20多人。報告還指出，一些美國大使的知名度“很低”，很少與駐在國首都以外的社會接觸；美國大使館彷彿“堅不可摧的堡壘”，加深了東南亞公眾對美國“高高在上，不可一世”的印象。
“你們必須讓你們的（美國）外交官跟上時代的步伐。中國外交官非常優秀——他們敲門，他們更努力地工作。美國外交官不如中國外交官有魅力。”一位東盟學者表示。
為數不多的接觸，還主要集中於新加坡等地區“大國”。“不要認為新加坡代表東南亞。你們必須與新加坡以外的其他國家對話。不要忽視小國。”另一位學者説。
當然，美國在東南亞的安全參與廣泛而深入，這也是美國在該地區的最大優勢。相較之下，美國的商業參與就沒有那麼引人矚目了：20年前，美國與東盟的貿易額是中國與東盟的3倍，而現在，中國與東盟的貿易額大約是美國的兩倍，在2022年達到近1萬億美元。中國是每個東南亞國家的最大貿易伙伴。印太地區是全球特惠貿易協定的最大貢獻者，約佔全球330個特惠貿易協定的一半，其中區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）尤其值得注意；相較之下，美國一個與東南亞有關的區域或多邊貿易協定也沒有參與，只有一個雙邊自由貿易協定（與新加坡）。
文化及教育領域的情況也是如此。報告洋洋灑灑地列舉了足足一打項目，其中不乏富布賴特獎學金和“東南亞青年領袖倡議”（YSEALI）等堪稱典範的項目，但卻不得不承認：“這些項目中的許多——實際上是大多數——在該地區並不為人所知，這也是事實。需要做更多的工作來宣傳它們。”
報告花了不少筆墨強調公共外交的重要性，批評美國“現在缺少的是一種綜合的、智慧的、成熟的公共外交敍事方式”。報告援引一位出席新加坡研討會的“傑出東南亞專家”的話説：“在公共外交方面，中國正在踢你的屁股！”這一點，下文還將涉及。
“中國已經成為許多東南亞人生活結構中更為明顯的一部分”
亞洲協會在報告中肯定，“中國在東南亞的足跡廣泛、深入、多層面，已經成為許多東南亞人生活結構中更為明顯的一部分”。報告稱，這主要歸功於中國在該地區的“對外宣傳工作”，“這些工作主要通過傳統媒體和社交媒體進行，目的是讓東南亞人相信中國在該地區的角色和行動是良性和建設性的。”
“中國已經進軍新聞界，推動親北京路線，中國正在對東南亞媒體進行投資。中國還使用YouTube、TikTok等不太正式的社交媒體，以及微信、WhatsApp等聊天平台。他們傳遞的信息是一致的。東南亞人受到‘信息轟炸’，對美國的所作所為產生了困惑感。”一名東盟專家説。
中國是東盟國家的最主要貿易伙伴
中國邀請眾多東南亞政治家、記者、教育家、智庫研究人員和民間社會活動家前來中國，這種“軟實力之旅”也頗有效果。
“北京與所有東盟國家的關係基本上都是積極的。沒有一個東南亞國家與中國關係嚴重緊張。”報告認為，即使是在南海與中國存在爭議的越南，也繼續與“北方的大鄰國”保持着全面而富有成效的關係；菲律賓也有有爭議的主權要求，而且最近局勢日益緊張，但它仍在尋求中國的貿易和投資。
報告稱，中國與東南亞的正式國與國外交極為廣泛和深入。中國外交官定期訪問該地區，而東南亞領導人也經常應邀訪問北京。中國與該地區建立了一系列“戰略伙伴關係”和多種互動機制，顯示了中國-東盟關係的廣度、深度和制度化程度。報告承認，美國與此相差甚遠。
“中國與東盟關係穩固，其中最令人印象深刻的是貿易領域。”自2009年以來，中國一直是東盟的第一大貿易伙伴。2020年，東盟成為中國在全球範圍內的主要貿易伙伴。2010年生效的《中國-東盟自由貿易協定》（CAFTA）是雙邊貿易飛速增長的重要促進因素。東南亞也是中國“一帶一路”倡議的核心，“中國的基礎設施影響力令人印象深刻”。
“‘繁榮與穩定’——這句話幾乎概括了中國的做法。鑑於東南亞大部分地區最近的歷史，這一點非常有吸引力。”一名東盟專家在討論會上説。
“忘掉‘美國優先’吧”
在與美國智庫對話時，東南亞國家的學者和官員們試圖説服對方認清現實，放棄“美國優先”。亞洲協會的報告如實記錄了這些觀點（並且保持了匿名），提請報告的主要讀者（美國政府）加以重視。其中一些觀點很有意思：
“美國能想象美國不再是地區霸主的局面嗎？”
“多極化正在興起，中小國家喜歡它。但美國仍然認為自己是單極，但實際上是不對稱的多極化：印度、日本、東盟。如果美國能夠接受這些情況，並按照這些情況行事和開展外交活動，（你們的影響力）就能持續很長時間。”
“如果美國追求單極化，你們將面臨阻力。美國面臨的挑戰是如何在多極地區加強競爭，但仍保持最大一極的地位。”
“重要的是要記住，並非每個國家都以美國的方式解讀中國。這就是為什麼美國和東南亞彼此感到沮喪。東南亞以我們的方式與中國打交道，我們不會説中國是對手或敵人。該地區對新冷戰感到緊張。”
“該地區許多人認為美國在挑釁。有一種感覺是：美國正在妖魔化中國，而美國不應該這樣做。這正在製造對中國的同情。”
“美國的分量現在大不相同——過去要大得多。”
“美國在東南亞有一段歷史——越南戰爭、入侵柬埔寨、轟炸老撾以及支持其他地方的軍政府——這段歷史對當代產生了影響。”
“美國對該地區的態度，往往被認為是嚴重強調安全而忽視經濟方面。”
在東盟峯會進行的同時美菲再次在南海進行聯合航行行動
“美國應更深入地參與‘軟領域’，如教育、資源開發、技術轉讓、貿易和商業關係，而不是安全領域。”
“東南亞人對‘自由開放的印度洋-太平洋’戰略並不買賬。他們的理解是，該戰略將該地區置於地緣政治框架中。四方安全對話（QUAD）破壞了‘東盟中心主義’——這是在圍繞東盟開展工作時的一種不尊重。”
“東南亞認為美國是在挑起另一場鬥爭（台灣問題）。美國的所作所為引起了人們的警惕和恐慌，並認為美國正在把他們拖下水。”
“坦率地説，美國外交官的表現越來越糟糕。”
“美國在該地區採取的做法前後不一，自以為是。”
“‘民主與專制’的想法沒有吸引力。”
“美國對華接觸的一個關鍵假設是，讓中國開放就能以某種方式改變中國。東南亞人從不幻想我們能改變中國。東南亞人的看法恰恰相反，他們看到美國人總是試圖改變別人。”
“近十年來，雖然美國仍然是安全的主要提供者，但在美國相對忽視經濟、外交起伏不定的時候，中國正在成為地區繁榮的主要提供者，以及東盟領導的多邊主義的積極夥伴。”
“美國在東南亞仍享有人們的好感，但這種好感已經減少。許多人選擇中國作為最重要的對象。”
“美國不應沉迷於同中國的競爭，僅通過中美競爭的‘稜鏡’看待該地區，將其片面地視為美國的地緣政治舞台，而應尊重東南亞國家，在公共外交、高層交往、情報和反情報、東南亞研究、援助等領域加強投入，積極參與區域經濟架構建設。”
“對牛彈琴”，但也是他山之石
在報告的最後部分，亞洲協會的作者們提出了滿滿幾頁紙的政策建議。在中國讀者看來，其中不乏真知灼見，但面對這些有識之士彈奏的“琴”，白宮的“牛”到底能聽進去幾分，即便聽進去了又能落實多少，着實值得畫個問號。
東南亞專家和亞洲協會的作者們都認為，最重要的是要忘掉“美國優先”。東南亞地區現在是真正的多極化，中國實際上可能是該地區的首要大國，而美國只是眾多地區參與者之一。
美國還應當淡化所謂“基於規則的秩序”的論調：東南亞人認為美國的這種説辭是虛偽的，並將其視為強加給非西方國家的西方規則。一位與會者指出，所謂的“自由國際秩序”既不是自由的，也不是國際的，更不是一種秩序。
建議之中還包括一些有意思的細節，比如如何改善美國在該地區的公共外交。報告建議，要在白宮國家安全委員會的層級制定政策和戰略，更好地打造“美國品牌”；制定有效的敍事方式，促進美國在該地區的利益和價值觀；制定有效的宣傳方案，反擊中國在該地區的宣傳；每年資助大約10-20名傑出的美國演講人，併為他們量身定製演講主題；增加美國官員在當地媒體的曝光度；每個美國大使館的公關官員都應定期與重要記者和教育工作者進行持續互動；優先考慮並充分資助美國國務院針對東南亞主要輿論塑造者的“國際訪問者領導力計劃”（IVLP）；繼續並擴大對“東南亞青年領袖倡議”的資助；每年派出一支NBA球隊進行地區巡演……
在中國讀者看來，這些措施頗為眼熟。顯然，美國的套路不僅適用於東南亞，也適用於世界其他地方。它山之石可以攻玉，何況對手所揮舞的不是“石”，而是一根誰也不能輕視的大棒。仔細研讀美國人對於自身短板的分析，關注美方對中美亞洲影響力的研究動向，不僅可以放大於我有利的正面聲音，更能幫助我方“師夷長技以制夷”，在大國博弈中爭取更加有利的局面與態勢。
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