三個月內，印尼總統佐科為何兩度訪問中國？

距離印度尼西亞總統府獨立宮不到800米，印尼國家博物館新館大樓頂層，是不允許遊客拍照的“珍寶區”。在一排排中國古代海運瓷器面前，雅加達文化遺產協會的志願者講解員向《中國新聞週刊》記者詢問“鄭和”的發音。

公元1405年到1433年，鄭和七下西洋，其間多次到訪印尼。今天，在印尼中爪哇省首府和最大的商港三寶壟，紀念鄭和的“三保大人”像巡遊活動是當地最隆重的節日之一。

六百多年後，中國到印尼的海路更加繁忙。最近十年，來自中國的鋼軌、龍門吊、架樑機、動車組漂洋過海到達印尼，為建造港口、公路以及東南亞第一條高速鐵路提供物資保障。

與此同時，曾受到殖民的印尼也深受歐美、日韓等其他文化的影響。年輕人追捧韓流，雅加達街頭的富人區密佈日料店，歐美政府的投資推介會一場接一場地在高檔酒店裏展開。印尼主流智庫哈比比中心主席安瓦爾在接受《中國新聞週刊》採訪時指出，從古至今，印尼和東南亞地處全球地理交通和文化交融的中心，同時也處於當前大國競爭的中心。

在此背景下，2014年就任印尼總統的佐科採取“對沖+”策略，試圖同時密切和各個大國的雙邊關係。疊加1997年金融危機、2013年“一帶一路”倡議提出以來中國和東盟各國越走越近的“大勢”，中印尼關係在過去十年取得長足發展，被學界譽為“黃金時期”。

10月16日，印尼總統佐科乘專機抵達北京，對中國進行國事訪問並出席第三屆“一帶一路”國際合作高峯論壇。這是佐科三個月內第二次訪問中國。去年7月，佐科成為北京冬奧會後首位訪華的外國元首，中國也是他在新冠疫情後首次東亞之行的首站。今年7月下旬，佐科飛抵成都，訪華出席第31屆世界大學生夏季運動會開幕式。

大勢所趨

2014年，外交經驗缺乏的梭羅市長佐科，憑藉着“平民革命”的旋風當選印尼總統。當時的分析多認為，這位做過傢俱目測生意、接近“政治素人”的新總統將是一位“內向型”領導人，對於外交戰略難有清晰的把控。

這一度引發了印尼及其周邊國家的擔憂。位於雅加達的希望之光大學（UPH）社會和政治科學院院長阿列克修斯·傑馬杜告訴《中國新聞週刊》，作為總統制國家，印尼的外交決策和總統個人的執政風格有很大關係。

1967年，印尼成為東盟創始成員國。上世紀70年代到80年代，蘇哈托執政時期的印尼逐漸被視為東盟的“非正式領導者”。佐科上台時，印尼是東盟人口和經濟體量第一大國，也是東盟成員國中唯一的二十國集團（G20）成員。

在佐科就任總統的前一年，中國和印尼剛剛升級全面戰略伙伴關係。2013年10月，國家主席習近平在印尼首次提出共建“21世紀海上絲綢之路”倡議。另一邊，美國於2011年加入東亞峯會，奧巴馬政府嘗試在“亞太再平衡”戰略下強化和印尼及東盟主要國家的合作。

9月6日下午，正在印度尼西亞訪問的國務院總理李強考察中印尼合作項目雅萬高鐵。印尼對華合作牽頭人、統籌部長盧胡特，交通部長布迪陪同考察。圖/新華

面對全球和地區環境的新變化，印尼國內以及東盟都期待印尼能有一位“視野夠遠”的領導者。佐科上台後第一時間發佈“全球海洋支點”戰略，一定程度上打消了外界的擔憂。在2023年度國情諮文中，佐科重申自己重視國際和地區事務的邏輯：一方面，要着力推動印尼本土的經濟發展；另一方面，國際合作是經濟增長的關鍵。 

“佐科傾向於用經濟相互依存的邏輯來看待本區域。”傑馬杜説，本質上這和佐科實用主義的政治理念相符合。佐科希望通過國際合作的方式全方位改善印尼基礎設施，同時指出“以當前印尼有限的資源及軍事能力，採用‘從實力出發’等邏輯只會弄巧成拙，不僅影響印尼的地區大國地位，還會破壞東盟的團結穩定”。

佐科的“全球海洋支點”戰略是理解這種實用主義的一個典型案例。作為世界上最大的羣島國，印尼素來有成為海洋強國的願望，印尼語“祖國”的字面意思就是“陸地和水”。但是，限於發展水平，歷屆政府的優先事項都是人口稠密的島嶼，也就是“陸地”。

加強印度尼西亞的海洋地位，是佐科2014年的競選承諾。當年10月宣誓就職後，佐科提出將印尼打造成“全球海洋支點”。2017年，他進一步提出全面的海洋強國政策，包含7個支柱、76項細分戰略，最終目標是建成“先進、獨立、強大的海洋國家”。

但在實踐中，佐科的海洋戰略並不涉足“海洋爭霸”。國內層面，他借海洋強國戰略，組建了全新的投資統籌部，組合海事和漁業部、交通部、能源和礦產資源部、旅遊部等涉海部門，解決了印尼政府長期沒有海洋綜合管理機構、分權效率低下的痼疾。國際層面，“全球海洋支點”戰略與中國“一帶一路”倡議對接，最終指向基礎設施建設，投資統籌部部長盧胡特也成為中印尼政府間合作的印尼方牽頭人。

除了個人執政風格，佐科能推動中印尼合作，也與其所面對的內外部環境有關。安瓦爾坦言，在印尼推動和中國的合作，不能不受到曲折的歷史因素的影響。另一方面，大規模舉債進行基礎設施建設，在總體貧窮的印尼，也會激起不同的聲音。一位中資機構負責人對《中國新聞週刊》形容道，這就像“政治家看到了遠方的桅杆，但老百姓並不知道那是什麼、會給自己帶來什麼”。

佐科執政時期，中印尼雙邊關係正常化進入第三個十年。有印尼華人對《中國新聞週刊》介紹，雖然外島仍有一些華人和其他族羣關係緊張的問題，但雅加達及爪哇島上“已基本沒有問題”。另一方面，印尼正進入獨立以來前所未有的和平穩定時期。

2005年，延續近二十年的亞齊省分離主義衝突得以和平解決。2011年，東帝汶在印尼擔任東盟輪值主席國期間首次提出入盟申請，兩國關係顯著改善。諸多因素疊加，佐科推動中印尼合作，在國內受到的阻力比他的前任們“小很多”。

“如果我們將視野放得更寬，還會發現中印尼關係、中國-東盟關係越來越密切，是上世紀90年代末以來的大勢。”安瓦爾指出。1997年席捲東南亞的金融危機，導致印尼盾同美元比價跌破10000∶1。其間，國際貨幣基金組織（IMF）的救濟措施未能生效，深受東盟各國期待的亞太經合組織（APEC）也未能發揮作用。

危機對東盟影響深遠，東南亞經濟“幾乎腰斬”。一些印尼年輕人對《中國新聞週刊》介紹稱，雅加達中產家庭“一夜返貧”，讓他們對西方國家天然產生了一種疏離感。政策層面上，這場危機至今仍在塑造東盟的“避險”政策傾向。

上世紀90年代末擔任印尼外交部國務部長的安瓦爾介紹，加強同東亞國家特別是同中國的合作，就是一種“避險”選擇。東盟原本是冷戰意識形態對抗下組建的區域組織，中國1996年獲得對話夥伴地位。但中國政府在危機中採取有力舉措後，2001年到2007年，中國-東盟貿易額每年增長20％以上，中國迅速成為東盟第一大貿易伙伴。

相互依存

如果説1997年金融危機促成了中國和東盟各國的第一次“走近”，那麼2013年中方提出共建“海上絲綢之路”的倡議，成為雙方步入合作新階段的起點。印尼戰略與國際問題研究中心經濟部主任法熱哈·赫拉萬甚至認為，“一帶一路”倡議的提出，是“中印尼關係史上的里程碑”。

印尼智庫戰略與國際研究中心的報告指出，中國“一帶一路”倡議提出，恰逢全球化的又一次“至暗時刻”：美國正在放棄多邊機制，世貿組織多哈回合談判沒有進展，全球化陷入停滯。在此背景下，東盟各國“將‘一帶一路’倡議視為全球經濟一體化的創造性新途徑”。

與“一帶一路”倡議同時問世的，還有東盟的互聯互通總體規劃。前述報告指出，東盟和中國在發展路徑上的同步，使得“雙方可以坐下來一起討論結合兩項倡議，而非讓其中一項凌駕於另一項之上，或相互妨礙”。對於恐懼“大國影響力”的東盟而言，這是促成合作的最佳機遇。

就印尼自身而言，赫拉萬指出，“一帶一路”倡議以發展基礎設施為核心的原則，與印尼縮小基礎設施差距的願望相契合。基礎設施建設也由此成為過去十年中印尼經濟夥伴關係的核心，由此帶動了兩國民間經貿往來的增長。

“在中國企業走出去的過程中，國企承擔的大項目肯定要衝在前面。”一位在印尼的中資機構負責人也對《中國新聞週刊》表示，“當國企打開局面，民營資本看到機遇，就會帶動更大規模的投資。從這個意義上説，雅萬高鐵這樣的項目，不僅是讓印尼看到了中國的實力，也讓更多中國企業瞭解了印尼。”

數據顯示，過去十年，中國始終是印尼第一大貿易伙伴，2022年中印尼雙邊貿易額達1490.9億美元，同比增長19.8％；中企在印尼工程承包合同金額2022年超過140億美元。

值得注意的是，在全球基礎設施投資建設領域的議程與規則設定上，中印尼雙方也嘗試發揮更大的作用。除了共同推動基礎設施投資成為G20的重要議程，雙方也在國際貨幣基金組織與世界銀行等機構改革中相互支持。印尼成為亞洲基礎設施投資銀行的創始成員國，中國則支持印尼推動《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）談判，讓這個東盟主導的區域經濟合作框架“逆向”擴張到東亞主要國家。學界認為，這“呈現出傳統概念上的邊緣反向驅動中心國家復甦的獨特路徑”。

研究顯示，RCEP生效後，成員國之間90％以上的商品貿易最終實現零關税，東盟宏觀經濟層面相對受益最大，東盟整體國內生產總值（GDP）累計增長率在2035年將因RCEP的生效增加4.47％。

“過去十年，兩國關係最顯著的發展，概括言之，就是從理念上的‘相互依存’走向了實質性的‘相互依存’。”傑馬杜對《中國新聞週刊》説。對於印尼領導東盟加速與中國合作的看法，他認為，“印尼在東盟的領導地位之所以穩定，一定程度上是因為印尼站在了所有東盟成員國共同利益的角度上”。

不過，印尼國家研究與創新署研究員尤尼亞託指出，中印尼社會存在意識形態差異，而雙方在過去十年的關係發展多基於國家間高層政府達成的協議，民間人文交流領域有限、深度不足、社會影響力較弱。最近兩次總統選舉中，對華友好都成為反對派攻擊佐科的話題。

“自上而下地發展中印尼關係是正確的選擇，但未來我們需要確保印尼民眾更多參與進來。”傑馬杜説，讓印尼年輕人感受到中國文化、感受到就業機會增多、感受到科技生活，才能從社會基礎上增強雙邊互信。

“避免衝突”

從9月5日到9月7日，第43屆東盟峯會期間，印尼總統佐科反覆強調的話題是“避免衝突”。他在開幕式上説：“我們都有責任不製造新的衝突、新的緊張局勢、新的戰爭，同時我們也有責任減少緊張局勢。”到了閉幕式，他再次強調衝突和緊張局勢可能會“毀滅世界”。

中國國務院總理李強在中國-東盟領導人會議上表示，中國願與東盟一道推動落實全球安全倡議，防止“新冷戰”、零和博弈等思維對發展合作的侵蝕和衝擊，合力應對各類傳統、非傳統安全挑戰。中國堅定不移走和平發展道路，願同東盟國家積極推進“南海行為準則”案文磋商，為把南海建設成和平之海、友誼之海、合作之海提供製度保障。

和李強、佐科的發言不同，出席峯會的美國副總統哈里斯在多次會晤中將矛頭指向中國，強調美國“反對單方面改變南海現狀”。對此，中國外交部發言人毛寧9月7日表示，美方有關做法蓄意偏離會議主題，破壞合作氣氛，同地區人民意願背道而馳，“充分暴露了美方是東亞合作和地區穩定的攪局者、破壞者的真面目”。

事實上，這已經是美國高層最近一個月第二次在南海事務上攻擊中國。8月24日，印尼國防部長普拉博沃和美國國防部長奧斯汀在華盛頓舉行會晤。會後，美方發佈的“聯合新聞聲明”指名攻擊中國在南海的“擴張性海洋主張”違反國際法。而印尼政府隨後對中方“澄清”稱，美方發佈的消息“和事實不符”。

分析認為，近年 來，美國將對華遏制戰略的地理範圍從“亞太”擴大到“印太”，而東南亞正處於亞太地區和印度洋國家之間，太平洋和印度洋在地理上通過印尼領海相連。 於是，印尼成為美國印太戰略的焦點之一。

早在奧巴馬政府時期，美國通過建立“湄公河之友”機制，將韓國、澳大利亞、新西蘭、歐盟等盟友納入東南亞的多邊框架內，以應對中國推動的“瀾湄合作”。但特朗普執政時期，美國在東南亞的影響力收縮，美國總統不再出席東亞峯會，駐東盟各國大使也長期缺位。

拜登政府上台後迅速糾正特朗普政府的“錯誤”，並將升級對印尼關係作為重心之一。2021年8月，美國-印尼首次戰略對話啓動，兩國軍方隨後舉行了史上最大規模的聯合軍事演習。同月，美國副總統哈里斯訪問新加坡和越南，是美國副總統50多年來首次到訪南海周邊國家。2022年，第二屆東盟-美國特別峯會在華盛頓舉行，印尼、泰國隨後正式參加拜登政府發起的“印太經濟框架”（IPEF），美國媒體稱，拜登政府重返東南亞取得“階段性勝利”。

除美國外，其他周邊主要國家也加強了同印尼、東盟的接觸。2018年，印度總理莫迪在前往新加坡出席香格里拉對話會前訪問雅加達，主動表態願意加強和印尼的關係，將此作為印度“東進政策”的一部分。今年9月，日本首相岸田文雄和東盟各國就建設全面戰略伙伴關係達成共識。

哈比比中心主席安瓦爾認為，面對西方國家的拉攏，印尼采取了“對沖+”戰略，即並不與之保持距離，而是加強和美國的安全及防務合作，在中美之間形成“動態平衡”，同時為印尼自身爭取利益最大化。印尼還希望扮演“中等強國”在大國之間的調停者角色，2022年中美領導人在巴厘島實現疫情以來首次線下會晤，被印尼輿論視為佐科的一大“外交政績”。

同樣身為印尼國際關係專家的傑馬杜也指出，通過和中美都保持密切關係來維持平衡，是一種“理想情況”。“我們不會為了和一方的合作去犧牲和另一方的關係，但有時這並不容易取得平衡。”

印尼及東盟各國面對“印太”概念的接受過程，就是一個例證。近年來，美方一直推動其亞太及南亞合作伙伴接納“印太”概念，以對接美方主要針對中國提出的印太戰略。日本、韓國、澳大利亞等美國盟友都據此調整了自己的外交及安全戰略。

2019年東盟峯會期間，印尼帶頭髮起協商《東盟印太展望》。但在這份文件中，東盟各國一方面沒有放棄“亞太”概念，一方面提出“亞印”（亞洲的印度洋）的新概念，試圖在中美之間尋找中立空間。同時，佐科用“開放、包容、共同繁榮”描述“印太”，而不採用美國政府提出的“自由開放”等詞彙。分析認為，這是印尼試圖以合作、包容的理念改造美方提出的排他性、針對性的“印太”概念。

然而，雖然東盟各國做出諸多努力，“印太”概念還是正式進入了東盟官方文件。今年第43屆東盟峯會特別邀請了環印度洋國家聯盟（IORA）主席國孟加拉國和太平洋島國論壇（PIF）主席國庫克羣島出席。而印尼外交部長勒特諾對此的解釋是：“當我們談論印太時，我們必須開始擁抱南太平洋地區和環印度洋地區。”

在各個具體政策領域，東盟各國對中國、美國有“親疏遠近”之分。安瓦爾就認為“柬埔寨整體上更偏向中國，菲律賓整體上更偏向美國”。但在一些具體問題上，印尼政府的表現沒有那麼“中立”。

中國社會科學院學部委員張藴嶺曾撰文指出，儘管中國與印尼在南海劃界上基本沒有爭端，僅在捕魚區範圍上存有爭議，但印尼對中國在南海地區實力的快速提升，有着很強的戰略疑慮與警惕。美國、日本等以“自由航行”“遵守國際法”為旗號壓制中國，在這一點上，印尼與美國、日本等有着認知與行動上的一致。中國與印尼雖然建立了全面戰略伙伴關係，但在戰略信任上仍存在一定的缺位。

2022年11月11日，執行“和諧使命-2022”任務的中國海軍“和平方舟”號醫院船在印尼雅加達展開友好訪問。 圖/視覺中國

不過，這並不意味着印尼及東盟在未來可能更傾向美國及其盟友。傑馬杜坦言，印尼和西方國家間的互信也極其脆弱。除了1997年亞洲金融危機引發的普遍性“對美不滿”情緒外，印尼和美國在亞太地區的重要盟友澳大利亞，雖然在外交、安全事務上合作密切，但也存在東帝汶問題等歷史“積怨”。2013年，印尼曾召回駐澳大利亞大使。2017年，因赴澳受訓的印尼軍官發現教材對印尼不敬，印尼政府暫停了兩國軍事合作。

此外，美國的印太戰略有違印尼及東盟的整體戰略目標。就具體政策而言，美國、英國、澳大利亞組建的軍事聯盟框架“奧庫斯”（AUKUS），就和東盟長期追求的東南亞地區無核化目標相矛盾。早在1995年，東盟各國就通過《東南亞無核武器區條約》，但除中國外，世界主要有核國家都尚未加入該條約，而AUKUS的簽署進一步引發了東盟對核武器進入“腹地”的擔憂。印尼政府第一時間對此發表聲明，要求澳大利亞遵守核不擴散義務及“對地區和平、穩定和安全做出的承諾”。

就宏觀戰略而言，美國期待通過印太戰略及AUKUS、IPEF等“小多邊”機制，最終形成美國主導的印太新秩序。東盟則擔憂，小多邊機制將使東盟在東南亞地區的“東盟中心地位”遭到挑戰。

近年來，西方學者多詬病東盟機制“低效”，主張印尼等東盟主要國家“作為崛起中的大國，應超越東盟機制”。不過，傑馬杜指出，印尼確實需要合作網絡的多元化，但東盟永遠是最重要的平台。“因為對印尼等國來説，東盟是‘近鄰的聯盟’。”

“一方面，涉及反恐、打擊人口販運等周邊事務的問題，只能依靠東盟來解決。而且為了解決這些問題，還要進一步強化東盟‘作為一個整體’的能力。另一方面，東盟確實有很多問題，但最關鍵的是，這是唯一一個可以讓所有東南亞國家坐在一起的平台。如果沒有這個中立的區域實體，東南亞的情況就會像今天的歐洲一樣。”傑馬杜説，“為了和平、相互信任和相互尊重，東南亞需要東盟。”

（記者：曹然）