姚洋：現在是不是治理地方債的最好時機？
10月24日，十四屆人大六次會議表決通過全國人大常委會關於批准國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議，中央財政將在今年四季度增發2023年國債10000億元，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方。
同時，全國人大常委會繼續授權國務院提前下達部分新增地方債務限額，期限仍為5年，意味着2024-2028年的新增債務限額可以像過去一樣提前到上一年四季度發下達。由於2023年地方政府新增債券規模為4.52萬億元（一般債券7200億元，專項債券3.8萬億元），今年底可以提前下達2024年新增地方債務限額最高可達2.71萬億元。
這一政策無疑為中國經濟恢復注入一劑強心劑，引發社會高度關注與討論。3.7億，是為了衝刺第四季度經濟增速，還是主要為緩解地方政府財政壓力？而專項債下達地方政府後，該怎麼用，用在哪裏，能否真正解地方政府的“渴”？
針對本次中央財政重磅政策，觀察者網採訪了北京大學國家發展研究院院長姚洋教授。
**觀察者網：**姚老師，您好。10月24日，最受國內各界關注的消息是，中央財政將在今年四季度增發2023年國債10000億元，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方。這一消息引發了極大的關注和討論，在這個時間點拿出這些政策，希望達到什麼目的，發放至地方的國債能在哪些方面發力？
**姚洋：**就現在掌握的信息來看，具體怎麼用、用在哪還不是很確定，只能根據官方對外正式公佈的信息中包含哪些方面的用途，那這些應該就是最主要的。
中央政府發放1萬億國債的目的，還是要結合我們當前所處的經濟情況來分析，特別是地方政府財政狀況。過去三年，地方政府在防疫上花了很多錢，根據清華大學經濟管理學院院長白重恩老師的估算，地方政府斥資4萬億左右用於疫情，導致它們現在資金不足，所以這段時間我們聽到很多地方政府財政緊張的報道。
在這種情況下中央決定增發國債是恰逢其時，有利於補充地方政府的財政赤字，特別是緩解投資需求上的財政緊張。
**觀察者網：**24日您在聯合早報上發表了一篇文章，其中的一個觀點是希望中央能增發4-5萬億的特別國債。這個時間點很巧，我們現在看到中央確實推出1萬億國債，但不知道這個數量能夠達到什麼的效果？之後是否可以預期還會再有所追加？
**姚洋：**未來是否會追加，現在還不好説。就我自己根據目前經濟狀況的判斷，如果地方政府的財政真如白重恩老師所估算的那樣，過去三年累計瞭如此巨大的赤字，那麼1萬億顯然是不夠的。所以，期望中央政府能夠允許地方政府發更多國債。
我們的地方債確實是個問題，特別是地方政府的商業性債務，這是老大難了，所以一定要治理，中央的方向也是對的。但現在的問題是，在地方政府如此困難的情況下，是不是治理地方債的最好時機？我覺得這一點值得好好探討。
大概從去年年底開始，我們治理地方債的方式就是把水龍頭關緊一點，但在當時的背景條件下，顯然使得地方政府出現了財政緊縮，從某種程度上來説是存在政策失誤的。
我個人認為，由於剛走出疫情，整體經濟擴張還缺乏真正動力，地方政府在我們國家的經濟裏面又佔了特別大的比重，它一旦表現收縮，那麼整個經濟就會跟着收縮。
從今年7月召開的政治局會議之後，中央已經意識到了這個問題，所以開始着手調整，比如出台1.5萬億的地方政府化債方案，這對於緩解地方政府的債務壓力是有幫助的；到10月底，再推出1萬億國債，以進一步緩解地方財政壓力。
但是想讓地方政府真正緩過來，我覺得至少到明年年初，應該把明年的專項債提前發放，而且明年專項債的規模要再大一些。中央應該明確表示，有一些專項債就是用來救助地方政府的日常開銷的。
仔細看這次1萬億國債的用途，主要還是針對投資，對於地方政府財政赤字的實質解決不大。我此前也呼籲，我們還是應正面關注地方政府的財政赤字問題，如果這麼大的赤財政赤字問題不解決，那麼整個社會經濟都是收縮式的。
我原本的期待就是到明年年初的時候，能把明年的國債提前發放就行。那麼，這次十四屆人大六次會議傳達的積極信號是，除了1萬億國債外，將2023年四季度有望提前下達的專項債限額再次提升至60%，即2.7萬億（一般債0.43億元、專項債2.28萬億元），這是時隔兩年後再次將提前發放額度提到這個水平。
**觀察者網：**確實是“雙管齊下”，關於1萬億國債的用途，重點提了八大方面，集中力量支持災後恢復重建和彌補防災減災救災短板。作為專項債，這些資金有規定的使用項目或渠道，是不是真正能解地方政府財政上的“渴”？
**姚洋：**這也是我比較擔心的。當然，現在去看文件內容，説的有點模糊，比如這個“災”是否涵蓋新冠疫情支出的那些錢，因為這裏面有部分是欠了企業的錢或欠發的工資，但這些是否包含在內，暫時也不清楚；如果包含在內，當然是好的；但如果要先進行水利建設方面的投資，對地方緩解財政困難起不到太大作用，所以之後要看發放下去後各地的具體實際用途。
坦白説，在地方政府財政很困難的情況下，想讓它再擴大投資，難度很大。我們都知道專項債一般只能負擔項目支出的一部分，幾乎不可能把整個工程的款項都覆蓋掉。歷史的數據就是如此，所以地方政府要麼用自有資金來補充一部分，但目前肯定不可能，要麼問銀行借，但銀行借貸得要資產抵押，沒有資產也借不成；最後怎麼辦，只能去市場上公開發債。然而，後面這兩項恰恰是地方政府擴大商業性債務，這樣一來又和我們當下治理地方商業性債務的議程又衝突了。於是問題來了，這頭放了，商業性債務那一頭是不是也要放？
所以與其這樣矛盾，還不如直接明確告訴地方政府，這筆特別國債就是用來彌補你過去三年的財政赤字，不用再去另外擴大商業性債務了。因為這些國債就是明債；一次性多發一些，實質解決地方政府困難，讓他們輕裝上陣，然後再拿出辦法去治理它過去存在的那些老大難問題。我的一個總體想法是，既然我們提出政策去解決一件事，就應該到位，不能做一半從而引起其他問題。
**觀察者網：**您前面也提前了這次還包括了提前下達的2.7萬億新增地方債，這對地方政府的財政流動性是否有較大緩解？這次總共3.7萬億規模，大部分放在四季度，這對今年最後一個季度的經濟會產生什麼影響？當然，反過來説這是不是意味着我們還是要在四季度衝刺一下，以確保實現年度經濟目標呢？
**姚洋：**我覺得能把明年的2.7萬億地方債提前下發，這是一個非常好的舉措，顯然對緩解目前地方政府的財政壓力會有很大作用。有人可能會認為，四季度一下子來那麼大的財政刺激力度，是為了衝擊今年的增長目標，但我覺得真正的目的不在這裏。因為今年要達到5%的GDP增長目標，是比較容易的，所以最大的目的，還是為了緩解地方政府的財政壓力。
但這也不是説前面提到的這些問題就不存在了。因為專項債主要是搞基建，所以還是繞不開這兩個問題，第一，地方政府的財政壓力在多大程度上可以緩解，政府有赤字，如果為了搞項目，把絕大多數的錢用於項目支出後，就難以維持日常開支；這次2.7萬億地方債裏面有一部分是直接給地方政府的一般性支出，能起到一些作用，但仍舊不足。
第二，發了專項債是要搞項目的，但實際上地方政府的資金是不夠的，於是又回到前面提到的兩難問題上。所以，我們還需要一些政策的配合，在地方政府的商業性債務方面是不是也可以放開一些，否則給了額度給了錢，地方政府也沒辦法花出去。
**觀察者網：**既然提到了地方債務，這段時間來國內討論不少，有一個感覺是，疫情期間我們討論地方債務，主要還是圍繞債務規模太大會影響投資建設經濟發展，但現在看來似乎問題的重點是有些地方政府的一些公共財政開支都無法覆蓋，更不用説建設問題。目前關於地方債務的討論很多，但實際舉措好像並不多，應該需要一些什麼樣的共識和手段？
**姚洋：**這個問題就在於我們的化債時機不對，現在地方政府非常困難的時候，如果去搞化債，那地方政府更沒辦法運轉下去了。如果要做，一定要先讓地方政府的日常開支正常化起來，然後再去談化債，再去談擴張性投資性的財政刺激，否則地方政府沒法操作的。
當然，少數發達地區的財政赤字比較低，可能有這個空間去做，但如果説某個地方是沒有這個能力去投資建設的，它可能拿到那些錢，也啥都幹不了，除非再去欠企業的一屁股債，這種做法從某種意義上是忽悠企業，對企業説我有錢你來幹，但幹完了付不出人家的工程款，於是導致不良循環。
我們要正視地方政府的赤字問題，不把這個問題解決了，地方政府很難放開手腳做事。而且這裏面有很多實際上都是欠的社會的錢，地方政府還不上欠款，社會資金也很緊張，大家都在收縮。我覺得我們一直沒有解決短期經濟問題和長期結構調整之間的關係，用極短期的辦法來解決長期的問題恐怕是行不通的。
債務多了，把水龍頭關緊一些，讓地方政府把問題解決，其實是不可能的。還是要在短期內讓地方政府保持運轉，然後想一個長遠的辦法來逐步解決長期問題，長期問題要有長期的辦法，不能用短期的辦法。
**觀察者網：**那麼關於解決長期積累下來的地方債問題，您有些什麼建議或想法嗎？這裏面會涉及到中央和地方之間的財權與事權的關係，之前財政部的態度是“自家的孩子自家抱”，其實是釋放了中央不會兜底的信號。但現在看來，事情的解決恐怕沒這麼容易。最近，像內蒙古等地發行特殊再融資債券，個別地方的公開發聲其實也有向中央求救的意思，不知您怎麼看央地這組關係？
**姚洋：**從去年下半年開始，財政部就明確表態中央不會管地方債務，接着開始收緊水龍頭，這樣一來地方政府連運轉都有些困難，於是又開始往相反方向走。首先是1.5萬億的特殊化債方案，事實上就是讓地方政府發行長期國債來置換短期債務，把短期的商業性債務先還了，主要是要還欠企業的款項；其次，這次拿出1萬億特別國債，其實中央最後還是伸出援手了。
我個人認為，與其這樣，還不如一開始就把這個問題想徹底了；説白了中央也不需要負責任，發行這些專項債都是地方要還的，只不過是用地方的財政要中央批准而已，跟中央財政本身沒太大關係。
**觀察者網：**姚老師，關於具體解決路徑或大方向，您能否稍作展開？
**姚洋：**關於地方債務問題的成因比較複雜，各地具體情況也有所不一，有發展需要、有財政壓力等等因素，而且考慮到我們國家的體制運轉方式，有些因素不僅僅是經濟問題，而是政治經濟學問題。這裏不一一贅述。
針對這一輪地方債的解決辦法，我覺得可以分三步走，第一步是前面反覆提到的對地方政府實施財政救助，第二步是化解地方政府債務存量，第三步是防止新的債務產生。
關於第一步，目前1.5萬億的化債方案體量太小，無法解決地方政府的財政困難；期待中央能發行4萬億地方政府紓困專項債，讓地方政府渡過難關。這看似和化債目標相矛盾，但是不得不為之的權宜之計。
第二步，鑑於過去的兩輪化債情況，我認為需要一個全面的解決方案。目前的1.5萬億債務置換方案並非好辦法，因為這會助長地方政府和金融機構的機會主義思想。債務報告較多的省份佔便宜，獲得的置換額度也更高。更糟糕的是，再次救助那些不負責任的金融機構。比如2014-2018年的債務置換讓金融機構脱身，沒有遭受任何損失，反而增加了它們的“信心”，形成“城投債信仰”。但問題是有些城市本來就不應該發債，也不應該向銀行借錢，但金融機構仍然相信它們。
上世紀90年代末的一攬子化債方案非常嚴厲，基本上限制了地方政府的融資能力，並對銀行進行整頓。那次銀行系統承擔了大部分明確的成本，壞賬被打折賣給資產管理公司，資本金透支，不得不經歷重組。地方政府承擔隱性成本，主要是國企改革的成本。
所以，這一輪應該進行徹底的債務重組，確保所有的利益相關方都參與其中，不讓任何人逃避責任，尤其是金融機構也需要承擔相應的責任。
我們可以借鑑上世紀90年代第一輪化債的做法，讓資產管理公司接管部分地方債務。可以對地方債務進行打包處理，類似於之前提出的PPP項目的REITs方案。當然，債務必須打折，而且在這個過程中可能要求地方政府提供一些優質資產，否則缺少底層資產，資產管理公司就沒有動力接受債務。
這個方案的細節還需討論，但方向是確定的：化債必須是一攬子方案，且所有利益相關方都需要承擔一定損失。必須一攬子方案，是因為地方政府債務存量已經成為拖累其運作的巨大負擔；必須讓所有利益相關方承擔損失，是因為這樣才公平，而且可以增設必要的紀律。
第三步，過去我們在化債的同時看到新債繼續產生，主要是因為中央和地方之間存在博弈，地方往往能模糊責任，並最終取得勝利，迫使中央政府讓步。鑑於此，我有一個極致化的建議，即將所有國企的預算和決算納入同級政府的預算和決算。
其實，大多數地方國企並不盈利，為什麼地方政府還要辦國企、包括融資平台呢？因為説白了這些國企就是地方政府的“白手套”。通過地方融資平台，地方政府的財政被金融化了。既然如此，就應該把這些企業納入地方財政進行管理。
好處是，首先可以實現債務的公開透明，對地方政府形成壓力，可以對各城各縣進行債務評級，也容易對地方官員的債務表現進行評價，離職債務審計也有了強有力的抓手。其次，加強中央對地方的財政監督。過去20多年來，財政部對地方預算和決算的管理越來越規範，但對於預算外的地方商業實體還沒有很好的管理。第三，發揮地方人大的作用。如果把這些債務納入地方預算決算後，地方人大代表就有權利對其進行審議，從而形成監督。
另外，應該允許城投債違約，允許地方融資平台破產，讓市場產生強烈的紀律約束感，投資者就不會盲目購買地方政府債務，銀行也不能盲目向地方政府借貸。
**觀察者網：**前面談了債務問題，地方財政如何紓困，但接下來的問題是，對地方財政而言，除了輸血渡過難關，還要考慮如何“生財”？在一般民眾看來，過去地方政府通過土地出讓、城投等融資平台舉債融資，可以獲得大量資金，但現在土拍市場、房地產市場的行情可以説降至冰點，而且大家也不希望今後還是走這條老路，那麼對地方而言，未來有什麼新辦法來拓展財政來源，怎麼讓這條資金鍊健康流動起來？
**姚洋：**首先經濟恢復了，税收就起來了，這應該是地方收入來源的大頭。其實以前靠賣地來賺取收入本來就不正常，就是這20多年的時間，也差不多了，其他國家也基本如此，土地市場的高峯期過去了。但不是説沒有土地可賣，有些城市還是有的，只是説不會再像過去那樣火爆了。
另一個辦法，從存量資產收税，也就是房地產税，這個事都説十幾年了，但遲遲不能落地。一旦推出房地產税，地方政府可以有不少收入，當然這跟賣地沒法比，但也是一個較大的財政來源。其實所謂的技術問題都不成問題，中國網絡太發達了，唯一的問題可能就是利益集團的阻撓。
但是拖到現在，又碰上房地產下行壓力大，在目前負增長的情況下更不太可能推出房地產税，到明年能把房地產市場的下跌勢頭止住就很不錯了。
光靠經濟自己去循環很難走出來，需要從政策角度解決問題（資料圖，來自路透社）
**觀察者網：**按照您分析的情況，現在是一環套一環，中間有一個地方不通，整體運轉或循環就出問題了。比如房地產，大家都知道它是個巨大問題，房企公司有債務風險，同時要保交樓等等，種種前提加總，其實這些企業的資金流動性成問題的情況下，要保交樓也是難題。
**姚洋：**所以現在光靠經濟自己去循環，是走不出來的，一定得從政策角度來解決這個問題。
第一個，如果我們的財政政策更加積極一些，且直面地方政府的財政赤字，發行專項債或特別國債，把地方政府的財政赤字給彌補了，相當於給社會注入巨量資金，經濟就活了一大塊。
第二個，保交樓的問題，其實很簡單，放貸就可以了。銀行放貸給房地產企業，讓它首先把樓蓋完，民眾可以儘快拿到房子。現在不給房地產公司放貸，而是地方政府籌措資金去保交樓，這個邏輯恐怕有問題。而且，保交樓進度越慢，地方再放鬆政策鼓勵大家買房，也不會有所成效。
所以只有一個辦法就是銀行開閘放貸，最後逼着這些企業就得賣現房，説不定這麼一來還把過去爭論了20多年的預售制給解決了。其實，絕大大多數房地產企業的老闆還是想好好幹事的，不能某些企業出了問題後，預設所有的房企都是坑蒙拐騙的。
**觀察者網：**那從銀行的角度來説，現在如果給這些房企放貸，可能沒有一定的信用背書，也不太願意去借這個錢？
**姚洋：**我覺得這都是第二層次的問題，首先是把硬性的約束取消掉。總有一些銀行會去找客户，他們比我們更清楚哪些房地產公司做得比較好、比較規範，而且有些銀行的業務開展起來也困難，找到能信得過的客户很少，全國幾千家銀行，他們自己會去找客户，你別去為他們擔心。
不能有一種顧慮，就是擔心我這個政策放鬆了可能沒效果，而是你先放鬆了再説。有時候，政策擺在這裏就是一道坎，會卡到一部分真正有需要的人。
**觀察者網：**最後，這次中央發放特別國債後，也提到現在的財政赤字從3%上升到3.8%，於是社會上又有些觀點，認為過去一直説的財政紀律是不是可以取消，或者説這是不是中國量化寬鬆的起點等等，您怎麼看這個問題？
**姚洋：**我覺得不存在這些事，所以我們就直接管1萬億國債叫特別國債挺好的。這是特殊時期的一個非常之舉，今後也不會一直這麼幹，這就是明確給市場、也給地方政府發一個信號。過去控制在3%左右是正確的，但現在是特殊時期。
我覺得在中國根本沒必要擔心財政貨幣化的問題，我們中央政府是非常謹慎的。從我的角度來説，有時候是過於謹慎，財政上有些保守。其實今年以來，我們在貨幣政策上是比較寬鬆的，央行在放鬆銀根，但財政方面卡得很嚴，同時銀行放貸又沒有放鬆，貨幣政策不會起效果。所以，今後一段時間，我們要把整個宏觀政策更好得協調起來，真正讓其發揮作用，推動經濟恢復與成長。
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