賈根良：財政赤字率突破3%，我們“破心中賊”了嗎？
【導讀】近日，十四屆全國人大六次會議明確，中央財政將在今年四季度增發2023年國債1萬億元。什麼樣的經濟形勢促使國家推出萬億國債？為什麼説中國經濟要走出困境，需要大幅增加中央政府的財政赤字？為什麼説在中國流行的“3%赤字率紅線”是自我強加的限制？如何反思“4萬億”投資及其隨後的緊縮？中國經濟如何化解有可能陷入的“慢性蕭條期”風險？
本文作者賈根良教授近年來一直在呼籲：為了儘快使我國經濟擺脱目前的困境並重歸“中高速增長”的軌道，中央財政在今後十年左右將需要前所未有的高赤字率，通過財政開支持續和大幅地增加勞動者收入特別是低收入羣體的收入，以解決產品的最終需求問題。
本文完稿於2023年3月，是賈根良教授等著《現代貨幣理論在中國》一書的序言，由中國人民大學出版社於2023年8月出版。本文的第一部分曾在觀察者網發表過，引起網友的激烈辯論，一些網友希望作者就相關問題做出更詳細的闡述，現將全文發出，以饗讀者。
《現代貨幣理論在中國》，賈根良著，中國人民大學出版社
【文/ 賈根良】
2022年夏天，筆者已為《現代貨幣理論在中國》寫好了一個序言，標題是“從我們時代的挑戰中理解現代貨幣理論”。編輯認為該文篇幅太長，而且主要是以美國作為例證，就建議筆者將其移作本書導論，並撰寫一篇新序言——從現代貨幣理論視角談談疫情過後重振中國經濟的問題。
在這篇新序言中，筆者從現代貨幣理論視角對“4萬億”投資以來中國經濟的演變和目前有可能陷入“慢性蕭條期”的原因進行簡要分析，並提出相應的政策建議。在筆者看來，疫情過後中國經濟面臨的挑戰不亞於2008年國際金融危機時期，兩者所面臨的主要挑戰都是生產過剩和有效需求不足的問題。
筆者認為，為了儘快使我國經濟擺脱目前的困境並重歸“中高速增長”的軌道，中央財政在今後十年左右將需要前所未有的高赤字率，通過財政開支持續和大幅地增加勞動者收入特別是低收入羣體的收入，以解決產品的最終需求問題。為此，筆者建議在較大範圍內實施就業保障計劃，大幅增加公共服務的財政支出，通過中央政府的財政轉移解決地方政府財政困難問題，並在預防通貨膨脹的技術創新、可再生能源革命和下一次工業革命的新產業等方面進行戰略性投資。
一、疫情後中國經濟面臨的困境與破解辦法
當前中國的重大經濟問題莫過於疫情過後如何恢復經濟並實現長期經濟繁榮的問題。關於這個問題，當前有許多爭論，主流的觀點是刺激消費。但是，消費是收入的函數。要提高居民特別是消費傾向高、受疫情影響大的中低收入羣體的消費能力，需要優化收入分配結構，多渠道增加城鄉居民收入，解除居民消費支出的後顧之憂。
中國曆來是一個家庭儲蓄傾向很高的國家，但在過去十多年間，從整體趨勢來看中國家庭的儲蓄率快速下降，負債率快速提高，家庭債務佔GDP的比重已經從2011年的不到30%增加到2021年的62%。
家庭債務佔國內生產總值百分比
在疫情期間，家庭儲蓄率有所增加。在人們對未來幾年就業和收入增長預期悲觀的情況下，為了應對不確定性，絕大多數家庭考慮的是如何保持儲蓄不變或增加儲蓄的問題。在這種情況下，刺激消費很難奏效。因此，要讓消費在擴大內需中發揮主要作用，就面臨着一個如何增加居民就業和收入的問題。筆者的答案是：除了調整收入分配，最直接的措施就是大幅增加中央政府的財政赤字。
中國家庭儲蓄和消費行為的變化直接影響到房地產。在過去的20多年中，房地產業是中國經濟的“支柱產業”。購房是導致中國家庭負債率急劇升高的主要因素。這兩年包括恒大集團在內的一些房地產企業的“爆雷”、艱難維持生存已經説明，在今後一段時間內，去槓桿仍是房地產企業的主旋律。在目前拯救房地產的呼聲下，大多數房地產企業很可能會利用短期的復甦賣掉庫存償還債務，降低負債率，而不會再像從前那樣去買地，開啓一個新的開發週期。
房地產業的蕭條正在使地方政府以“土地財政與金融”為基礎的發展模式走向終結。地方政府正在陷入日益嚴重的財政困難之中，這直接拖累了中國經濟的增長。在過去20多年中，以房地產繁榮為前提的“土地財政與金融”支撐着地方政府的市政建設。以土地作為抵押獲取貸款是地方政府債務的主要成因，在“十四五”期間，大約1/4的省級財政有50%以上的財政收入將用於債務的還本付息。除了受疫情影響，“土地財政與金融”模式難以為繼是地方財政困難的主要原因，以至於目前有些縣級政府只能靠變相貸款給公務員發工資，或者以“統籌”的名義挪用項目工程款發工資。
從2015年開始，中國企業去槓桿也就是修復其資產負債表就成為政策目標。但由於不懂得現代貨幣理論有關私人部門去槓桿就必須中央財政加槓桿的原理，特別是受到財政赤字率不能超過3%的傳統觀念的支配性影響，企業部門去槓桿不如預期的力度大，非金融企業負債率目前仍高達160%左右。在今後多年，去槓桿和修復資產負債表仍將是許多企業的首選，這會直接影響到企業投資。再加上中國家庭去槓桿的影響，投資預期更加減弱，企業擴大再生產受到抑制，降低利率的貨幣政策對於刺激企業投資很難發揮作用。
在這種情況下，各地政府不得不拼命鼓勵企業擴大出口。但是，屋漏偏遭連夜雨。在去全球化的大潮中，中美經濟部分脱鈎已是大勢所趨，疫情導致各國更加註重供應鏈的自給自足；受疫情衝擊的影響，美國進口的供應鏈已經部分地從中國轉向其他發展中國家，中國製造的海外市場無法再像疫情以前那樣強勁拉動國內經濟增長，我國的產能過剩問題將更加嚴重，這是構建以內需為基點的以國內大循環為主體的經濟發展新格局的大背景。然而，依靠內需消化大量過剩產能又遭遇前述消費慾望不足、企業修復資產負債表和地方政府財政困難等困境，在疫情衝擊下，中國經濟有可能進入一個失業率上升、私人投資不足和經濟萎靡不振的“慢性蕭條期”。
如何化解中國經濟遭遇的這種困境？實際上，解決目前經濟困難的辦法很簡單，就是要採取比目前“積極的”財政政策更加“激進的”政策，將國家財政在今後十年的年均財政赤字率提高到5%以上。只有這種高強度的財政發力，才能使中國經濟儘快擺脱可能陷入“慢性蕭條期”的風險，並重新走上中高速經濟增長的軌道。為什麼這樣説呢？
暫不談地方政府財政問題。家庭消費慾望不足和企業去槓桿説明私人部門正在修復資產負債表並增加儲蓄，這將導致消費和投資不振。過去十幾年美國、歐盟和日本的經驗説明，央行通過從私人部門手中買入國債增加銀行系統準備金的量化寬鬆以及降低利率的貨幣政策對刺激消費和投資作用甚微，原因就在於企業和家庭致力於修復資產負債表並增加儲蓄，其結果是大量現金堆積在金融系統中，信貸機制失靈。在這種情況下，政府必須採取強有力的財政政策，大幅增加財政支出。私人部門在依靠財政赤字滿足修復資產負債表和增加儲蓄的願望之後，才會增加消費和投資的力度。原因就在於貨幣政策失靈的更深層的原因是它無法增加私人部門的淨金融資產，無助於其去槓桿。作為整體的私人部門，其淨金融資產必須來自主權政府的財政赤字，即作為整體的私人部門的淨金融資產等於國家債務，這是由現代貨幣理論所揭示的現代貨幣型經濟的一個基本事實。
正如筆者早在2015年底就在一份內部研究報告中指出的，如果財政赤字率低於4%就不足以應對今後幾年外需下降、生產過剩和企業去槓桿的挑戰。目前私人部門遇到的困難證明了筆者的預見：國家財政赤字率低，沒有充分滿足企業和地方政府的資金需求。
過去幾年國內私人投資低迷和財政赤字率不足以滿足私人部門儲蓄時，企業拼命地擴大出口。在今後十年，私人部門增加儲蓄和去槓桿需要增加財政赤字，貿易順差的不斷下降需要增加財政赤字，特別是如果出現淨出口為零的情況，私人部門去槓桿並修復資產負債表的唯一辦法就是讓政府部門持續增加財政赤字，以消化巨量的過剩產能。這種財政行為不僅不會引發通脹，而且還將對名義利率施加下行壓力，並支撐充分就業。現代貨幣理論説明，無論多麼嚴重的金融危機或經濟危機，主權貨幣國家大都可以通過國家財政支出來解決，何況我國私人部門狀況遠好於20世紀90年代房地產泡沫破滅時的日本和2008年國際金融危機時的美國。
有許多人囿於傳統觀念，不相信甚至強烈地反對現代貨幣理論。現代貨幣理論在經濟理論上的突出貢獻就是強調國家財政赤字即中央政府作為主權貨幣的壟斷發行者對國民經濟運轉的決定性作用，用官方的術語説就是：財政是國家治理的基礎和重要支柱。
二、破除財政赤字的誤區是關鍵
克服目前我國經濟困難的辦法雖然簡單，但接受這種新觀念卻很難。這猶如王陽明指出的，“破山中賊易，破心中賊難”——打敗外界的敵人容易，但消除心中固有的執念卻非常難。目前，無論是專業人士還是非專業人士，由於受主流宏觀經濟學教科書和人們日常經驗的支配性影響，很多人都錯誤地將國家預算類比於家庭預算，將税收和發行國債看作中央政府開支的資金來源；流行的觀點認為，如果這些資金仍不能滿足政府支出的需要，“印鈔”或者説“財政赤字貨幣化”財政赤字貨幣化是一個不恰當甚至錯誤的概念。就會成為政府不得已的選擇，而後者必然導致通貨膨脹。即使是財政專家也普遍認為，政府開支的能力只能來自通過税收等籌集的資金，而無視這樣一個基本的事實：主權政府是國家貨幣的壟斷發行者，它通過支出進行貨幣發行，並通過税收回籠已發行的貨幣，它不需要税收和借貸為其提供資金。人們普遍認為，像美國和日本這樣通過發行國債形成鉅額國家債務的國家，給子孫後代留下了永遠還不清的債務。
日本政府是世界上國家負債率最高的政府，根據國際貨幣基金組織的數據，2021年10月，日本國債對GDP之比即國家負債率高達262%。在這裏，我們以日本來説明上述觀點為什麼是錯誤的。
在過去十幾年，日本央行為了刺激信貸和提升通貨膨脹率，一直在通過量化寬鬆政策從私人手中大量買入政府債券，截至2022年9月底，按市值計算，日本央行已持有超過50%的日本財務省發行的政府債券。日本央行和財務省都是日本的政府機構，是政府的左口袋和右口袋，這無疑等於日本政府自己欠自己的債。請問，日本財務省欠日本央行的這筆債是否可以一筆勾銷？當然可以。但無論是否勾銷，它都無法改變這種事實：雖然日本經常被描述為世界上負債最多的發達國家，但到2022年9月底，日本政府債務的一半已經由其中央銀行償還了。如果日本央行繼續購買日本國債，不出幾年，它持有的日本政府債券很容易達到100%，日本政府不用向納税人收取一分錢，日本就可成為世界上零負債的國家。日本所謂鉅額的國家債務還是子孫後代永遠還不清的債務嗎？
日本的經濟政策提出了兩個問題。首先，按照流行的看法，日本一直在實施財政赤字貨幣化，將大量現金持續不斷地注入經濟系統中。按照主流經濟學的貨幣數量論，這必將導致惡性通貨膨脹。但日本的鉅額財政赤字和量化寬鬆政策導致通貨膨脹了嗎？沒有。自20世紀90年代日本泡沫經濟崩潰後，日本出現了長達20多年的通貨緊縮。截至2022年3月，日本央行一直試圖通過量化寬鬆政策將通貨膨脹率推高到2％以上，但無論如何努力，它都無法達到這個目標，只是在該年4月，由於外部輸入因素，通貨膨脹率才達到了2％。
其次，請設想：當日本央行用現金置換了私人部門手中100%的國債以至於日本成為世界上零負債的國家之時，日本私人部門手中的現金難道不是日本政府通過財政開支發行貨幣但沒有通過税收收回來的貨幣嗎？難道它不是等於日本政府歷年財政赤字的總和嗎？這是否證明了現代貨幣理論的下述理論：政府財政赤字等於私人部門的淨金融資產，只不過這些現金是沒有利息收入的淨金融資產而已？
雖然日本的上述政策實踐使人們爭論的許多問題“水落石出”，但其並不是現代貨幣理論所建議的政策。我們知道，日本央行不斷買入政府債券的行為屬於量化寬鬆的貨幣政策，正如筆者和現代貨幣理論的許多文獻指出的，現代貨幣理論不贊同量化寬鬆政策，它所提供的鉅額準備金不會刺激信貸，原因就在於不存在主流經濟學所謂準備金創造貨幣的乘數效應。
在過去30多年中，日本的財政政策也存在嚴重缺陷，它採取了走走停停的財政措施，在面臨衰退時採取不充分和暫時的財政刺激政策，每當經濟似乎復甦時就採取緊縮政策，財政政策沒有支持強勁的復甦，反而由於財政自動穩定器的作用，政府赤字和債務不斷增加。財政赤字有好壞之分，日本政府的財政赤字和國家債務大部分是壞赤字的結果。因此，我們不能因為日本有世界上最大的財政赤字和最高的國家負債率，就認為日本是現代貨幣理論的實踐，相反，它是與現代貨幣理論的原理背道而馳的。
儘管日本的政策實踐不是現代貨幣理論的，但日本的例子證明了現代貨幣理論的洞見：發行自己主權貨幣的政府從不會以税收收入或以自己的貨幣借款為其支出提供資金，恰恰相反，政府支出本質上不受收入限制，它是私人部門支付税款和淨儲蓄增加所需資金的來源。簡單地説，是政府為私人部門提供資金，而不是相反。作為貨幣壟斷發行者，政府不需要它自己發行的貨幣，它需要的是私人部門為之提供的商品和勞務。作為公共目標，政府支出要以資源的充分利用為目標，當存在非自願失業時，説明存在着資源的閒置，財政赤字的增加就不會導致通貨膨脹（財政支出要有針對性，否則在充分就業之前就有可能發生通貨膨脹）。從國民經濟核算角度來看，要出售總產出，總支出必須與總收入相等。非自願失業是指無法以當前貨幣工資找到買主的閒置勞動力。如果非政府部門希望增加儲蓄即支出低於其整體收入，那麼政府部門就必須出現赤字，否則國民收入將下降，失業率將上升。財政赤字的大小不是政府所能左右的，它是由私人部門包括失業人口滿足其納税需要和淨儲蓄願望所決定的。
綜上所述，作為國家治理的基礎和重要支柱，財政在本質上是功能性的。所謂功能財政就是政府應該僅僅關注財政收支對經濟的實際影響，具體地説就是能否滿足納税需要和淨儲蓄願望，能否在保持物價穩定的同時實現充分就業。
2022年末中國城鎮調查失業人口有2600多萬，説明政府赤字率過低，在中國流行的“3%赤字率紅線”是自我強加的限制，它阻礙了為失業人口提供就業機會的可能。由於主權政府是本國貨幣的壟斷發行者，所以它可以“購買”任何以本國貨幣出售的閒置資源，包括所有閒置的勞動力，這是主權政府擁有的財政空間。主權政府在這樣做時，永遠不會耗盡資金，也從來不存在償付能力的問題。因此，無論主權政府的債務規模有多大和債務率有多高，其支出能力也就是財政空間從不會受它們影響。
與主流經濟學的看法完全相反，主權政府的財政空間與赤字率和債務率的高低無關，而是與正在尋找工作的失業人口、閒置的資本設備以及其他生產資源尋找買家的企業有關。只要名義需求增長與實際生產能力增長一致，財政赤字的增加就不會導致通貨膨脹。只有在實現充分就業的時候，主權政府支出才不再有財政空間。
然而，在目前的中國，即使是贊同採取擴張性財政政策以解決有效需求不足的經濟學家和政府官員，他們中的大部分人也仍受傳統的財政赤字觀所支配。例如，有學者認為，中國政府的債務率比日本和美國等發達國家低得多，因此，中國執行擴張性財政政策的空間顯然大於大多數發達國家。也有學者指出，目前我國“中央政府的負債率為21%，是一個很低的水平，中央財政發力的政策空間是相對充足的”。按照這些流行的看法，在新冠疫情暴發之前，日本、意大利、美國、新加坡和加拿大等許多國家的負債率比中國高得多，這些國家應對疫情豈不就沒有政策空間了嗎？恰恰相反，這些國家中的大部分在疫情期間的財政擴張力度都比中國大。
實際上，近年來，中國財政政策的空間是由中國大量的過剩產能所決定的，是由城鎮2 600多萬失業人口的就業需求所決定的，是由私人部門去槓桿並修復資產負債表所決定的，也是由貿易順差不斷減少所決定的，更是由廣大人民羣眾增加收入的願望所決定的。因此，目前的中國需要遠高於3%的赤字率來破解經濟困局。
三、反思“4萬億”投資及其隨後的緊縮
有許多讀者可能不同意筆者“激進的”財政政策觀點，反問道：“4萬億”投資不是前車之鑑嗎？2008年國際金融危機爆發以後，中國GDP的增長率從2007年的13%跌落到2008年的9.6%，2009年我國對外貿易總值比上一年下降了13.9%。為此，政府採取了強有力的擴張性財政、貨幣政策，從而使2009—2011年的GDP增長率分別達到9.2%、10.4%和9.3%，基本上維繫了2000—2007年的增長勢頭（這八年的年均GDP增長率高達10.5%）。但自2012年特別是2014年以後，中國GDP的年增長率開始呈下降的趨勢，2012—2019年分別為7.7%、7.7%、7.3%、6.9%、6.7%、6.8%、6.6%、6%（2013年、2018年的GDP增長率是國家統計局公佈的初步核算的數據），以至於在2019年底和2020年初在我國經濟學界爆發了經濟增長率是否“保6”和再次反思“4萬億”投資的爭論。
“4萬億”投資在出台之初就存在爭議。贊同的經濟學家從決定總需求的投資、消費和出口的“三駕馬車”（“三駕馬車”的分析框架存在缺陷，其中的消費不包括公共消費，投資也主要是指企業部門的投資，嚴重忽視了財政赤字的重要作用）入手，認為國際金融危機爆發後中國經濟的“三駕馬車”中有兩駕——消費和出口——太疲軟，拉不動經濟增長，因此主張通過擴張性投資政策刺激經濟，以避免中國經濟陷入深度衰退。
但反對者卻認為，“此次宏觀調控走上了1998年的老路，那次調控的最終結果是，投資的大幅增加給中國經濟帶來了每年兩位數的增長。但實際的居民消費並沒有得到有效的啓動，這讓中國經濟結構更加偏向了投資和出口”。反對的觀點認為，傳統地單純依靠投資拉動的經濟增長模式存在着諸多弊端，長遠來看是不利的。然而，反對的觀點針對我國出口導向型經濟發展模式的危機，並沒有提出替代性的選擇。筆者正是在當時的這種大背景之下，在2009年下半年到2010年上半年提出了“國內大循環經濟發展新戰略”。
目前的主流觀點對“4萬億”投資持否定觀點，認為“4萬億”投資導致了產能過剩、房價飆升、鉅額地方政府債務、貧富差距拉大等一系列經濟失衡問題，要解決產能過剩問題就必須依靠市場機制，採取去產能等市場出清的政策。其邏輯是：在去掉嚴重過剩的產能後，生產就可以達到與需求相平衡的狀態，在這種情況下，市場就可以在資源配置上發揮決定性的作用了。
這種觀點還認為，由於中國“人口紅利”的消失，靠海量投資來支撐經濟增長的“粗放式發展”模式已經走到盡頭，再加上“技術—經濟追趕效應”的消失，中國經濟開始從“中高速增長”進入“中低速增長”的“新常態”，並以此來解釋2014年之後中國經濟增長率的下行。
筆者認為，“4萬億”投資確實在一定程度上導致了產能過剩和貧富差距拉大等問題，但對於中國避免陷入深度蕭條無疑也做出了貢獻，因此，不能對其採取上述完全否定或者充分肯定的態度。問題是：如何吸取其教訓，避免因噎廢食？筆者也不同意有關中國經濟進入“中低速增長”的判斷以及對其原因的解釋，贊同有學者有關中國需要重啓“中高速增長”的觀點，但卻是基於不同的理由——經濟增長基本上是需求約束的。主流經濟學都是從供給角度討論“4萬億”投資的得失和中國經濟增長前景的，在這裏，筆者從現代貨幣理論視角提供一種以需求方為主的解釋。
在筆者看來，雖然我國存在着筆者一直在研究的核心技術“卡脖子”和許多產業處於全球價值鏈低端的供給方問題，但從2008年國際金融危機爆發一直到今天，中國經濟面臨的迫切問題不是供給方的這些缺陷，而是有效需求不足問題。瞭解20世紀30年代“大蕭條”時期經濟思想史的人都知道，通過市場出清消滅過剩產品也曾是當時信奉自由市場功能的主流經濟學家們提出的政策建議，但事實證明，這種緊縮導致生產下降，反而使失業問題更加嚴重了。去產能對走出“大蕭條”無濟於事，只有通過政府財政開支補足私人部門有效需求的不足，才能解決生產過剩問題，這就是凱恩斯革命的歷史意義，有關歷史事實和現代貨幣理論的新解釋，請見《現代貨幣理論在中國》的導論。
國際金融危機爆發後，我國對外貿易大幅下滑，外部需求直線下跌，如果沒有政府強有力的財政干預，就意味着大量出口企業將因產品沒有銷路而陷入破產的境地，並引發面向內需的企業生存困難等一系列連鎖反應，實際GDP大幅下降。在這種情況下，政府採取了擴張性政策，政府支出維持了對產品的需求，避免了陷入深度衰退。2009年在淨出口和私人部門需求“崩潰”的情況下，與日本和印度相比，我國公共部門需求(政府淨支出)對經濟增長的貢獻最為突出。統計數據説明，2009年我國GDP增長率為9.2%，而日本則大幅下滑，為-5.7%，美國的經濟總量經過三年多才恢復到國際金融危機前的水平。
2009年末，有些經濟學家主張儘早退出“4萬億”投資的刺激計劃，理由是中國的經濟增長速度已經反彈，繼續實行刺激政策有可能加劇中國的結構性問題。2010年，央行開始實施信貸緊縮，6次上調存款準備金率，這成為影子銀行在2010年開始迅速增長和企業負債率大幅上升的重要因素之一。2011—2013年，政府在搖擺不定中逐步加大了緊縮的力度。從2014年開始，固定資產投資的增量呈下降趨勢，大量信貸湧向房地產，致使房價在2015—2016年暴漲，而2015年開始的去產能使產出水平下降，失業率上升，經濟增長率也在下降。
目前，針對2008年以來的產能過剩、房價飆升、鉅額地方政府債務和貧富差距拉大等問題，經濟學界存在兩派對立的看法：一派認為是2009—2011年“4萬億”投資導致的，而另一派則認為是緊縮政策導致的。在筆者看來，這兩種因素都存在，但緊縮政策所起的作用更大一些。筆者的意思是指“4萬億”投資雖然有必要，但它並沒有解決它本來需要解決的國際金融危機導致的我國生產過剩的問題，反而由於中國工業生產的高效率，產生了新的生產過剩。而針對這種新舊生產過剩，緊縮政策實際上類似於前面提到的20世紀30年代無助於走出“大蕭條”的市場出清思路。
從實際情況來看，“4萬億”投資導致新的生產過剩，説明傳統的刺激投資的總需求管理政策存在着比較嚴重的缺陷。在2008年國際金融危機爆發前，由於內需不足，我國本來就存在着產能過剩的問題，但不嚴重。國際金融危機的爆發使國外市場對我國產品的需求斷崖式跌落。產品的銷路何在？這就是當時決策者面對的問題。傳統的刺激投資政策確實穩住了總需求，但其支出結構卻存在問題。
首先，通過政府的投資（主要是基建投資）以及房地產投資確實可以吸收鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁等非消費品的部分過剩產能，但是，刺激投資的政策進一步刺激了這些行業的生產，這些投資吸收的產能趕不上新增的過剩產能。其次，我國對外出口主要是消費品（包括電子產品），刺激投資的政策無助於解決國際金融危機所導致的這些產品過剩的問題。總而言之，2008年國際金融危機爆發時，我國面臨的危機是最終消費有效需求不足的問題，而非單純的總需求不足問題。
從上述角度來看，當時“4萬億”投資反對者的觀點是有一定道理的。然而，無論是“4萬億”投資的贊成者還是反對者，他們都沒有完全認識到國際金融危機所導致的世界經濟“大衰退”的嚴重程度，以及最終需求（在這次危機中主要是消費需求）嚴重不足的問題。現在來看，1998年那次投資之所以帶來了2000—2007年的高速增長但沒有造成較大的產能過剩問題，原因就在於國際市場特別是美國對中國產品的需求異常強勁，但2008年國際金融危機爆發使這個條件已不復存在，繼續延續1998年的策略必然不會再次取得成功。在這種歷史大背景之下，由於不夠了解現代貨幣理論有關這些問題的經濟學原理，政府有關部門在2014年開始加大緊縮力度是必然的。問題是：疫情後重啓中國經濟，我們如何吸取“4萬億”投資以及隨後緊縮的教訓？
回顧20世紀30年代的“大蕭條”，政府大幅增加財政赤字支出固然是走出“大蕭條”的啓動因素，但最終需求作為決定性因素不可忽視，雖然這種需求消耗在破壞性的軍火需求之中了：擴軍備戰使德國在歐美國家中率先走出“大蕭條”，而二戰的爆發使美國從嚴重的產能過剩轉變為產能不足。二戰後美國經濟增長的“黃金二十年”除了依靠美國工人階級的收入增長提供最終需求外，朝鮮戰爭和越南戰爭提供的最終需求也是不容忽視的。
“產品實現”是生產的決定性因素，資本主義生產的目的不是滿足人們的消費需求，因此，當“產品實現”遭遇困難時，它往往訴諸“軍事凱恩斯主義”解決生產過剩問題。但是，對於社會主義國家特別是和平時代的社會主義國家，它只能通過提高廣大人民羣眾的收入和消費水平來解決這個問題。這些歷史經驗不僅映照出“4萬億”投資存在的缺陷，也為筆者在後面提出的政策建議提供了歷史根據。
中國投資的供給效應遠超吸收其產出的需求效應。因此，為了達到供需平衡，我國勞動者的收入和消費水平需要提高的程度是難以想象的：我國政府在“十二五”期間（2011—2015年）實施了最低工資年均增長率超13%的計劃(最終實現的年均增長率為13.1%)。雖然這種措施有力地推動了內需的擴大，但也無法消化外需下降疊加“4萬億”投資帶來的過剩產能。2014年開始的緊縮導致企業產品銷售困難和負債率增加，依靠企業實施最低工資年均增長率的做法在2015年之後難以繼續下去。2016年之後最低工資年均增長率驟然下降為此前的一半，而到了2020年6月，許多人才知道中國存在着“6億人月入1 000元”的問題。
經濟危機(現代的説法是經濟衰退)是現代貨幣型市場經濟固有的，並不只是資本主義經濟的特徵。經濟危機的最終根源是“消費不足”所導致的生產過剩（現代的説法是產能過剩）。正如馬克思指出的：“一切現實的危機的最終原因，總是羣眾的貧窮和他們的消費受到限制，而與此相對比的是，資本主義生產竭力發展生產力，好像只有社會的絕對的消費能力才是生產力發展的界限。”
經濟增長始於消費增長，除非產品能賣出去，否則，私人部門不會投資，而產品銷售取決於“社會的相對的消費能力”，即有支付能力的有效需求。因此，雖然投資可以刺激增長，但前提是重視對消費增長的預期(無論是公共消費還是私人消費)。如果採取刺激企業部門投資的政策以及政府財政開支集中於投資，忽視消費增長預期，就有可能引發新的生產過剩、企業負債率高企等問題，隨後的緊縮又會導致企業銷售困難、失業增加、企業負債率有增無減以及資金加速湧向房地產市場，房價飆升進一步加劇貧富差距，經濟增長率下降，從而陷入“慢性蕭條期”。2014—2019年我國經濟面臨的下行壓力錶明存在着陷入“慢性蕭條期”的風險，而疫情加劇了這種風險。
四、疫情後重振中國經濟的財政投資方向
那麼，中國經濟如何化解有可能陷入的“慢性蕭條期”風險呢？我國的國家性質決定了我國不能採取極大浪費並具有破壞性的“軍事凱恩斯主義”，我們只能通過持續提高勞動者的收入特別是低收入羣體的收入解決最終需求問題，筆者姑且將之稱作“人民凱恩斯主義”。
在筆者看來，目前的經濟形勢比“4萬億”投資前還要嚴峻。造成上述狀況的根本原因仍然是總需求不足，特別是國內有效需求不足。國外市場對中國產品的需求增長緩慢，國內經濟不景氣導致進口下降，目前的狀況可以一言以蔽之：有錢的不敢投資，沒錢的節衣縮食。
繼續採取大幅刺激供給的貨幣政策不僅無濟於事，反而會加劇生產過剩。現在只能採取提高財政赤字率的財政措施，通過大幅增加財政支出從而提高勞動者的收入，增加解除人們消費後顧之憂的公共服務支出，促使家庭消費傾向持續提升，企業才會上調未來銷售的預期，擴大投資並增加對工人的僱用，我國經濟才能擺脱困境，並逐漸步入以國內大循環為主體的良性循環。
目前，我國私人部門在修復資產負債表：家庭在增加儲蓄，企業在去槓桿。按照現代貨幣理論有關國家財政赤字等於私人部門淨儲蓄的基本定理，國家財政赤字只有在滿足家庭增加儲蓄和企業去槓桿的願望之後，消費和投資才會再次興旺起來。因此，筆者認為，今後十年我國年均財政赤字率只有提高到5%以上，才能擺脱目前的困境，並將中國經濟再次帶上中高速增長的軌道，從而迎來國內經濟大循環的“黃金時代”。
但由於勞動人民旺盛的消費需求，當生產過剩問題解決後，通貨膨脹將會成為我國宏觀經濟管理的主要挑戰，為此必須“未雨綢繆”，在預防通貨膨脹的技術創新、可再生能源革命和下一次工業革命的新產業等方面進行戰略性投資。為此，筆者簡要地提出以下幾點有關中央財政支出的政策建議。
第一，較大範圍地實施就業保障計劃。
有了就業和收入的保障，勞動者才敢於增加消費。就業保障對消化過剩產品具有立竿見影的效果。所謂就業保障是指由中央財政出資並由地方政府和社會組織實施的一項計劃，其核心思想是政府設定最低工資及社會保障等福利標準，並在這一水平上僱用所有準備好、有意願並有工作能力但在市場經濟部門找不到工作的非自願失業勞動力。
黃逸江博士以2019年的數據測算，增加佔該年GDP的1.58%的財政赤字就足以實施一個針對城鎮所有非自願失業者的就業保障計劃(又稱“中國綠色公共就業計劃”)，從而消除該年2 427萬的城鎮失業人口，並帶來3.13%～4.56%的新增GDP，將中國2019年的GDP增長率推至9.13%～10.56%的區間（見《現代貨幣理論在中國》第十三章）。
就業保障計劃同樣可以在解決農村失業人口問題和實施鄉村振興戰略中發揮重要作用。歷史經驗説明，政府如果認為實施這種大規模的就業保障計劃有困難，那麼可以在失業狀況比較嚴重的地區實施較大範圍的就業保障計劃，這樣也會在降低失業率、增加有效需求、維護社會穩定和保護環境等方面產生明顯的經濟、社會和環境效益。
2020年4月，在國家領導人提出“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”新發展格局的構想之前，筆者在推薦黃逸江博士的研究成果時就指出：“在‘國內經濟大循環戰略’之下較大規模實施‘中國綠色公共就業計劃’，中國就可以迎來一個至少年均GDP增長率在8%以上並長達二三十年的高速增長時代。”“它有利於改變目前我國中央財政赤字率過低而地方赤字率過高的不合理狀況，建立起更加現代化的中央與地方關係。”
黨的十九屆五中全會提出，在“十四五”時期“着力提高低收入羣體收入，擴大中等收入羣體”，到2035年實現“中等收入羣體顯著擴大”。為了實現這一目標，筆者在2020年曾提出通過以不斷提高就業保障人員最低工資為核心的“六億人收入倍增計劃”作為推動“中等收入羣體顯著擴大”和縮小收入差距的重要措施。低收入者的消費傾向最高，“六億人收入倍增計劃” 對於解決目前的最終需求問題具有決定性作用。
校園招聘助力大學生就業，圖片來源：新華社
第二，大幅增加公共服務方面的財政支出。
公共服務支出是指國家財政在教育、就業、養老、醫療保健、兒童保育和公共住房等方面的財政投資。公共服務領域不能成為私人營利的名利場，特別是我國在面臨出生率下降和老齡化社會到來的情況下更是如此。例如，在教育和兒童保育方面，我國民眾負擔較重。在公共服務支出方面，我國有許多問題需要研究，並亟待推出一系列解除消費後顧之憂的措施。
第三，通過中央政府的財政轉移支付解決地方政府財政困難，這有助於穩定總需求，消化過剩產能。
自20世紀70年代以來，地方政府財政困難是一個世界性的現象，美國、日本、英國、
澳大利亞等莫不如此，其原因在於國家將主要的徵税權賦予了中央政府，但大量的支出責任仍在地方政府。在我國，中央與地方財政關係的重塑是從1994年分税制改革開始的，這種改革雖然是必要的，但卻迫使地方政府走上了通過土地財政和借貸解決財政收入不足的道路，而且這種土地財政制度最終導致了房價不斷飆升和地方政府債務日益沉重。1994年的“匯改”和分税制改革共同奠定了中國特色的“地方政府競爭體制”，後者使國際大循環經濟發展戰略最終得到了徹底的實施。目前，土地財政及土地金融的困局説明，“地方政府競爭體制”已不適應以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。2024年是分税制改革和“匯改”30週年，只有深入討論1994年的這兩項改革在目前的適用程度並進行必要的改革，才能建立起適應新發展格局的中央與地方財政關係。在這方面，現代貨幣理論特別是功能財政原理可以提供許多啓發。
但就解決地方政府目前的財政困難而言，最直接的辦法是加大中央政府對地方政府財政轉移的力度，這是中央政府應該承擔的責任。地方政府作為貨幣使用者，只能依靠税收為其支出提供融資，在經濟衰退時，税收大幅減少，支出卻大幅增加，地方政府必然出現嚴重的財政困難。中央政府的財政政策空間不受其財政收入的限制，因此，中央政府應該承擔更大的支出責任或給地方政府提供大規模財政轉移支付，而不應放開地方政府債務約束來增加地方政府支出。特別是在目前的中國，教育等大部分公共服務方面的財政支出主要是由地方政府承擔的，通過財政轉移支付加大這方面支出並保證地方政府工作人員的工資及時足額髮放，是增加有效需求的一個基本途徑，比“發錢刺激消費”具有更合理的基礎。
第四，在預防通貨膨脹的技術創新、可再生能源革命和下一次工業革命的新產業等方面進行戰略性投資。
因為國家壟斷貨幣發行，所以其財政開支不存在缺乏資金的問題，但要受實際資源或通
貨膨脹的制約。一旦實現充分就業，就可能發生需求型通貨膨脹，但充分就業在現實中很少見。通貨膨脹大都由供給短缺、戰爭和輸入型通貨膨脹所引發，猶如過去兩年美歐國家的通貨膨脹。中國2022年的居民消費價格上漲2%，其中部分原因就在於：即使是在輸入型通貨膨脹的挑戰下，我國的產品過剩也會阻止通貨膨脹的發生。
然而，隨着筆者所建議的勞動者收入的高速增長，通貨膨脹就有可能成為政策制定者的主要挑戰，為此，我們必須未雨綢繆，預先佈局，對降低通貨膨脹的技術和產業進行投資（由於篇幅所限，此處無法討論需求型通貨膨脹的問題）。因此，在這裏有必要指出的是，反思“4萬億”投資的缺陷並不是否定投資特別是在基礎設施、核心技術、可再生能源革命和下一次工業革命的新產業等方面進行大規模投資的重要性和必要性（請見賈根良即將出版的著作《綠色智能工業革命：中國的戰略與政策》） ，這些投資不僅對於降低產品和服務價格、預防通貨膨脹具有重大意義，而且對於提高生產率、提高勞動者收入和應對氣候變化等具有戰略價值。這方面的投資還應包括降低價格的進口替代、興修水利、農田基本建設、城市和鄉村基礎設施建設等方面的投資。例如，我國南方几乎每年都要遭受水災，許多城市由於排水系統落後，一遇水災就遭淹，這説明我國在城市基礎設施建設上的欠賬還是較多的，這些方面的投資也能為過剩的相關工業產品提供市場。
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