趙燕菁：土著VS租客，誰是才是城中村真正的“主人”？

中國房地產市場的動靜，無論是中央的頂層設計、地方的政策風向，還是房企的一舉一動，都牽動着國內外的注意力。

其中，“城中村”在本輪房地產改革中爭議頗多，處於什麼樣的位置？過去有關城中村的研究主要從經濟學、社會學、規劃學和管理學等角度，聚焦户籍、土地權屬、農民工就業和社會保障等問題，亟待改造的城中村在中國發展中發揮了什麼作用？

廈門大學趙燕菁教授對此作了深入解析。由於篇幅原因，訪談將拆分為三個部分發出，本文為第二部分。

第一部分：《千萬不要低估城中村，沒有它就沒有今天中國製造業的地位》

【口述/趙燕菁 採訪/婧一】

**問：**趙老師您之前談到了中央從戰略角度意識到城中村的重要性，那麼地方政府在具體執行時，該如何平衡原住民和農民工的利益呢？

**趙燕菁：**現在很多人產生這樣的誤區，認為地方政府更維護本地人，卻不顧農民工的利益。其實事實並非如此，地方政府一心一意想幫助這些農民工留下來，並讓他們創造價值。

地方政府現在去改造城中村花費了巨大的資金，破房子密密麻麻的，如何去改善這個環境？改善的錢從哪來？

中國過去這40年地方政府的錢主要是從房地產來的，正是因為有土地買賣、金融財政，才有了我們國家現在的基礎設施。如果像印度一樣，乾脆不發展、不欠債，就沒有金融危機，也沒有房地產。而我們國家靠發展房地產，道路、鐵路、學校、醫院全有了。當然是後者更好。所以不要怕現代經濟。

因為現在投入的錢不是真的資源，而是未來收益的估值。只不過估值沒達到，資產卻提前創造出來了。

現在黨中央提出城鎮化改造，我們需要一個新的路徑，這次7月24日中共中央政治局會議裏面有一句話特別重要：“我國房地產市場供求關係發生重大變化”。

房地產供求關係產生了重大改變以後，以前能夠通過土地來融資完成的事全都做不到了，包括城中村。

@視覺中國

在過去，假設原來城中村的容積率是1，建新的房子，拆是一筆錢，建是一筆錢，要使這部分的資金平衡，政府就得把地賣給另外的人，要把拆的面積與建的面積全覆蓋掉，就會多建一倍的面積，所以地價越來越高。

這個情況大概從前年開始出現了重大的改變，房地產出現嚴重的供大於求，商品房都賣不出去，更別説城中村改造的房子了。城中村改造的拆遷賠償是非常高的，幾百億的一個村改造，有的時候甚至更高。

現在深圳是可以賣地，因為深圳地價很高，但是你要幾百個村一起賣，你還能賣這個價嗎？

所以我是覺得中央這個判斷是非常準確的，如果這個時候你還要改造，你借幾個億把城市的村子拆了，然後你賣的時候地賣不出去了，或者你把地賣出去了，你的開發商的房子賣不出去了，怎麼拿錢賠？

原來昆明學廣州，認為城中村改造很簡單，也不用財政支出，只要增容就可以解決。理論上講容積率要是一倍不夠你就變成二倍，二倍不夠你就變成三倍，總有一個數能夠把你的成本全覆蓋，所以每一個村都可以平衡。所以當時昆明300多個村一起改造，然後一起拆，欠了一大筆債把農民的房子給拆了，結果蓋的時候賣不出去了，所以就全變成債務，變成爛尾樓。

政府所有存量的資產負債表全會縮水，欠了一大筆拆遷的錢還不了，抵押在銀行裏頭，政府信用就沒了。越是這個時候越賣地，地就越不值錢。所有人都想賣，沒人想買的時候，房地產市場就垮掉了，是非常危險的。

所以我的想法是由業主主導進行改造。

一個是必須由業主自主更新、自主改造，家庭的資產負債表是能平衡的。

而如果政府大規模拆遷，債務全留在政府這一端，最後負債端會特別大，可能會導致破產，是不可持續的，所以政府千萬不能這麼幹，應轉移至每個家庭以維持可持續性。

此外，要符合租房人的利益。

改造完後租房的這些人就是剛才所説的第一代農民工，一定要讓他們在城市裏頭落腳，能讓他們維持生計，繼續打工，這樣第二、三產業才能低成本運行，這是我們的一個目標。

綜合上述兩個要點，政府需要通過政策上的激勵與制度上的設計，讓這些城中村通過一定的改善以後，變成城市保障房系統的一部分，讓這些房子的數量不但沒減少，還改善了居住環境。

我們要用一種廉價的辦法真正解決人家的問題，而不是改造完了漲房租，這就是失敗。

廈門當時舉辦金磚會議時，想給城市一個好的面貌，所以讓很多人臨時暫住的外來務工者先回去。但他們後來不回來了，損失非常大。

人口是資源，你千萬別嫌棄人家。一個城市吸引了很多打工人是你成功的表現，城市規劃搞得好才有這個結果，搞得不好人也不來，城市房價也不上去。

房價高不是壞事，我們要做的不是給它打下來，而是要提供廉價的住房來滿足不同人的需要。因為房價上升，有人買不起房子，這個是政府要解決的問題。農民工也是一樣，城中村也是一樣，有城中村是幸運，所以一定不能把這些人當做城市的問題，而是要把這些人給安頓好，因為他們就是城市的礦。

城中村改造，中央這次提議是和保障房一起提的，先説“大力發展保障房”，緊接着第二句就是“加強城中村改造”。很多人説這兩個是各説各的，認為保障房是政府要乾的，城中村是市場自發的，但其實這兩者就是一回事。

城中村就是保障房，如果解決好了，你就四兩撥千斤，能把保障問題一起解決。保障房和商品房的差距就是價格不一樣，保障的意思就是比市場價低。如果政府不補貼，它肯定和市場價一樣。

城中村為什麼可以便宜？因為它沒有支付公共服務的成本。商品房裏面，地價就是公共服務的成本，城中村並不涉及這部分。

這兩種類型的房子造價其實是相似的，勞動也沒變，水泥也沒變，鋼材也沒變。而這時候農民工要是租在這個樓，雖然單價低，但租的人多了，是很賺錢的。這也是房東租金低的一個考量。

但如果把城中村拆得就剩幾棟，供需關係失調了，租金也會變高。這就是邊際問題，所以你一定不能給它量減下來。

另外，政府可以通過少量的改造，制定房價的基準。比如説我只改造原來計劃的1/10的房子，將原本用於剩下房子改造的資金去補貼改造了的那部分，讓價格漲不上來。只要價格維穩且低於市場，它就是保障房。其餘的房東只要敢漲價，政府就再增加份額。

總而言之，就是通過一個價格調整一大片房子的租金，用少量的錢控制一個市場。

城中村關鍵是要提供公共服務，解決公共服務的收入，優化城市煤氣、消防、污水排放，村裏組成一個居委會，達到小區標準，這能大大提升居住品質。

我們城市規劃中有個詞叫紳士化（gentrification），就是原來很破很爛，但我住得起，結果現在一美化我住不起了，那意義何在？

這時候要通過一些定價機制或者供給的調整，最後讓雙方都得益。雖然不能變成商品房，但可以把它一定程度地合法化，確保租賃市場有充分的數量供給和足夠低的價格。我想這可能是我們下一步城中村改造的主要途徑。

問：按照您的觀察，之前哪個城市的城中村改造做得好一點？

**趙燕菁：**每個城市都有好有差的，怎麼評價好壞是取決於你的改造背景。

現在改造成功的，有的是居民自己改了變得比以前好了，包括廈門也制定過一些政策，只要改造符合“五原”標準、產權不變，老城區的居民都不要政府出錢，就自發改造了。

日本的城市更新為什麼很好？每家每户的房子破了，自己改就完了。但中國有許多特殊情況，使得我們的城市更新會比較麻煩。我們國家在上世紀七八十年代建了大量的集體產權房，即一個屋檐下不是一户人。這房子是大家公攤的，如果這一大堆人裏面有一户不想改，或者商量得不愉快，你整個樓就改不了。

另外我們國家在審批的路徑上面也存在問題，比如集體產權房裏好幾個產權人的責任無法認定，很多事一具體就改不了。每家每户都有自己的想法，都想自己獲利更多，所以我覺得能不能通過一種中介幫助他們去解決這樣的困境。中介出面去辦產權、去申報、去找施工隊、找方案，住户只要摁手印等待交房，這時候就很簡單了。

如果有一箇中介替大家把所有事辦了，我覺得大家就願意了，所以城中村改造不一定要政府花很多錢，給居民提供便利就好。政府把老百姓最麻煩的事解決了，自主更新就可以解決。

此外，有些審批得突破一下。

現在我們規定必須要房子是危房，才能進行拆改。我在當規劃局長的時候，很多人説趙局長我買的一個房子，我覺得不好，我想給它拆了自己蓋。我們就傻了，我説這不是危房，他説開發商的房子品質太低了，我要花更多的錢蓋得更好。

但其實你仔細想想，這就是拉動固投，他拆了他的舊房子，蓋了新房，後續得裝修，這不就拉動經濟了，為什麼要説不呢？他的房子其實很破了，但我們到現場敲敲人家牆説你還沒塌呢，着什麼急？其實如果放開了，他早就改了。所以我想城市更新的思路要改變，不要只想着等變危樓再拆遷。

新疆的喀什我覺得是真正改造比較成功的，不能完全算城中村，但和城中村很類似。

喀什的老城區改造，不是拆了改成商品住宅，而是每家每户統一，自主更新，原改原建。

原來喀什基礎設施很差，沒有污水煤氣管道，居民自己也改不了。而且房子都是生土坯房，日曬雨淋，又趕上當時地震，全是危房。再來，因為過去在戰備時修了很多地道，也會產生塌陷，各種因素加在一起，所以當時採用了這種方式。現在大家可以去看一下，改造應該是非常成功的，老百姓也很滿意。

改造時基礎設施的費用由政府出，中央撥了30多個億，自治區出了點錢，市裏籌了一點錢。房子改造時，政府提供一個結構，成本都是當地居民自己出的，大概是1000多塊錢一平米，還不是普通的那種居民樓，改造後古城的風貌幾乎全都恢復了，裏面所有的基礎設施也都現代化了，變成了景區。原來每家每户連廁所都沒有，衞生條件都很差，但現在街道非常整潔。

喀什居民自己拆遷，成本才1000多塊錢，幾平方公里大概只花了幾十億。大家可能對這個數字沒有什麼概念，可以對比一下，深圳的舊改花了幾百上千億。

現在去喀什旅遊的人特別多。大家想想如果把喀什老城區改成居民樓，誰還去旅遊？

喀什當地的政府區域規劃有很多創新的做法，比如改造過程中，間距、日照無需按照現在的規範，就避免了大量的拆除。再比如有關消防，老城區房屋密密麻麻，道路狹窄，政府就改善消防設備，把消防車變小，並通過採用防火塗料來改善消防隱患。

新疆喀什地區，莎車老城熱鬧的集市街景（圖源：視覺中國）

喀什通過城市更新，居民全都有了產權證。所有人的產權格式化，一家一户給他做好了以後，大家按手印。之前幾百年幾千年都沒有，從此以後家家户户產權的界定就清晰了。

喀什每一個房子都經過特殊設計，所以投資比較多。一平米大概佔到60多塊錢，但是它很值。設計師一個房子要設計七八稿，再讓居民選擇。如果讓普通商品房設計師設計，橫平豎直畫這幾棟樓全是標準圖，噼裏啪啦一蓋，錢是省了，但沒有特色。喀什改造完以後，整個老城區就是一個藝術品。多少年以後，它又能成為歷史文化名城、文物，留給後世。

很多人認為城中村密密麻麻一定是不好的。但事實上，全世界的老城區都很密，房子都緊挨着，但我們旅遊的人都願意去這些老城。通過旅遊業，他們可以創造出新的價值，只要你把區域弄乾淨、外立面整治得好一點就足夠了。

廈門辦金磚會議的時候，為了城市形象，改造了機場周圍的一片城中村，由於面積太大、數萬人住在裏頭，無法在短時間內動遷。後來就用了一個簡單的辦法，政府出錢在原有屋頂上蓋一層紅屋頂，把原本的樓頂給擋起來。如果你有機會再去廈門，從飛機上往下看，那一片是廈門最有特色的地方，所以千萬不要看不起城中村。

城中村的小巷裏面有吃有喝，煙火氣很重、到處都是人，所以城中村搞好了以後，是一個非常有趣的空間。

問：幾個月前，深圳白芒村改造搬遷還引發了一些輿情，騰退租户的時間很短，外地孩子可能無處上學，等等。這起事件的出發點是好的，政府租下來以後進行改造，改善城中村居住環境，但一旦落入現實，卻並不如人意，甚至導致租户面臨實際生活困難。

**趙燕菁：**這就是我剛才説的，城中村改造，一定要滿足租户的利益，不能損害他們的利益。但是，話説回來，我覺得深圳的做法確實有可取之處，至少和原來相比是有進步的。原來就是把這些城中村全部拆遷，拆了以後必須搞商品房，否則財務平衡不了；一旦全部造商品房，出租的房子就更少，整個城市的租金會上漲。但這次改造，相當於保留保障房，不是全部拆掉，還是農民房，先租過來等改造完了，還是租給這些有需要的人，只是政府要做第一步，就先得把原來的租户清退，否則沒法改造，但這時候沒有周轉。

我覺得我們現在是看到了第一步，但還沒看到第二步，所以大家就質疑租户住得好好的為啥説搬就搬，小孩突然間沒地方上學，改造要花幾個月時間，改完了用原來的租金還租不租得到，還能不能回去開小店，這都是不確定，所以是很痛苦。

對這部分人來説，他們這幾個月的吃住費用、多留一個月時間清退，政府要給予週轉和補助，這裏面有很多具體問題要去落實，要保護他們的利益。同時，我也希望大家能正確理解政府的本意，它的出發點不是要損害這些人的利益，但在具體實施的第一步確實是損害了租户的利益，因此第二步還沒來得及去做，人們就把這個方法給否定了，因為大家等不及，何況這段時間已經對他們造成了損害。

總的來講，這總比過去把城中村全部拆除後開發商品房出售，和原住民各分一筆來得要好。因為過去這種方式，是徹底消滅城中村，同時徹底“消滅”這些外來人口，他們很難有機會在當地落腳，這是很危險的。

現在的做法雖然過程中出現方式方法欠妥的問題，但我覺得大家一定要理解政府的意圖。我不贊成政府一旦做事出了一點問題，就把它的意圖給否定了，這也不對。因為在這個改造過程中，政府沒什麼利益，什麼錢也賺不了，不貼錢就不錯了，但也不能否認損害了當下這些住户的利益。政府需要改進自己的方法。

城中村問題，總得有城市先行探索，深圳的做法是統租房，是有一定道理的，不能全盤否定。比如水圍村，萬科改造得還算成功，只不過萬科是一家企業，不可能把房租降到市場價以下。但如果政府改造之後，在政府補貼之下，能夠把房租降到市場價以下，就可以起到抑制市場房租上漲的效果。這一點企業恐怕沒法做到，它不賺錢就是良心了。但即使企業改造以後不賺錢，租金也會比原來要高，因為居住環境改善了，裝修設備都比以前好，憑什麼讓它把價格做得比以前還低？

我覺得像萬科這種已經算是行業內比較有社會責任感的企業，畢竟是國企，但也不能指望這些企業一直替政府幹這些吃力不討好的事，所以政府也要考慮如何利用市場的力量不讓各方吃虧，既要保護租户的利益，又保護原住民，這是一個非常複雜的協調過程。所以我們就拭目以待，看看深圳怎麼把城中村改造有序推進。

説句實話，如果一開始讓我們拿出很多經驗來告訴大傢什麼是正確的，其實我們也不知道，我們現在主要是蒐集、調研成功案例，然後結合實際情況進行修改，再用到各地。

真正成功的案例一定是在未來摸索中創造出來的，我們的任務就是總結大家的經驗，不斷把1.0、2.0、3.0版本的城市更新改造推向社會，利於各地再升級改造模式。

問：趙老師的這個理念非常好，既有專業性思考，也顧及政府落地性。

**趙燕菁：**因為我在政府工作過，我知道這是很難的事。旁觀者議論很簡單，這麼幹或那麼幹就行，但其實裏面非常複雜，涉及利益方也非常多。而且政府有時候也比較小心，害怕輿論風險等等。

所以我們就儘量提點建設性意見，如果稍微出點狀況就一哄而上去罵，那它下次連改都不改了。

任何城市更新，包括城中村改造，都要靠政府、居民、學者、輿論等，各方共同塑造一個氛圍，一起把這件事辦好，而不是隻想要指責誰，質疑誰有什麼利益，那誰都不敢説話了。

《大崛起：中國經濟的增長與轉型》 趙燕菁 中國人民大學出版社

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