楊麗新：“重特大事故和較大事故反彈明顯”，怎麼治？

【文/觀察者網專欄作者 楊麗新】

近期，多地發生安全事故，如山西呂梁永聚煤礦“11·16”重大火災事故、黑龍江樺南縣體育館坍塌事故等，引發社會廣泛關注。

應急管理部於11月17日發佈的通報稱，今年以來，全國事故總量繼續保持下降，但重特大事故和較大事故反彈明顯，有影響的事故和重大涉險事故多發頻發，安全形勢依然嚴峻複雜。

一

先提一個問題：安全由誰來管？

按照國家制定的安全生產管理制度，生產經營單位承擔主體責任，黨委和政府進行屬地管理，應急管理部門綜合監管，行業主管部門專業監管。

簡單來説，就是“政府監管企業履行安全職能”。其中的“政府”，又分為承擔一線治理功能的基層政府、承擔綜合管理功能的市級及以上政府，形成“上級政府—基層政府—企業”的三階安全生產管理體系。

現實中，無論是上級對基層監督缺位，還是基層對企業疏於監管，再或企業未按安全生產標準作業，哪個環節出現紕漏，都可能導致安全生產事故。

山西呂梁永聚煤礦“11·16”重大火災事故現場（圖/央視新聞）

以企業為例。雖然企業是安全生產第一道防線，但責任難落實甚至不落實的問題普遍存在。一些企業認為安全投入增加成本、拉低收益，安全生產事故又是小概率事件，因此不願做“賠本買賣”。

此前筆者在中部某縣調研時發現，一家僱有十幾名員工的傢俱廠，若按規範性要求，需花費60萬元購入除塵器械防火。高昂的成本令小廠子望而卻步。該縣近3年的安全生產事故通報顯示，在事故發生原因中，企業“未按安全標準投入”“安全設施投入不到位”的字樣屢屢出現。

近幾年國內發生的一些重特大事故，往往也跟企業主體責任履行不到位直接相關。如2019年內蒙古西烏珠穆沁旗“2·23”重大事故，涉事企業對承包單位長期使用非法改裝車輛運人、嚴重超載、人貨混裝等突出問題視而不見，最終造成22人死亡，28人受傷；今年河北滄州、浙江金華、北京長峯醫院三起重大火災事故，也都暴露出涉事單位主體責任不落實、違規動火作業等嚴重問題。

二

正因企業無法既當前鋒又當守門員，政府監管更顯重要。

隨之而來的一個問題是：基層政府能不能有效地監督管理指導企業的安全生產呢？

這裏的有效包括兩個方面：一是基層政府能否按規定履職履責？二是基層政府是否有能力進行監管指導？

現有對於安全生產事故的責任歸因，一般強調的是第一方面的內容。不可否認的是，一部分安全生產事故的發生確實是基層政府未按規定開展工作導致的，如“未定期開展安全生產培訓與開展應急演練”“未定期研究安全生產工作”“檢查走馬觀花、執法失之於寬、失之於軟”、“相關部門履職不力”等。

但是，筆者在基層政府掛職鍛鍊期間發現，與應急管理幹部懶政怠政相比，安全生產事故頻發存在的一個更深層次的原因是，基層尤其是縣鄉兩級政府安全管理能力不足。這種安全管理能力的不足，深深地限制了基層幹部識別與發現風險隱患並治理隱患的能力，所造成的一個客觀結果是基層幹部忙死忙活，但是對於降低安全生產事故發生的概率起效甚微。這是我們需要超越既有的淺層次觀察，並進行深刻剖析的地方。

與其他一些治理工作相比，安全生產工作具有兩大特性。

一是涉及範圍廣，幾乎所有的行業都會發生安全生產事故。

筆者掛職地G鄉分管應急管理工作的副書記在被問及應急管理需要管什麼的時候，直接回答“安全生產就是管天管地管空氣，啥都管，只要有風險的、出了事兒的都歸我們管。”

二是安全生產管理具有較高的技術門檻，安全生產本質上是對風險隱患的管理。

J街辦的應急辦工作人員在接受筆者訪談時表示，最頭疼的就是風險隱患排查。他的原話是：“風險隱患排查是個技術問題，而我們是行政人員，很多東西根本就不懂。比如工業企業安全生產重大的特種設備，它的功能性、時效性和特種作業規範你根本就不懂。這種情況在我們的工作中不勝枚舉，比如房屋鑑定、比如明火作業。”

安全生產的寬領域與高技術門檻的特徵，對從事安全管理的基層幹部存在較高的能力要求。但是從筆者掛職瞭解到的情況來看，一些基層政府和部門並不具備符合當前治理要求的風險治理能力，主要體現在兩方面。

一是人力困境。

基層應急管理幹部數量嚴重不足。筆者調研的兩鄉兩鎮，應急辦人員均未達到“工作人員不少於3-5人”的要求，某鄉鎮應急辦只有1名工作人員，且還是臨時由村上抽調過來的。甚至到了縣區一級，應急管理幹部數量仍然處於相對緊缺的狀態。

比如，A縣應急管理局機關編制為12名、機關直屬的執法監察隊擁有15名事業編，合計應該是27人。但實際情況是，除去駐村1人外，整個應急管理局只有14人，其日常運轉主要靠執法隊幹部撐起來。

二是技術困境。

基層應急管理人員多為行政幹部，缺乏專業知識素養，難以識別諸如有害氣體儲存運輸、大型機械設備操作使用等特定安全隱患，只能藉助第三方機構的力量。

J街辦分管應急管理的副主任對筆者分享道：

“應急管理要求的專業性太強了，比如企業的安全生產，我們只能搞一些基礎性的，如看滅火器過期了沒有，工作人員會不會使用安全設備；但是像特種設備檢查、企業危化品的儲存與運輸等大量的專業性問題，我們是搞不了的，去了就是兩眼一抹黑。

有時候人家企業比你懂的更多，更知道怎麼糊弄你，你的權威就沒了。上面不斷要求你建立企業安全生產風險隱患登記表與分級管理名單，這種情況下你怎麼辦？只能請第三方。”

J街辦擁有近80家限上規上企業，安全生產壓力大，因此在財政不盈餘的情況下仍與市裏的H公司簽訂了服務合同，合同內容主要是風險分級管控與應急處置預案，其主要條款是：

“甲方（J街辦）向乙方（P公司）提供風險辨識點位清單以及安全技術服務所需要的數據、圖紙等相關資料，而乙方則依據《中華人民生產共和國安全生產法》或者相關行業的專業條例等法律法規、標準規範以及各級應急管理部門制定的相關規定依法實施安全生產技術服務工作，並在規定期限內為甲方提供合法、科學、公正、客觀的安全技術服務報告。”

2022年雙方新簽定的安全技術服務合同顯示，該項目的技術服務合同總額為20000元，具體內容是風險分級管控報告費用10000元，應急處置預案費用5000元，安全風險分級管控目視圖費用5000元。2022年，H街辦全年的市場購買服務總額達到6萬元。

正是因為存在應急管理主體力量薄弱、風險隱患識別排查技術水平低等現實制約，導致基層應急管理幹部既無法對轄區內的安全經營場所、建築施工場地等實現動態的全覆蓋式的風險隱患篩查，也不能在排查過程中發現具有一定技術門檻的致災因子與隱患點，從而對轄區內的風險管理處於“弱控制”狀態。

在此情形下，即便上級政府通過嚴厲的績效考核、短期專項行動等方式動員、施壓基層，也往往只能作用於低技術要求的安全生產環節，如檢查滅火器、易燃物堆放是否合規等。而具有技術門檻要求的安全隱患則難以識別，然而此類隱患一旦爆發，造成的生命財產損失和社會影響往往更嚴重。

三

在筆者看來，要全面提升安全生產治理能力，需要在體系建設的基礎上，着重提升基層政府治理能力。

比如，優化對基層安全治理過程的權力監督。現階段，上級對基層的工作監督多以台賬形式進行，好像只要表冊合規了，治理就到位了。這容易導致基層幹部只求“面子”，不求查細、查準、查精，把大量的精力消耗在填表上。正如江蘇某鄉鎮幹部所説：“基層幹部不能成天統數據、交報表、寫材料，而要把時間精力下沉一線，設置專門議題，嚴抓常年累積、久拖不治的重大隱患。”

又如，監督機制設計。當前的風險隱患管理基本屬於“隱性績效管理”，很難用顯性的績效指標去衡量。説白了，只要不出事，各地做多做少、排查治理了多少安全隱患，短期內表現不出明顯差距，還容易吃力不討好。因此，這種監督管理機制有必要及時優化。

此外，還需要下大力氣補充基層安全風險治理技術力量。可以考慮建設本地專家庫、選拔技能型幹部充實隊伍，也可因地制宜使用信息技術、人工智能等手段，配強安全生產監管技術裝備，建立跨行業、跨部門信息共享機制，還可以通過大數據賦能，實現全過程風險點動態監測管理。

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