陳靖： “二輪延包”需積極應對未來 三十年農業農村的突出問題

【文/陳靖】

隨着第二輪承包期的到期日不斷臨近，甚至部分地區已經到期的情況下，“二輪延包”到底怎麼延，怎麼“延包”更為合理，怎麼通過“二輪延包”應對土地面臨問題等，目前已經成為各地相關部門思考的關鍵問題。

筆者在近期的調研中明顯感覺到，對於“二輪延包”到底怎麼延、新一輪的政策實踐能不能解決當時當地的一些突出問題，很多基層幹部目前還比較困惑，也表現出對政策明晰化的緊迫要求。

2017年，黨的十九大報告中就明確了第二輪土地承包到期後再延長三十年。在2022年底的中央農村工作會議上，習近平總書記強調“要紮實做好承包期再延長三十年的各項工作，確保大多數農户原有承包權保持穩定、順利延包”。應該説，在鞏固和完善農村基本經營制度的要求之下，第二輪土地承包到期後再延長三十年的政策方向已經非常清晰，但基層幹部比較困惑的是，“二輪延包”到底怎麼延，是一延了之，還是在迎接新問題、應對新挑戰的基礎上完善“二輪延包”，畢竟這是一項牽一髮而動全身的政策實踐，需要在充分理解當前農業經營基本狀況的基礎上，協調好農業農村和農民的整體利益，妥善設計好未來三十年的“三農”發展方向。

筆者在實地調研的基礎上，根據與基層涉農部門業務人員、鄉村幹部和農民訪談的基礎上，認為做好“二輪延包”工作的前提是需要積極應對未來三十年“三農”領域中的突出問題。

一、未來三十年需應對的突出問題

（一）需要解決好“最後一代農民”體面退場的問題

“二輪延包”事關農村基本經營制度的穩定，也關乎農村社會穩定和農業農村現代化發展，政策領域強調“本村土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年”，這也充分體現出黨和國家對長期實行農村基本經營制度的決心和信心。未來三十年，農業經營領域將出現的一種“大概率”現象是，傳統面貌的小農經營方式將被改造，農村將出現“最後一代農民”的問題，這一突出問題將對實施“二輪延包”的方式方法提出要求。

1.傳統小農正在向現代小農轉變。隨着“小農户”概念的提出並被廣泛接受，各地在農業政策實踐中多強調“小農户與現代農業發展的有機銜接”。事實上，小農户的實踐形態非常複雜，以至於基層農業管理中，很難精準把握“小農户”這一政策對象。一般而言，既成共識的是小農户應當是自前兩輪承包期內已經認定的集體經濟組織成員、主要依靠家庭承包耕地開展小規模種養殖的家庭經營單元，其特點一是以家庭為單元經營，家庭成員在村開展種養殖，二是經營規模比較小，大部分是自家承包面積，三是生產方式相對落後，勞動力投入較為密集。

2023年11月28日，安徽省阜陽市潁州區三合鎮百素家庭農場的農户在蔬菜種植基地大棚內採收新鮮生菜供應市場（圖源：視覺中國）

這種圖景可以用以描述絕大部分務農者的樣貌，但實踐中也出現了更多元的面貌。如很多小農户只有極少成員（主要是家庭中的老年人）在開展經營，家庭內大部分成員都已非農化；如很多小農户的面積已經不止家庭承包面積數量，務農者通過民間流轉、拾地種等方式逐步擴大面積；如很多務農者都是“兼業”種地，或者往來於城市工地和農村土地，或者在村主要收入依靠手工副業等；如很多小農户也積極接受了現代化的生產技術，告別了傳統農耕方式。

因為小農户的形態過於複雜，目前很難清楚地説清楚什麼是“小農户”，但可以確定的是，隨着農業生產技術的快速發展，小農的傳統面相正在劇烈轉變，適配了社會化服務的小農户，也將逐步擺脱“人均一畝三分、户均不過十畝”的面積限制，將會越難安守細碎化的地塊配置格局，前兩輪土地承包期內形成的土地承包關係、地塊分佈格局將與現代小農發展產生衝突。筆者調研中發現，一些地區自1980年代以來土地細碎化格局被長期鎖定，難以滿足處在轉型中的小農户的需要。

2.“最後一代農民”正在逐步退場。近十幾年來政策界、學術界與媒體界存在着一種焦慮，認為農村存在着“無人種地”的情況，認為農民、特別是農民中的小農户不願種田或不會種田，需要加大力氣解決“誰來種田”的難題，解決辦法是培育新型農業經營主體，特別是寄希望於村莊之外的主體來流轉土地搞規模經營，以解決“無人種田”難題。伴隨着這種焦慮的同時，我們會發現一個悖論性的事實，基層並不是“無人種田”，相反，我國糧食生產十九連豐，而實現這一成績的主體也並不主要是外來農業經營主體。

第三次農業普查數據顯示，全國小農户數量佔農業經營主體的98%以上，小農户從業人員佔農業從業人員的90%，小農户經營耕地面積佔總耕地面積的70%。可見，小農户仍然是我國農業經營和糧食生產的主要力量，而且在將來較長一段時期內，一家一户小規模家庭經營仍然是我國農業經營的基本面。基層的實際狀況是，目前承擔農業經營重任的大部分是50-70歲的老年農民，而這批農民也正是十年前在種地的那批人，也將是未來仍然能夠繼續開展小規模經營的主體。

筆者在淮南某地調研時，一個村民小組25户，種植250多畝地，目前還有24户在種地，種地者都是60-70歲的老年人，只有4户是50多歲的，但也就差兩三年到60歲。去年有一個種到83歲的老年人“終於不種了”，生病了沒法種，把土地交給自己58歲的兒媳種。一位村幹部總結説，現在50歲的農民要麼種得多，要麼在外邊打工，農忙時候回來種；60歲的人大部分種好自家地就行了；70歲往上就種三五畝田。可以預見的是，未來三十年，這批50-70歲的種田“主力軍”將紛紛退場。

3.需要流轉土地的“專業務農人”正在生成。隨着農業人口老齡化的加劇，一些地區老年人退出後，地方社會成長起一批專業的務農人隊伍，如在中部某縣調研時發現，該村有一批40-50歲的在村務農者，一個生產隊的156畝地只需要三個人就種完了。一位村幹部計算，40歲的人要想種地就必須達到100畝才能達到本地一般家庭開支要求，收入要在10萬元上下才可行。在淮南調研時，分別有多位基層幹部提出成為“職業農民”的面積標準。

如一位村書記認為最好實現“一塊一田”，最合適的是50-100畝，但必須集中連片；鎮農辦工作人員則認為“300畝左右為適度規模”；另一鄉鎮農辦主任則認為應該是200-500畝最好，能培育職業農民，20-50畝的面積還不夠，“掙不到錢，收益不大”；區種子站站長則認為“50-100畝不配養家餬口，還不夠成為職業農民”，本地的適度規模應該在500~800畝，管理的用度、對機械操作的協調、如何監管好作業質量，能否保證搶農時中的機械作業跟得上。一位從事農資生意並種地的“大户”則認為，“本地百畝以上即為大户”，如以這樣的規模來看，該鎮的大户大約15家，一般會有種植補貼。以專業種植户的標準來測算的，這樣的“大户”不需要再進行兼業，而是可以稱之為職業農民。而大部分人所認可的本地百畝的規模，主要是考慮到管理水平、經營難度、投資規模來看的，相對具有“適度規模”的意涵。而地方正在生成的“專業務農人”要想穩定下來的前提是，必須通過土地流轉來實現規模經營。

（二）為未來三十年的城鄉發展持續做貢獻的問題

“十三五”末，我國城鎮化率已經超過60%，按照“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要，預計在“十四五”時期“常住人口城鎮化率提高到65%”。有學者預計，在未來三十年，我國城鎮化率還將進一步提高，2035年中國城鎮化率將達70%，2050年將達80%。這就意味着未來三十年，我國農村人口占比還將進一步下降，城鎮化進程還將持續推進。

在未來三十年，農業與農村還應持續發揮多重基礎性功能。一是要持續為我國城鎮化的穩步推進做貢獻。在過去一段時間的城鎮化進程中，農業與農村為城鎮化做出了四重貢獻，首先是為城鎮產業提供了充足的勞動力，為城鎮生活提供了豐富的後備成員，其次是為城鎮化提供了質優價廉且穩定供應的農產品，使市民生活成本相對較低，再次是為城鎮化提供了堅實的保障後盾，農業不僅作為了進城闖關失敗者的兜底，而且還為“半城半鄉”的進城家庭提供物質與食品支持，最後是作為了城鎮勞動力生產與家庭再生產的“拆分”場所，很多外出的家庭成員可以無後顧之憂地進城務工，農業與農村承擔了其家庭再生產的責任。在上述功能發揮基礎上，我國城鎮化才得以呈現低成本、高速度、超穩定的特徵持續推進。而這些功能的發揮離不開農村的基本農業經營制度，“二輪延包”實踐中需要充分激活並完善農業與農村的穩定器與蓄水池功能，為未來的城鎮化持續貢獻力量。

二是在農村人口比例下降的同時，農業與農村不僅不能弱化，反而要承擔起實現鄉村振興的重任，要實現農業與農村的現代化。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，未來城鎮化率即使達到80%這樣高的水平，也意味着還有20%的人口生活在農村，其中大部分還將以農為業，需要保障這部分羣體的種地權利，還要依靠這批羣體來承擔農村現代化、農民現代化的重任。這就需要在“二輪延包”實踐中，讓這部分羣體有地可種、有屋可居，而且要將土地經營權更多地向這部分羣體適度集中，讓他們能穩定下來，通過經營農業來獲得豐厚的收入和維持體面的生活。

從基層經驗看，在持續的城鎮化進程中，這部分羣體可能來自於兩種途徑，一是返鄉的外出務工羣體，他們會在一定年齡後回鄉居住並以農為業，二是本鄉本土中生長出來的“中農”，在恰當的土地制度和農業政策扶持下，這部分羣體能夠穩定下來。兩個羣體的共同特徵是，他們是本鄉本土的“土著”，擁有植根於鄉土的社會關係和文化觀念，既可以作為鄉土社會的“守護人”，又是可擔當農業農村現代化重任的“生力軍”。“二輪延包”實踐應讓這部分“土著”更如魚得水地生活於鄉間，而非寄希望於市民下鄉、資本下鄉等外來力量。

三是要實現從農業大國向農業強國的轉變。保障糧食和重要農產品穩定安全供給是建設農業強國的頭等大事，還要實現農業競爭力強和農業發展水平高。長期以來我國形成了以小農户為主體的生產經營格局，第三次農業普查數據顯示，全國小農户數量佔到農業經營户98.1%，小農户從業人員佔農業從業人員90%，小農户經營耕地面積佔總耕地面積超過70%。而相對來説，依靠流轉土地形成了規模化經營的主體中，還有相當大一部分是通過民間流轉的方式形成的適度規模經營，民間稱之為“中農”。小農户、中農與大户遵循不同的生產邏輯。

筆者調查顯示，小農户與中農大多是以家庭為單位開展經營，還會採取精耕細作的生產方式，在部分環節上願意用勞動力代替資本性投入，他們的單產一般是高於資本化經營的“大户”的，且經營穩定性也遠高於“大户”。而超出家庭規模界限的“大户”則更多采取資本式手段開展經營，地租價格更高、資本投入更密集，單位面積產量卻不如小農户和“中農”。從生產成本上看，由於小農户和大户主要依靠自家承包土地、通過民間流轉獲得了適度規模，租金成本耕地，大多使用自家小機械或依靠民間機手作業，成本也更低。而“大户”必須依靠社會化服務主體提供從種、收、儲到售的絕大部分環節，還要以高於民間流轉的地租水平來獲得土地。筆者在某稻作區調研時，一位種植了2000多畝的“大户 ”，穩產情況下小麥一季能產800斤，水稻1200斤，其生產生本則需要1200元，地租則需要600-700元/畝不等。計算下來他一稻一麥的純利潤約200元/畝左右。

從目前情況看，地租成本在生產成本中所佔比例約達到1/3。在其他一些地區調研也顯示，目前地租成本已經成為以“大户”形式經營的剛性成本。相對來説，小農户不需要地租成本，也可以降低機械服務成本和勞動力成本；“中農”則往往地租水平低於“大户”。在邁向農業強國的進程中，“二輪延包”需要應對的一個突出問題是，在複雜的地權制度之下，被複雜制度製造出來的地租正在成為農業生產中降不下去的“硬”成本，而一些地方政府“親大户、遠小農”的管理思維正在直接助推我國農業生產特別是主糧生產中高成本壁壘的形成。為應對未來三十年農業生產的系統性轉型，“二輪延包”實踐應探索如何延續我國農業生產的內生優勢、避免將農業推向高成本、高風險、剛性化的陷阱。

二、直面未來三十年，“二輪延包”應當處理好幾對辯證關係

基於以上預判，筆者認為，未來三十年我國農業農村與農民將經歷一場前所未有之鉅變，這種鉅變是內在於中國式現代化進程之中並與之同頻共振的，因此“二輪延包”就切不可一延了之。當前一段時間學界與政策界需要切實做好“二輪延包”的設計與實踐，並思考如何藉此寶貴的政策窗口期，針對性地解決一些既有遺留問題，為未來三十年農業農村現代化拉開閃轉騰挪的迴旋餘地，讓農業與農村持續為推進中國式現代化做積極貢獻。當我們站在“二輪延包”門口，需要思考如何讓我國的土地制度、農業經營體系和農村社會治理體系積極有效地應對處在鉅變進程之中各對複雜關係的挑戰。

（一）處理好小農户退出和新主體進入的關係

農業人口老齡化程度不斷提高，“最後一代農民”將持續退出，這是基於當前農業人口年齡結構所做出的判斷。但從時間上看，小農户退出將會是一個長期的過程，這個過程急不得更亂不得。習近平總書記強調，“改變分散的、粗放的農業經營方式是一個較長的歷史過程，需要時間和條件，不可操之過急，很多問題要放在歷史大進程中審視，一時看不清的不要急着去動”。同時，需要通過土地流轉來實現規模經營的新主體的生成也應是一個漸進的過程，“二輪延包”實踐需要處理好二者的辯證關係。

一方面，不能因為“最後一代農民”會退出農業的判斷而人為加速這一過程。一些地方採取了比較激進的“擠出小農”的行為，在承包經營制度上就片面強調“經營權”集中，在實踐中則加劇小農户的艱難處境以倒逼其退出。另一方面，因為土地流轉將“大概率”發生，一些地方就選擇流轉規模越大越好、流轉方式越正規越好，結果是助推了資本下鄉與農爭地。這就是“操之過急”的典型表現。

需要看到，發生在鄉土社會內部的民間流轉其間生成的“中農”正在大量成長，他們往往採取家庭經營的方式，生產成本較低，經營穩定性較高，但卻享受不到“大户”那樣的政策紅利。一位鄉鎮幹部説，以現在的生產技術水平，“100畝地給1個人種也行，給10個人種也行，但為了養活人，就得讓10個人來種”。針對未來三十年的農村人口結構變動，“二輪延包”的探索中應以保障小農户、培育中農為目標，使農業生產經營實現穩定有序的轉型。

（二）處理好在村務農人和“不在村地主”的利益關係

在未來三十年，我國城鎮化進程將進入下半場，已經落腳城鎮的農民家庭還需進一步安居落户穩定下來，仍需進城的農民將隨後陸陸續續落腳城市。這就意味着，從80年代初開始就被確定為集體經濟組織成員並獲得土地承包權的農户與農民個體，將有絕大部分比例實現城鎮化，其生計方式、社會身份與文化認同等都將城鎮化。未來三十年將有越來越多的“不在村地主”，他們擁有在鄉村的土地承包權，擁有集體經濟組織的股份，但不從事農業生產且將逐步切斷與村社的關聯。這也意味着，未來三十年，這批已經確定不在村的、不再從事農業的、不再回歸鄉村的城市居民還將掌握農村土地的承包權，這就使得在村務農的、願意回村務農的新型農業經營主體必須通過經營權流轉的方式支付地租，農業生產成本中將永遠存在地租成本這一板塊，而中國社會將出現一批“不在村地主”的食利者羣體。

當然，在目前城鎮化的進程中，我們仍需要以農村土地來為進城失敗者、高齡返鄉者提供兜底和保護，其中土地承包經營權是最重要的保障。但從三十年的中長週期看，具有土地承包權的農民家庭將穩定在城市，不務農但持有農村土地權利且享受國家農業補貼。而且很多地區由於自80年代初開始就執行了“增人不增地、減人不減地”的管理辦法，導致當前集體經濟組織內出現了兩類羣體，一是新出生而沒有土地的人，這批羣體在未來三十年將持續“無地”身份，二是那些獲得初始承包權的農民個人已經逐漸離世，但其經營權被家庭成員“繼承”，一些村社集體經濟組織將逐步“空心化”但土地權利長期外流。

這就意味着，未來三十年無論誰來種地，都只能通過土地流轉的方式來形成合適的經營規模，這就需要面臨與“不在村地主”的協商問題。目前在一些地區已經出現了這樣一種情況，即“不在村地主”因為已經不依靠的土地租金收益生活，他們就成為了土地整治、集中連片流轉的“關鍵少數”。無論是政府做土地整治，或推動土地流轉，還是市場化的土地流轉，村莊中都有願意流轉土地的人，也有不願意流轉土地的人。這就出現了少數“不在村地主”只要不同意，集體行動就無法達成。因為他們利益關係和社會關係都與村莊不大了，甚至會出現故意當“釘子户”。未來三十年，如何處理這一“關鍵少數”的利益，這就需要在“二輪延包”實踐之初就留好政策的彈性空間，以避免“釘子户”行為影響我國農業規模化經營的進程、影響農村集體經濟組織的發展、影響我國土地管理制度的成效。

（三）處理好“大穩定”與“小調整”的辯證關係

“二輪延包”到底怎麼延，可以明確的是，第二輪土地承包到期後再延長30年，即以目前的土地承包關係將保持穩定直至2057年前後。但根據各地複雜的土地利用和需求現狀，2023年的中央一號文件要求，在整體穩定的基礎上，根據地方實際情況進行小範圍、小幅度的調整。這就意味着土地承包制在未來是要進行調整的，只不過要確定一個基調，那就是大穩定、小調整。如何實現大穩定同時因地制宜地開展適度的調整，這需要從“二輪延包”實踐一開始，就要有充分的制度彈性與治理機制來實現“小調整”。

筆者根據多地調查發現，“小調整”是完全必要的。首先，我國農村土地從來就不僅僅是簡單的生產資料，土地是貫穿在農民生產生活、村莊團結穩定以及鄉土文化傳承等一系列事實之中的關鍵之物。在前兩輪承包期內因為土地承包關係累計起來了大量歷史矛盾亟待解決，不能聽任這種遺留矛盾再延續三十年，應當在新的政策窗口期以土地為突破口，解決當前積累在“三農”領域的部分難題；二是要意識到，中國的農業生產區域差異極大，工業化程度更好、非農就業更充分的東部地區、城郊地區，農民已經不需要依靠土地來維生，一些地區出現了“沒有成員的村集體”，而中西部農村中務農人口結構在發生歷史性變化，小農户務農、“老人農業”等形態還將維持相對一段時期，這就意味着我們不能用同樣一紙條文來約束已經複雜分化了的土地利用現實。

實際上各地在二輪承包期內都已經有許多地方性的嘗試，一些“小調整”已經自然而然地發生了，還有一些地方的“小調整”在二輪承包期的政策框架內還不被認可。“二輪承包”期內還有一些相對較為嚴格、較為硬性的政策實踐，要求各地完成“全國統一卷”，結果卻在基層造成了很多問題。未來三十年我國各地土地利用和需求現狀將更加複雜，這也直接挑戰着即將到來的“二輪延包”的政策框架設計。

三、“二輪延包”應為未來農業農村轉型預留彈性空間

筆者近幾年調研時經常與基層幹部、農民羣眾探討對“二輪延包”的期待。一個共識是，大家都認識到黨和政府對於保障農民的土地承包經營權益的決心，農民可以吃上“定心丸”。但是對於怎麼“延”，很多基層羣眾都認為不能“一延了之”。如一位老農技員説，“從社會穩定的考慮看，當然要延包，但要藉機解決一些比較尖鋭的問題”。一位老生產隊長説“應該繼續延包，但地不能再這麼種下去了”，這位生產隊長對自己小組細碎零散的地塊非常不滿，想借這個政策窗口期“調一調”，但他也困惑“政策到底允不允許”。

根據一些地方實踐經驗，筆者認為，未來三十年的土地承包關係應當具有彈性，為解決當前“三農領域”的突出問題、為應對幾對辯證關係預留出充分的政策彈性，以使我國在未來三十年應對國內外各種複雜形勢的時候仍能閃轉騰挪、仍能發揮我國土地制度優勢、仍能維持農業農村的平穩轉型。

（一）應避免地塊的細碎格局被“鎖死”

當前在土地利用方面，基層反映最為激烈的問題是土地的細碎化。很多地方細碎化的地塊格局、碎片化的地權格局已經嚴重不適配當前農業生產方式的要求，然而在土地的地塊平整、地權調整方面卻往往牽一髮而動全身，導致很多地方試圖去細碎化卻力不從心。筆者調研發現，一些地區在1998年執行二輪承包期政策的時候，不進行任何調查研究和自主探索，直接將上一輪承包關係原封不動造冊填寫，而80年代初的分地辦法往往是肥瘦遠近搭配，造成了農民種地時“巴掌田”“插花田”過多的問題，二輪承包時很多地方圖省事，直接“一延了之”，在土地確權時也直接照抄照搬原有數據，致使當地土地細碎化格局被鎖定了45年。這種“鎖定”狀態萬不可再推到下個三十年。

一方面，“二輪延包”是實施土地去細碎化的寶貴窗口期。實際上近幾年開始各地在實施高標準農田建設項目時已經有意識地同步推進“小田變大田”“小塊並大塊”“一户一塊田”等，但這畢竟是一項地方性工作，一位工作三十多年的基層農辦老幹部説，“要抓緊在二輪延包時土地整合，這是當務之急”，“小田變大田是沒有異議的好政策”。但問題是，高標準農田整治施工中一定會打破地塊，破壞原有土地的物理形態和四至，一些地區往往都會出現土地總數的升降，這就使得承包地塊與承包關係之間不得不重新調整。地方幹部期待能夠有明確的政策規定，用以指導地塊被打破後的承包關係調整。未來一段時間我國高標準農田建設工作會進一步提質擴面，筆者建議以“二輪延包”為契機，結合以高標準農田整治工作等具體途徑，徹底改變一些地區在過去兩輪承包期內被“鎖定”的土地細碎化格局，並在“二輪延包”試點中明晰土地整治後的承包關係調整原則，以釋放土地規模化經營的活力和潛力。

另一方面，“二輪延包”時要注意辨析地塊和地權的對應關係，不能將地塊和承包權一一鎖定。在基層調研中一些農業部門的幹部們比較困惑，“承包權”到底是一種關係權還是財產權。他們的困惑來源於一個事實，即很多農民認為承包到户的具體地塊就是自己的，那塊地誰也動不得，而基層搞土地整治、土地流轉和土地調整等工作的時候，“哪怕給你調一塊同等面積同等質量的地塊，農户也不願意”。農户的依據是，二輪承包時承包證包土地確權時的確權證上寫明瞭四至，承包地已經“確死”了。而地方幹部則認為，承包權是一種成員權，“有你的地畝，但不一定非得是那一塊”，只要承包那塊地的農户不同意，那塊“插花田”就阻擋了土地整治工程、阻擋了其他村民連片作業的需求。

一些地方通過積極探索，用“確權確股不確地”“虛擬確權”等方式，大大紓解了地塊被鎖死的癥結，這樣土地連片整治也好搞了，農户“一户一塊田”後耕作更方便了，農業經營也更有活力了。問題是，還有很多地方沒有解決好地塊被鎖死的問題，土地承包權變成了地塊財產權，一些“關鍵少數”以此充當“釘子户”，用“插花田”霸權阻礙地塊上整體利益的實現。這些地區有不少羣眾的呼聲，期待在“二輪延包”的寶貴窗口期對這一問題進行明晰，畢竟未來三十年，土地細碎化格局不能再延續下去了，不能任由農業發展空間被細碎的地塊“鎖死”。

通過“小田並大田”“一户一塊田”等實踐完成土地去細碎化工作後，無論是小農户、“中農”還是“大户”都種地更方便了。未來三十年中，小農户能夠種得更好，如不願種地而選擇流轉，其他經營主體經營也更便利。這是一項具有政策彈性的嘗試，能夠為未來三十年的農業經營主體多元化提供先決條件。當然，這一過程中要避免地方政府人為干預土地流轉，應充分尊重農民意願和維護農民利益，把選擇權交給農民。

（二）應降低未來土地規模化的制度成本

未來三十年，小農户以家庭為單位開展小規模經營的狀態仍將持續，但也需要看到“自家地自家種”的傳統生產模式也將逐步退場，一些小農户的經營規模已經擴展到自家承包地面積之外，雖然還可將之稱為“小農户”，但他們已經在適當地擴大耕作規模了。民間一些開展適度規模經營的農户，也需要通過流轉方式來獲得土地經營權。總而言之，未來一段時間，土地流轉將穩步推進，農業的規模化經營也將逐步實現。在此判斷的基礎上，“二輪延包”應有助於實現一種低交易成本的、低地租水平的地權格局，以使得願意種地的小農户能夠種到更多地、能夠更方便地種到“大塊地”，適度規模經營者能夠穩定經營並獲得體面收入，條件適宜的地方也可逐步實現更大規模的經營權集中。筆者基於調研發現，基層存在着諸多具備地方智慧、富含制度彈性的嘗試。

一種是實施經營權“小集中”，藉助民間社會紐帶來快速地、廉價地並穩定地實現適度規模經營。如很多外出務工、進城安居的農民，將其土地以“託付”的方式交給在村親朋好友或地鄰耕種，這樣的民間流轉依靠的是熟人紐帶和信任關係，流轉非常便利而且往往地租較低，民間也出現了一批靠“接地種”“拾地種”的適度規模經營者。如筆者在皖中某地調研時發現，當地在“小田並大田”後分配土地時，同一家門的幾乎“合鬮”，將整治並集中的土地交給在村種地的本家。還有一些地方，當地政府不允許土地小調整，一些户族則自己開展“小調整”，靠兄弟、堂兄弟和親戚關係來實現“小集中”，講情感不講地租，在村種地的人種得更方便了。這些“小集中”案例的共同之處是依靠民間的社會資源開展適度調整，依靠親屬紐帶、熟人網絡、信任關係等，在“大穩定”前提下靈活多樣地開展“小調整”，交易成本極低、地租水平也極低，實現了農業發展效益和農村社會效益的雙贏。

還有一種是實施“兩類田”的分類管理。針對農民種地意願分化的客觀現實，一些地區通過集體統籌的方式，劃分出“兩類田”開展分類管理，給願意種地的農民劃出一塊，可以實現“一户一塊田”，不願意種地而願意流轉的農户，則統一劃片集中流轉，流轉租金也更高。

筆者在東南某縣調研時，一個村民小組將230多畝地劃分為“口糧田”和“投標田”，願意種田的農户總共願意種80畝，將組內最好的地拿出來劃方，不願意種田的整體對外流轉，不種田的農户分流轉後的租金。筆者調研中原某縣，某村搞“小方並大方”後，將願意種地的小農户劃分到邊上，農户按自家原畝數開展自耕，其餘土地則整體劃方，1086畝土地劃分了10塊，每塊約100畝，承包户可以開展適度規模經營，該村面向全村願種地户再發包時，共有20多個經營户參加，最終有10户經營主體中標。

“兩類田”的管理辦法能夠兼顧村莊內願種地户和願流轉户的利益，而且非常富有政策彈性，由村集體統籌協調後，無論是適度規模經營的中農、還是願意開展連片流轉的“大户”，都能夠藉助集體的統籌協調作用較快地集中規模，且村集體在分類管理中，非常注意保護小農户、培育本地“中農”，這就使得多元農業經營主體利益均得到照顧。劃片分類過程中，農户地塊與地權的關係得到了重塑，而由於集體作為土地所有權主體，承包經營者都認可集體的統籌，也願意集體經濟組織在其中承擔統籌協調作用，土地經營權集中的成本更低。

“一户一塊田”（圖源：網絡）

這兩種民間做法的共同之處在於，充分發揮農民羣體和集體經濟組織的主觀能動性，民間有充分的主動性與智慧應對不斷出現的新問題，在應對連片耕作需要時民間可以實現“小集中”，在農民種地意願分化時也可以搞分類管理，這種民間治理能力是我國土地制度優勢的重要構成要素，也是未來應對未來新問題新挑戰時的制度韌性，“二輪延包”實踐中應注重放活制度彈性空間，為民間土地治理提供政策舞台。在有可能的條件下，應思考如何在保障土地流出户權益的前提下，適當降低地租、減少地租生成的制度根源，以使我國農業生產特別是糧食生產不致陷入高成本、高風險、剛性化的生產困境。

（三）應尊重農民因地制宜地開展“小調整”

我國農業地區類型複雜多樣，各地農業農村現代化的進度不一，土地利用狀況千差萬別，這是我國基本農情之一。“二輪延包”既要應對這一複雜的基本農情，又要為各地未來三十年的農業農村現代化打造基礎，其挑戰不容低估。在此意義上，“二輪延包”既不能“一延了之”，也不能“全國一張卷”，要尊重在二輪承包期內已經出現的、未來還將出現的各種“小調整”的嘗試。在接下來的一段時間，各地要尊重農民的首創，各地應積極探索並試點適宜本地區的“二輪延包”辦法，因地制宜地解決當時當地的突出問題。

筆者在基層調研中經常受到地方方案的啓發。如筆者調研的東南某縣，至今為止該縣80%的村民小組還在執行動態調地的辦法，隨着人口增減動態調整土地，該地也較早就實現了“一户一塊田”，村民小組的公共服務能力極高，村級治理積極有效。如中部某縣實施“虛擬確權”，“確權確不不確地”，以極低的成本實現了小農户的連片耕作，農户分化了的土地利益實現了有機協調。如華北某縣自80年代以來就實施了“兩田制”，不願意種地的農户只種“口糧田”，願意種地的農户則承包了面積更大、地塊更集中的“責任田”，這些地區較早就實現了農業適度規模經營。如東部某大城市郊區農民已經市民化，集體經濟組織將土地承包權收歸集體，其收益權作為了集體經濟收入的來源。

總而言之，我國不同區域、不同作物區、不同地理條件中的農業發展差異極大，事關所有土地的基本承包經營制度不宜規定得過細過死，否則將對基層實踐製造困難，浪費未來三十年寶貴的發展機遇期。筆者上述的一些案例，可能與目前某些具體政策要求不一致，但這些都是第二輪承包期內民間自發探索的地方性做法，不宜一刀切地否定或推倒。

現有農村土地承包關係保持穩定並長久不變，這是維護土農民土地承包經營權的關鍵，但同時要使農村基本經營成為更加充滿持久力和活力的制度，活力從何處來？筆者認為應當充分尊重地方各類積極主動的探索並將其總結提煉，以更好的執行好“二輪延包”政策，積極應對未來三十年農業與農村發展急難愁盼。未來三十年是我國農業與農村現代化建設的關鍵期，勢必會出現各種新現象、新問題、新挑戰，我們需要藉助“二輪延包”的寶貴政策窗口期，充分研判可能出現的各類狀況，讓土地更進一步地發揮其基礎功能與制度優勢，支撐中國式現代化的穩步實現。在此意義上，“二輪延包”切不可一包了之，更不能將舊數據原封不動地填入新表格，這樣的延是對歷史的不負責任。