託卡馬克之冠：為何一入冬，北方就常出取暖問題？

【文/觀察者網專欄作者 託卡馬克之冠】

一

轉眼又到了速凍的季節。

過去這些年，每到冬季，華北地區居民取暖遇阻的新聞總會準時扎堆出現。筆者每到這個季節，也都會特意收集相關信息，想看看居民取暖遇阻的老大難問題是否能隨着時間的推移有所改進。

然而，令筆者遺憾的是，今年相關新聞還是照例出現了。

前不久網上盛傳一則消息，大概情況是河北省石家莊贊皇縣邢郭鎮政府工作人員，以所謂沒收劣質散煤的名義，入户收走了當地一户七旬村民家中儲備的一噸取暖用煤。這一過程被村民家裏的攝像頭拍了下來，並在網上廣為流傳。

視頻截圖

當地鎮政府原先闢謠稱並沒有收繳煤炭，但是視頻清晰記錄了幾名工作人員拿着口袋揹走了兩名村民的煤。對於央廣網記者的質疑，當地宣傳部又回覆，“僅是取走了部分散煤（大約 6-7斤）用於化驗和追查源頭”。

當地政府則稱，“村民如果想要購買過冬取暖用煤，可以在鎮子裏購買有政府補貼的清潔煤炭”。然而，記者走訪瞭解，村民購買清潔型煤，都是把錢統一交到村裏，“村裏統一拉來清潔型煤，然後通知每家分別拉回自己家，至於是哪家的清潔型煤，村民也沒有什麼選擇權”，“清潔型煤實在是不好燒，沒火力，燒着燒着就滅了。”

央廣網的報道還提到了一個後續：12月6日，村裏給這新聞當事人送來100斤清潔型煤，但被拒絕了；隨後，這老人親戚又拉來了一些清潔型煤，覆蓋在原有的散煤之上。

劉姓老人家院子角落裏堆放的散煤（圖/央廣網）

這一操作，有過基層工作經驗的朋友應該早已見怪不怪了。當上級主管部門提出一些過於急迫乃至不切實際的要求，又對這些要求的落實有極為嚴苛的標準時，基層工作人員就傾向於和民眾之間通過一種微妙的互相默契配合，演一出“好戲”，以應付上級檢查。

舉個例子，筆者家這邊以前有過這麼一件事：

地方政府禁止村民沿路曬魚乾，派基層工作人員去檢查監督。問題是，小魚打撈上來後必須儘快曬乾，否則就會腐爛。這種要求顯然是當地官員拍腦袋想出來的，但是上級有令，基層工作人員不敢不聽，於是他們只好在檢查的前一日半夜跑到各村，通知村民們第二天要檢查，讓大家把魚都臨時收起來，等檢查結束後再拿出來接着曬。

這種行為，用我們這邊的一句土話來形容，叫“貓蓋屎”。

筆者認為，這次事件遠不止清潔煤和散煤之爭，還有諸如焚燒秸稈、煤改氣、煤改電等問題；也遠非侷限於河北一地，內蒙古、山西、山東、河南等地也都有此類問題。

換言之，沒收散煤事件，本質上是我國華北地區持續多年的農村大氣污染治理工作引發的系列衍生問題的一部分。

以每年都要引發激烈爭議的煤改氣為例，在這些問題中，它波及的範圍最廣，對華北地區農村居民的影響最大，發酵時間也最長。某種意義上可以説，理解了煤改氣問題，也就理解了華北地區農村大氣污染治理工作。

資料圖來源：新華社

二

河北省的煤改氣始於2013年9月10日，迄今已滿十年。

在那一年，國務院發佈了《大氣污染防治行動計劃》（俗稱“大氣十條”），這是我國關於煤改氣政策的第一份相關文件，也是煤改氣工作的起點。“大氣十條”發佈之後，全國開始逐步推行煤改氣政策。河北省作為煤改氣工作的重點地區，當年的煤炭消費就首次出現負增長。

由於“大氣十條”設定了到2017年之前完成大氣污染防治的工作目標，於是在考核壓力下，各級主管部門窮盡一切手段強力推動“大氣十條”的落實工作，從限產限號到治理散煤再到煤礦的停工停產，能想到的法子都用上了。

到了2016年，由於“大氣十條”的設定時限已近尾聲，各地的執行落實開始全面提速。河北省在當年不僅完成了31.87萬户的煤改氣和煤改電設施改造，還劃定了18個縣為禁煤區。

同年，多部委聯合下發《天然氣發展“十三五”規劃》和《京津冀大氣污染防治強化措施》，進一步加大了河北省的煤改氣執行壓力。

2017年是“大氣十條”的收官之年，由於煤改氣工作的進度不理想，多部委和省市政府於當年2月再度聯合下發了《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》以推動工作進展。

當年8月，新的文件再次下發，《京津冀2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》公佈，將兩個直轄市和26個北方城市（俗稱“2+26”）列為北方地區冬季清潔取暖規劃的首批實施範圍，要求短期內對北京市、天津市、河北省、山西省、山東省、河南省合計355萬户取暖用户完成煤改氣和電改氣的設施改造工程。

這一系列文件的短期集中發佈讓煤改氣的進度壓力驟增，於是在2017年，包括河北省在內的多個省市陸續對煤改氣工作進行了躍進式的推進。

具體到河北省，當時文件要求河北省完成180萬户的煤改氣改造項目，這個數字超過了文件為“2+26”設定的改造總量的一半以上。

但是相應地，河北省為了實施該政策所獲得的財政資源卻是極為有限的。

2017年5月，財政部、住建部、環保部、國家能源局聯合發佈了《關於開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》，規定以三年為期，每年為直轄市提供10億元，為省會城市提供7億元，為地級市提供5億元用於推行煤改氣項目；確定了12個試點城市作為財政支持對象，總金額73億元，其中河北省內被確定為財政支持試點城市的有五個，包括石家莊、唐山、保定、廊坊、衡水，共計27億元——這金額只佔財政支持總額的36.9%。

同時，為了在有限的時間內推進項目實施，2017年8月，環保部又發佈了《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動強化督查方案》，對煤改氣項目提出了嚴厲的督察問責要求。於是，在督察問責和任務考核的雙重壓力下，各地推進煤改氣的力度再次暴增。

時間緊、任務重、資金少、督察嚴，於是開始層層加碼；層層加碼的結果，就是層層問責；層層問責的結果，就是運動式治理。

而運動式治理的結果，就是：河北省超額完成了中央文件要求的改造任務——文件只要求河北省完成180萬户的改造項目，但實際上河北省完成了253.7萬户的改造，超出了73.7萬户。

有意思的是，這個最終成果雖然遠高於中央文件的指標要求，但實際上是低於河北省自己給自己制定的指標的——河北省當時將各地級市出台的煤改氣和煤改電政策目標進行了加總，最終得出的改造項目總規模為256萬户，佔中央提出的6省市總目標355萬户的72%。

只拿到了36.9%的財政支持，卻給自己制定了佔比72%的任務目標，這種“小馬拉大車”的後果當時就顯現出來了：超額執行改造工程的結果，是配套的極度短缺和設施的嚴重匱乏，隨後就是天然氣供不應求，設施因節約成本而不堪使用，河北出現大面積的冬季取暖難問題。

2017年，河北因取暖難而鬧出了諸如“小學供暖延遲，學生隆冬跑步取暖”“醫院發出求救信，請求不要限氣”“村民曬太陽取暖”等熱點事件。筆者就是從當時開始關注華北地區的冬季取暖難問題的。

《中國青年報》2017年報道截圖

在這種糟糕的情況下，2017年12月4日，環保部緊急發佈《關於請做好散煤綜合治理確保羣眾温暖過冬工作函》特急文件，直接放緩了河北的大氣污染治理工作，允許燒煤。於是，這場持續了幾個月的鬧劇才告一段落。

但這並不是問題的最終結果。由於資金不足、改造項目超額推行、改造工作缺乏綜合統籌，此後幾年中，河北省的煤改氣工作一直是一團亂麻，各種問題層出不窮。

例如由於煤改氣工程在設計階段沒有進行有效的全面調研，導致農村地區的設施不僅建設不足，而且質量參差不齊，部分項目標準不統一。

農村房屋由於分佈零散且户型複雜，導致天然氣供應末梢的低壓管線施工難度極大。社會阻力多，再加上資金缺乏，於是天然氣管道鋪設數量和位置就較為混亂，經常在大街小巷的住房外牆上四仰八叉，飛檐走壁、橫穿街巷道路，與通訊和供電線路或交叉或並行，有不小的安全隱患。

由於資金緊張，攤子又鋪得太大，為了節約施工成本，調壓箱的安裝往往以節約成本為第一考慮，極易損壞；管道架設預留安全距離不符合法定規範，為了將就房屋現狀結構而隨意設置支撐架，穿牆鑿屋；缺乏管道的防腐蝕處理和日常維護，許多地方出現大面積的設施已經完工、但運營方仍未確定的情況，許多地方甚至連最基礎的管道維護、定期檢修和故障排除工作都無法得到有效保障。

再例如，由於煤改氣政策時間緊任務重，市場巨大，而生產廠商和技術人員有限，一些地區面臨技術人員和設備短缺的情況，於是為了完成任務而把許多未經過系統性培訓的施工人員趕鴨子上架匆匆填入崗位，缺乏對工程質量的有效監管；許多施工單位和設計單位投機式入場，一部分工程質量不過關，用户安全意識又未能及時培養起來，故障因此頻發。

另外，在項目早期推進過程中，有關部門為了完成指標而寅吃卯糧，對地方財政造成巨大負擔，導致後續建設工作無錢可用；為了完成大氣污染治理指標而在天然氣取暖設施尚未建成投入使用時，就將原有的燒煤取暖設施“一刀切”式拆除，同時禁燒秸稈、禁燒禁售散煤導致居民冬季取暖需求青黃不接；居民區分散導致配套設施（如加壓站、管道、調峯設施、臨時儲庫等）建設成本高企，資金缺乏之下一些地區乾脆不建或少建，部分入户設施由此成了無效擺設。

此外，供氣企業面臨沉重的供氣需求，而分散零碎的基礎設施又導致企業運行成本居高不下，政府要求居民生活供氣必須限價，而承諾的補貼又難以及時到位，於是供氣企業供的越多虧的越多，乾脆停供或限供。

而企業停供限供，反過來又導致地方天然氣供應企業與上游氣源企業之間屢屢因合同量不足、氣價倒掛而發生矛盾——因為合同簽署量不足，氣源採購成本長期超過銷售價格，補貼又不到位，高價LNG（液化天然氣）無力承擔，用氣高峯期補充供應困難，所以地方天然氣供應企業往往經營艱難，舉步維艱。

施工人員安裝户外燃氣管道（資料圖/新華社）

另外還有一個問題。地方天然氣供應企業與上游氣源企業之間採取“先收後返”的採購方式——簡單來説就是，供暖期結束後，雙方根據當地煤改氣用户的數量，經核定後返還用氣價差——但在這一過程中，返還量由上游公司指定的第三方機構進行認定，雙方往往對煤改氣用户數量存在認定偏差，返還款項常常因此而爭執扯皮，導致資金週期拉長，返還不及時，再加上價格倒掛，地方天然氣供應企業邊供邊虧，越來越不樂意做這賠本買賣。

而且，氣化工程需具備規模效應才能攤薄户均投資成本。城市的天然氣業務可以通過工業用氣和商業用氣抵消居民用氣造成的價格倒掛，而農村地區人口密度遠低於城市，居民區又分散，工程花費多、用氣量卻少，同時還缺乏工商市場對沖，用氣價格又受限，地方天然氣供應企業成本難以收回，進一步降低了向農村供氣的主觀能動性。

上游氣源指責下游不籤合同，平時不買氣，沒氣時又來鬧着要氣；下游則抱怨氣價高，負擔重，資金週期長，供的越多虧的越多。雙方互相指責，業務裹足不前，民生大受影響。

於是我們就看到了，河北煤改氣推行多年來幾乎年年出問題。廊坊、保定、邯鄲、邢台、滄州等多地村莊均有不同程度的停暖狀況發生，諸如半夜睡覺被凍醒或白天飯做一半火停了之類的抱怨層出不窮。也難怪當地居民一提到煤改氣就難有好話，很多時候還是隻能老老實實燒回煤炭，而燒煤又涉及到上文提及的清潔煤和散煤之爭。

整件事情為此陷入了一種尷尬的僵局中。

三

我們必須一再明確這麼一個基本前提：搞環保的目的是為了改善人居環境，歸根到底還是為人本身服務，而温飽是人最基礎的需求，只有這個基本需求得以滿足，其它問題才有存在的空間。

希望有關部門在處理此類問題時，能多一些謹慎和寬容。包括煤改氣在內的華北冬季取暖問題深陷困境已非一日，短期內無法完全妥善解決，而冬季取暖需求又迫在眉睫，民眾燒煤取暖，官方指定的清潔煤又難堪大用，於是只能購買散煤，這其實是一個一環扣一環的因果鏈條。

當地民眾自購散煤使用，雖然未必合規，但顯然情有可原。當地政府與其把寶貴的行政資源用來走村入户沒收村民的散煤，不如好好監督一下清潔煤生產企業的品控和質量問題，再或者抓緊時間把多年來未能得到妥善解決的煤改氣問題好好處理一下。

要想徹底解決散煤問題，還是應該從問題的根源入手，而不應該“頭疼醫頭，腳疼醫腳”，更不應該“頭疼醫嘴，腳疼也醫嘴”。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。