管它是不是耕地，應付了衞星就行！衞星圖斑執法整改不良傾向調查

為遏制耕地“非農化”，防止“非糧化”，近年來自然資源部門充分利用衞星技術手段，持續開展土地衞星遙感影像圖片（簡稱“衞片”）執法檢查，督促各地對問題圖斑開展排查整治，有效強化了對耕地特別是基本農田的管理保護。

然而，半月談記者在多地採訪發現，衞片執法在執行過程中仍存在不精準之處，且“衞星視角”盲區容易為局部整改、虛假整改提供空間。

明知問題出在圖斑上，

有時也將錯就錯圖片

不久前，北方某省一名村幹部向半月談記者講述這樣一件事情：近年來村裏大力發展鄉村旅遊，利用荒山荒坡開發旅遊設施，並通過國家4A級景區驗收。然而，上半年他突然接到自然資源部門的整改通知，要求立即拆除旅遊設施，恢復耕地，依據就是衞片執法發現的問題圖斑。

半月談記者瞭解到，衞片執法並非一項新技術，自2009年起衞片執法檢查就在我國全面實行。由於其具有區域覆蓋性強、監測精度高等特點，極大提升了土地資源管理水平，在發現土地違法行為方面具有常規監察手段無法比擬的優勢。

然而，半月談記者近期在多地採訪發現，不少基層幹部吐槽，看似精準的衞片執法，在執行過程中多有不精準之處。北方某省一名鄉鎮幹部説，他遇到的一件不可思議的事，一户村民的窯洞頂被劃為基本農田，執法部門還開出數十萬元的罰款。

長期研究衞片執法問題的武漢大學博士王波調研發現，衞片執法結果顯示，中部某鄉鎮近3000畝土地存在“非糧化”現象，但經當地幹部核實後發現，要求整改的土地有六成存在劃定基本農田不實的情況。

多名鄉鎮幹部表示，發現圖斑有問題要想勘誤，需要一級一級往上反映，還需要派人核查，提供證據，證明這個地方以前確實是何種性質的土地，程序走下來至少要90天。但在現實中，如果在一定時限內無法按衞星結果恢復土地性質，上級就會對下級進行嚴厲問責。

“即便圖斑存在技術差錯，也只能將錯就錯，機械執行。但這樣，村民肯定就不幹了，為避免激化幹羣矛盾，搞出不少荒唐事。”華北地區一名鄉鎮黨委書記説，一户村民的閒置宅基地被錯劃為一般農田後，為避免被衞星拍到，只能在建好的地基上覆蓋一層植被，再經由規劃部門重新上交土地農轉非手續。

只要應付了衞星就行，

有地方整改流於形式圖片

半月談記者採訪發現，過於依賴衞星執法，也容易為真正的違法佔地行為留下可乘之機。一些地方通過各種變通手段應付來自衞星視角的檢查，進而讓整改流於形式。

中部地區一位鄉鎮幹部説，在今年的耕地“非糧化”檢查中，他所在的縣區有2000多畝問題圖斑需要排查整改，“很擔心不少違法佔地行為最終不了了之”。

一些地方在整改時，不動真碰硬，存在局部整改甚至虛假整改的情況。比如，某企業建設廠房時多佔了周邊土地，被衞片執法發現後，只拆除違法佔地上方的部分屋頂，露出地面，並在相應區域臨時種上綠植，“只要從天上看到變綠了，應付了衞星就行”。

中部某地一名鄉鎮幹部反映，有一個地方5口魚塘都屬於違法佔地，但是衞星只生成了其中一口的違法圖斑，執法過程中也只對那一口進行執法。

對於部分地方在衞片執法中弄虛作假的問題，自然資源部近兩年曾多次通報並指出，一些地方自然資源主管部門存在執法履職不力，衞片圖斑判定不實，違規審批臨時用地，對違法用地整改不力，在配合檢查過程中偽造會議記錄，篡改材料弄虛作假，有組織、成規模地偽造臨時用地批文等問題。

王波認為，衞星執法本質上是一種空中視角，它以俯視的角度抓拍地面的物理屬性及其變化。這種視角忽視了附着在土地之上的文化、習俗和關係。過度依賴技術的治理方式，不僅會大幅壓縮基層治理應有的靈活性空間，而且在衞星視角的盲區裏，容易藏污納垢。

避免過度依賴技術，堅持實事求是圖片

一些受訪基層幹部反映，用衞星遙感照片遏制基本農田“非糧化”，防止耕地“非農化”的效果顯著，多數問題圖斑確實存在違法佔地情況，基層執法人員只要依法辦事即可，最擔心的是，對違法佔地的判定不精準。

比如，有的農民常年在外打工，在閒置的宅基地上種上了農作物，但在2019年第三次全國國土調查中，工作人員依據土地現狀，將此類地塊認定為耕地。“耕地紅線誰也不敢碰，但凡被認定為耕地，就得按照耕地處理。”一名工作人員説。

受訪基層幹部和專家表示，通過技術賦能，基層治理渠道得到拓寬，但在實際執行中，過度依賴技術，容易使基層治理陷入僵化。對於這種治理傾向應保持高度警惕，保障基層幹部能夠實事求是地開展工作，處理問題。

武漢大學社會學教授呂德文認為，過度依賴技術，容易產生技術治理的反向適配：一旦技術不符合實際，就會反過來要求基層工作脱離實際來滿足技術的要求。

呂德文表示，基層治理説到底是做羣眾的工作，基層事務也有模糊性和不規則特徵，技術治理的空間是有限的。在加強技術賦能的同時，更要打造簡約高效的治理體系，讓基層幹部和羣眾打成一片，在做羣眾工作中完成治理任務。

事實上，自然資源部執法局在解讀2023年衞片執法工作時就明確指出，各級自然資源主管部門只能將衞片執法圖斑作為發現違法行為的線索，所有違法問題必須經嚴格規範的調查取證後，依法依規作出行政處罰，絕不能將衞片執法圖斑直接作為行政處罰的依據。

（半月談記者：梁曉飛 王勁玉；本文為《半月談》2023年第23期內容）