國會曾限制政府債務——《華爾街日報》

美國財政部上週開始採取措施，以避免31.4萬億美元國家債務違約。美國政府此前已多次面臨此境，在國會找到控制其龐大支出慾望的方法前，這種情況將持續發生。削減開支的政治意願難以凝聚。國會歷史表明，預算程序本身就在助長過度支出和預算赤字。

過去60年間，聯邦支出相對於國內生產總值的全部增長均來自法定支出項目，這導致了該時期持續的預算赤字。法定支出的確定方式與所謂可自由支配項目不同：後者支出由固定撥款決定，而法定支出並非預先固定，而是根據福利水平、資格規則和經濟因素動態確定。

法定支出立法權分散在國會兩院十餘個委員會手中。眾議院中，農業委員會負責農業補貼和食品券，教育與勞動力委員會分管學生貸款和助學金，籌款委員會主管社會保障、醫療保險醫院保險和福利計劃，能源與商業委員會管理醫療補助（並與籌款委員會共同負責奧巴馬醫改和聯邦醫療保險B部分）。

在這種體系下，沒有任何委員會需要對總支出負責。每個委員會都有擴大其項目並抵制約束措施的理由，但沒有任何委員會有控制整體支出的動力。

這類似於經典的“公地悲劇”。想象一下，許多漁民可以進入一片共有的水域捕魚。每位漁民都有儘可能多捕魚的動機，而沒有人有理由限制自己的捕撈量。最終，這片水域的魚類資源將枯竭。但有一個顯著的不同：與漁民不同，一旦國會耗盡了税收收入，它還可以向未來借錢。

早期的國會看到了分散支出權力的後果，於是利用具有專業知識的專家委員會（稱為授權委員會）來制定項目及其運作規則。在19世紀的大部分時間裏，每個議院的一個委員會負責確定年度總預算。單一委員會的使用提供了問責制，並使項目之間必要的資金權衡成為可能。除了戰爭和經濟衰退時期，年度預算都保持平衡，並有適當的餘地。

但在19世紀70年代末到80年代中期，眾議院開始分散支出權力。前議長塞繆爾·蘭德爾在1885年發出了一個預言性的警告：“如果你們試圖分散所有這些撥款，設立多個委員會，而實際上只需要一個，你們將走上一條鋪張浪費的道路，其長度和深度將超出你們的預見，直到我們發現國庫破產。”

眾議院無視這些警告，將撥款管轄權分散給了八個委員會。參議院後來也效仿了這一做法。新的激勵機制導致支出迅速增長。從19世紀90年代到第一次世界大戰，美國和平時期的預算赤字比以往任何時候都更加頻繁和龐大。

第一次世界大戰後，國會認識到預算問題的根源並予以解決。眾議院特別委員會為建立總統向國會提交全面預算申請的新流程，建議將全部撥款權集中至單一委員會。這項重大決議剝奪了七個眾議院委員會的支出權限。特別委員會援引撥款委員會主席詹姆斯·加菲爾德（1871-75年任職）和議長約瑟夫·坎農（1903-11年任職）等德高望重前成員的支持，敦促議員們"為公共利益犧牲個人抱負""。眾議院於1920年落實改革，實現了撥款權集中。兩年後，參議院也修改規則與之匹配。

此舉重建了預算問責制，消除了舊體系助長超額支出的弊端。1921年至1930年大蕭條爆發前，聯邦支出得到有效控制，年度預算保持平衡。

然而從1930年代起，國會開始為與國防無關的羣體設立權益計劃（此前僅有軍人養老金這一項權益）。這導致委員會管轄權再度分散，如今權益支出已佔聯邦項目支出的三分之二。

自1970年代以來，國會多次嘗試改革預算流程但均告失敗，包括1974年《預算與扣押控制法》、1990年《預算執行法》及其後續法律規定的可自由支配支出上限與現收現付規則。現行體系產生的強大支出驅動力，使所有改革努力付諸東流。

許多其他想法已由個別立法者提出。1979年6月，參議員喬·拜登呼籲幾乎所有支出都應受制於撥款委員會的年度審批。拜登先生在參議院演講中表示，他的法案將使"新增和現有法定權益項目必須經過撥款程序，從而實質上終止其法定權益地位"，僅保留當時已有的社會保障和醫療保險福利作為例外。

現行制度下，眾議院和參議院預算委員會看似提供問責機制，但實際上無權獨立變更法定權益項目。同樣，近年來的綜合撥款法案可能給人國會領導層掌控全局的印象。但這些臃腫的法案僅資助可自由支配支出，暴露出撥款程序的失效。

1917年，伍德羅·威爾遜總統告誡國會：“除非眾議院同意恢復通過單一委員會發起和編制所有撥款法案的傳統做法，否則處理鉅額公共資金撥款時難免會出現嚴重浪費和奢侈行為。“一個多世紀後的今天，這個道理依然適用。整合撥款權對國會而言固然困難，但不會比1920年時更艱難。立法者們應當再次"為公共利益犧牲個人抱負”。

科根先生是《善意的高昂代價》作者，現為斯坦福大學胡佛研究所高級研究員。

眾議院議長塞繆爾·傑克遜·蘭德爾（1876-81年）和撥款委員會主席詹姆斯·加菲爾德（1871-75年）。照片：蓋蒂圖片社刊登於2023年1月24日印刷版，標題為《國會曾限制政府債務》。