最高法院學生貸款案將檢驗總統權力邊界——《華爾街日報》

最高法院將於週二開始審理一起案件，考慮大幅限制行政分支的權力，此舉可能在未來多年削弱歷任總統的影響力。

當法院就拜登政府約4000億美元的學生貸款減免計劃聽取辯論時，近年來不斷激化的行政與司法衝突將公之於眾。兩項待審案件為法官提供了契機，可藉此對總統未經國會明確授權實施政策的權力設定嚴格限制。

在拜登總統立法突破希望渺茫之際，這一裁決將制約其政治抱負。

數十年來，歷任總統不斷試探行政權力的邊界，藉助白宮權力推行廣泛的經濟社會變革。

近年來，共和黨與民主黨總統都更依賴行政權力來規避國會僵局。小布什通過行政令擴大政府監控權限，奧巴馬和特朗普則頒佈旨在重塑美國移民體系的指令。

根據喬治華盛頓大學監管研究中心彙編的聯邦數據，拜登總統以接近歷史紀錄的速度簽署了多項具有重大經濟意義的法規。鑑於共和黨已掌控眾議院，幕僚預計他將更頻繁地動用行政令。

這一策略正遭到最高法院的抵制，特朗普協助任命的6比3保守派多數法官多次裁定拜登政府越權。法院採用了一項名為“重大問題原則”的新標準，限制聯邦機構在未經國會明確授權的情況下采取具有重大經濟和政治影響的措施。

這一原則阻礙了拜登政府延長新冠疫情防控措施的努力，包括暫停驅逐令和對大型企業實施疫苗接種或檢測強制令。法院還阻止了其徹底改革特朗普時代移民政策的嘗試，並裁定環境保護局在監管機構試圖限制燃煤電廠排放時越權。

根據美國總統項目彙編的數據，特朗普在四年任期內嚴重依賴行政權力推進議程，簽署了200多項行政令，成為自吉米·卡特以來單屆任期發佈數量最多的總統。雖然法院反對特朗普的部分行動，但允許其中許多繼續執行。

最高法院關於學生貸款計劃的裁決可能標誌着迄今為止對這些權力最大規模的限制。全美4300萬揹負1.6萬億美元聯邦學生貸款的借款人中，多數人將在該計劃下獲得某種形式的債務減免，每人最高可減免2萬美元。預計判決將於6月出爐。

疫情起源

週二的兩起訴訟案件（一起由共和黨州官員團體提起，另一起由個人提起）可追溯至新冠疫情初期，當時國會和特朗普政府試圖減輕對經濟的損害。2020年3月特朗普總統宣佈國家緊急狀態後，教育部長貝琪·德沃斯依據2003年《英雄法案》暫時凍結聯邦學生貸款借款人的還款和利息累積。聯邦政府期間兩次延長還款凍結期（特朗普任內），拜登政府則六度延續該政策。

2003年法案授權教育部長在國家緊急狀態下，可酌情豁免或修改學生援助計劃條款，以避免借款人經濟狀況惡化。

拜登在競選時承諾通過立法為每位借款人減免1萬美元學生債務。但民主黨取消學生債務的努力在國會受阻，共和黨禁止行政部門免除貸款的提案同樣未獲通過。

進步派議員和倡導團體敦促總統轉而運用行政權力實施大規模債務減免計劃。

2022年10月，拜登總統在特拉華州立大學討論學生債務減免計劃。圖片來源：LEAH MILLIS/REUTERS據政府官員和熟悉討論內容的人士透露，白宮官員為此爭論逾一年，拜登本人也公開質疑未經國會批准實施全面減免計劃的合法性。2021年他在CNN市政廳會議上表示：“我不認為僅憑簽字就能獲得這項權力”。

在顧問們闡述了法律策略後，拜登總統改變了立場。知情人士透露，總統及其團隊還擔心不作為可能影響他在中期選舉前對年輕選民的吸引力。

今年8月，教育部長米格爾·卡多納援引《英雄法案》，為年收入低於12.5萬美元的借款人提供最高1萬美元的永久債務減免，佩爾助學金獲得者（通常是最貧困學生）可額外獲得1萬美元減免。

卡多納部長在指令中提出，暫停還款措施本身增加了恢復還款後的個人違約風險。教育部援引研究顯示，因特定自然災害獲得寬限期的借款人在恢復還款時面臨困難。結論表明，與政府從未因疫情暫停還款的情況相比，借款人在恢復還款後違約風險更高。

六個共和黨主政州提起訴訟阻止該計劃，理由包括減免債務不計入應税收入將損害州財政。

原告方辯稱《英雄法案》條款並未授權教育部長核銷財政部賬目上的數十億美元債務，認為該法案不允許教育部長通過減免本金使幾乎所有借款人獲益。

“這實質上是在重組美國社會的重要部分，本應屬於國會的權限，“俄亥俄州總檢察長戴夫·約斯特在採訪中表示。這位官員牽頭多個共和黨傾向的州提交了反對債務減免計劃的法庭之友陳述書。

第二起案件與各州案件背靠背辯論，由借款者提起，他們聲稱因無法享受該計劃的部分福利而受到損害。對於這兩組原告，最高法院還將處理資格問題——即他們是否遭受了足以支持訴訟的傷害。

共和黨人和部分民主黨人表示，該計劃對未上大學、未申請學生貸款或已還清貸款的人不公平。“他們以免費大學為競選口號，“眾議院教育與勞動力委員會主席、北卡羅來納州共和黨議員弗吉尼亞·福克斯説，“這是一種走後門的實現方式。”

聖路易斯的一名聯邦法官於10月駁回了各州的訴訟，認為各州沒有法律資格挑戰貸款計劃，但該裁決次月被美國第八巡迴上訴法院推翻。該法院發佈禁令阻止計劃生效，此前得克薩斯州沃思堡的聯邦地區法官就個人提起的訴訟作出了類似裁決。

憲法辯論

這些案件展現了美國憲法規定的分權原則引發的對立觀點。最高法院的保守派大法官認為憲法對政府分支施加了嚴格限制，制定者通過結構性障礙確保喬治三世國王和英國議會曾對美洲殖民地行使的專斷暴政權力永不復蘇。

法院的自由派大法官與拜登總統則認為，憲法創建了一個強有力且靈活的全國政府，取代了導致《邦聯條例》失敗的委員會決策癱瘓結構——這是新獨立的13個州建立大陸聯盟的首次嘗試。

兩派法官在此議題上均未持絕對立場。過去幾年，自由派大法官曾裁定政府限制LGBT伴侶婚姻權的舉措越權，而保守派同僚則支持行政部門在反恐行動中主張的廣泛權力。佔多數的保守派法官駁回了共和黨州檢察長對拜登政府提起的部分訴訟，並在諸如要求醫護人員接種新冠疫苗等案件中，使白宮至少獲得了部分勝訴。

但當前最高法院多數派已明確表示，其對自1930年代以來確立的自由主義法理存有保留意見——當時富蘭克林·羅斯福總統贏得了一系列具有里程碑意義的判決，這些裁決確認了讓聯邦政府執掌全國經濟的新政舉措。

1938年，工人們在新澤西州珀斯安博伊通過公共事業振興署項目修建人行道。圖片來源：美聯社整個20世紀後期，最高法院認可了聯邦政府在恢復環境、保護消費者及援助被政策制定者認為遭受市場經濟過度衝擊的工人等方面的廣泛監管權。

這樣的時代已告終結。保守派大法官佈雷特·卡瓦納夫今年1月在聖母大學法學院演講時表示，在允許機構通過大規模或高成本新規解決重大問題時，國會必須事先明確授予其相應權限。“我們認為這既植根於憲法價值觀，也基於我們對國會運作方式的理解，“他説道。

自2017年大法官尼爾·戈薩奇加入最高法院以來，對"重大問題原則"的引用變得更為常見。在2022年1月的協同意見書中，他將該原則解釋為：當行政部門聲稱有權做出具有重大"經濟和政治意義"的決策時，必須出示"明確的國會授權”。同年6月，該術語首次出現在多數意見中，當時法院限制了環保署應對温室氣體的權限。

最高法院自由派大法官批評該原則含糊不清，指出保守派同僚炮製"重大問題原則"實為阻撓進步政策，儘管憲法文本本身並未對民選部門設置此類限制。

“像’重大問題原則’這樣的特殊準則，就像憑空出現的’免於文本約束’的萬能牌，“大法官埃琳娜·卡根在環保署案件異議書中寫道。她指出保守派藉此"阻止行政部門履行重要職責，即便這些職責是國會明確授權的”。

學生債務減免計劃的支持者認為，拜登總統的行動完全在政府法定權限範圍內，並指責最高法院保守派將政治立場不同的政策強加不合理標準。

“本屆最高法院正試圖剝奪國會和行政部門的權力，將其攬入自身手中，“馬薩諸塞州民主黨參議員伊麗莎白·沃倫在採訪中表示。她指出2003年《英雄法案》聯合發起人、前加州民主黨眾議員喬治·米勒已向法院提交案情摘要，明確該法律初衷就包含允許減免學生貸款債務。

9/11事件後的加速

自喬治·華盛頓以來，歷任總統都通過行政命令和公告來制定政策方針，對美國生活產生重大影響。例如亞伯拉罕·林肯的《解放宣言》和羅斯福總統設立公共事業振興署的行政令，後者在大蕭條時期為數百萬民眾提供了就業機會。

克林頓執政期間，日益加深的政治分歧限制了國會兩黨妥協的空間。此後當總統所在政黨控制立法機構時，尚能推動重大法案通過，但每當華盛頓出現政府分治局面，立法進程往往陷入停滯。

2001年9·11恐怖襲擊加速了行政權力的集中，總統們越來越多地在未經國會批准的情況下推行重大政策變革。小布什總統以國家安全為由設立軍事法庭審判敵方戰鬥人員，並秘密擴大監控計劃。

奧巴馬總統曾依靠民主黨多數席位推動通過了2010年《平價醫療法案》。在2010年中期選舉共和黨控制眾議院後，他轉而通過行政手段實施政策議程，如限制工業温室氣體排放。

拜登總統的外部顧問已敦促政府開始制定備用方案，以防最高法院永久叫停學生貸款減免計劃。拜登政府官員拒絕公開討論是否會尋求其他途徑大規模減免債務。

加布裏埃爾·T·魯賓為本文做出了貢獻。

寫信給 安德魯·雷斯特西亞，郵箱 [email protected] 和傑斯·布拉文，郵箱 [email protected]

刊登於2023年2月27日印刷版，標題為《最高法院將測試總統權力的界限》。