美國過去的產業政策為芯片計劃提供經驗與風險——《華爾街日報》

週二推出的聯邦530億美元半導體補貼計劃（簡稱"芯片法案"）標誌着美國對"產業政策"的歷史性接納**——**即明確運用政府資源扶持重點產業。

華盛頓鮮少涉足此類政策有其原因。政府對於技術發展前景的判斷往往不及市場精準，且常會附加與促進目標產業發展無關的行政目標。

如今這些顧慮正在消退。地緣政治競爭、疫情引發的供應鏈短缺關注，以及零碳能源轉型，正促使各國政府幹預產業發展。芯片法案與《通脹削減法案》並列成為美國去年通過的兩大產業政策，後者為電動汽車等綠色能源領域注資數千億美元。

歷史表明，美國產業政策在目標明確時（如登月計劃或新冠疫苗研發）最易成功，而在試圖扭轉經濟頹勢或追求分散的社會區域發展目標時效果最差。

週二公佈的文件顯示，商務部長吉娜·雷蒙多既汲取了歷史經驗，卻也可能重蹈某些覆轍。

產業政策常被稱為"挑選贏家"，因以政客和官僚的判斷凌駕於自由市場之上，有時被視為不符合美國精神。

事實上，美國干預支持特定產業的歷史由來已久。首任財政部長亞歷山大·漢密爾頓就主張保護本國製造商，以助其與英國競爭。

二戰後，東亞和西歐各國政府紛紛培育或投資於對國家發展至關重要的企業。美國則採取了略有不同的產業政策路徑。1950至1960年代，美國國防部和國家航空航天局推動資本湧入噴氣機、激光器等新興技術領域。由於彈道導彈和阿波羅飛船需要半導體導航，這些機構成為德州儀器公司和仙童半導體國際公司的首批客户——後者的頂尖工程師後來創立了英特爾公司。

拜登政府已宣佈將投入數百億美元促進國內芯片製造。圖片來源：Patrick Semansky/Associated Press這種通過"誘導需求"實施的產業政策模式，在特朗普政府2020-21年"曲速行動"中取得顯著成功——該行動耗資數十億美元資助新冠實驗疫苗的研發與採購。成果是：多種採用信使RNA等突破性技術的高效疫苗問世，這些技術現正被轉用於治療其他疾病（包括癌症）。

然而，美國在推行產業政策的過程中也積累了許多失敗案例。開發超音速客機和快中子增殖反應堆的努力均告失敗。台灣富士康科技集團曾承諾在前總統唐納德·特朗普敦促下於威斯康星州建設的液晶面板工廠至今仍未動工。國會與歷任總統屢屢訴諸關税、配額等貿易手段來維護被視為關乎國家利益的行業——1920年《瓊斯法案》至今仍要求美國港口間貨物必須由本國製造的船舶運輸，以此維持造船業及海軍戰備狀態；肯尼迪總統用配額保護紡織業；特朗普總統用關税保護鋼鐵和鋁業。其結果往往是美國消費者面臨更高物價，而目標行業卻持續衰退。

經驗表明，當產業政策目標界定明確且能調動私營部門積極性時，成功概率最高；若被用於解決與行業經濟可行性脱節的多元社會目標，則往往難以見效。

商務部長吉娜·雷蒙多將《芯片法案》定性為國家安全措施。圖片來源：凱文·拉馬克/路透社向來對政府幹預持懷疑態度的前財政部長勞倫斯·薩默斯表示：“我對產業政策顧問的態度就像對待將軍——最優秀的將軍恰恰是最厭惡戰爭，但必要時敢於應戰的人。我擔心的是那些熱衷於搞產業政策的人。”

許多通常不願干預市場的共和黨立法者因半導體行業的獨特性而與民主黨人一道支持《芯片法案》。半導體對民用和軍事技術至關重要，但近幾十年來，其製造環節越來越多地轉移至中國、韓國和台灣地區。這使得美國極度依賴一個潛在敵對（中國）和兩個地緣政治脆弱的地區。財政部長珍妮特·耶倫將這種脆弱性稱為"外部性"——經濟學術語，指像污染這樣未納入私營主體考量的成本，從而為政府幹預提供了依據。

商務部官員表示已採納這些觀點。雷蒙多部長週二公佈的資助標準針對對國家安全至關重要、且美國或其盟友缺乏生產能力的特定類型半導體。他們表示，這向私營行業發出了關於資源配置方向的明確信號。標準還明確規定項目在芯片資助結束後必須具備商業可行性，並鼓勵發展兩個新的產業集羣，這對構建健康產業生態至關重要。

但拜登政府在其他方面也追求更廣泛的社會目標，這種"任務蔓延"可能影響計劃成效。受資助企業必須為工廠員工和建築工人提供"可負擔、可獲得、可靠且高質量的托兒服務"，支付工會標準的建築工資，並優先僱傭工會勞動力。

他們不能使用聯邦補貼來支付股息或回購股票。不能在中國成立合資企業或簽訂許可協議。還必須與聯邦政府分享意外利潤。

由於去年的《通脹削減法案》，拜登政府將投資電動汽車和其他綠色能源計劃。圖片來源：Saul Loeb/法新社/蓋蒂圖片社這些條件增加了受助企業的成本並削弱了其財務靈活性，使得該計劃對企業吸引力降低。2008年金融危機期間，類似救助附加條款促使銀行儘快還款而非擴大貸款規模。新冠疫情中由財政部擔保的美聯儲中型企業貸款計劃參與者寥寥，部分原因在於條款缺乏吸引力。若參與度不足，將削弱《芯片法案》的目標。

可以肯定的是，這些條件尚未抑制企業興趣。商務部官員指出，許多芯片公司已提供托兒服務並支付高薪，且工會工資要求、回購限制等標準是授權法案明文規定。他們認為意外利潤分成機制能確保企業如實申報所需補貼金額。

官員們在規則解釋上擁有裁量權。行使時需認清自身籌碼：390億美元的工廠專項撥款遠超美國以往行業補貼規模，但相較半導體企業未來十年預計3萬億美元的資本支出與研發投入（2021年報告數據）仍屬小額。更何況這些企業另有選擇——日本、歐盟、韓國、台灣地區、加拿大和印度都在提供或考慮芯片生產激勵措施，中國的雄心也未曾減弱。

這突顯了最後一個風險：當如此多的國家推行相同的產業政策時，任何一國都更難取得成功。隨着大量公共資金湧入芯片工廠建設，未來幾年可能會出現產能過剩。雷蒙多部長表示她正在與美國盟友商討以避免這種情況。雖然在理論上可行，但此類協調能否在實踐中實現仍有待觀察。

聯繫格雷格·伊普，郵箱：[email protected]

刊登於2023年3月1日印刷版，標題為《政府"挑選贏家"存在風險》。