《華爾街日報》：公共部門工會與民眾的對立

紐約

美國政治可以用三步概括：保守派喋喋不休抱怨治理不善，自由派充耳不聞繼續追加撥款（除了偶爾削減警局預算），最後保守派放棄掙扎，放任治理持續惡化。

其結果眾所周知——學校死氣沉沉、街道危機四伏、公共服務質次價高。但立志改革的政客總會撞上同一堵牆：政府工會。菲利普·霍華德研究這個問題已有三十年，他確信常規政治手段永遠無法解決這個問題。只有通過司法系統才能根除公共部門工會，重建責任政府。

這位身兼律師與作家雙重身份的學者，最初在紐約擔任社區規劃委員會委員和市政藝術學會主席期間，就注意到工會如何阻礙政府運作。“我總想不通為什麼在政府擔任要職的朋友們不能做他們認為正確的事”，他回憶道。這些事可能是加快建築項目的用地審批，或是批准校舍修繕工程。

“我會和他們討論特定情境的合理方案，得到的回答總是’我也希望可以，但實在無能為力’“任何審慎或有益的方案都會立即被工會規章擊碎，比如對工作時長和職責範圍的限制。

本週紐約運輸工會就上演了教科書級的案例。他們否決了地鐵系統根據新客流規律調整班次的計劃——該計劃擬在客流低谷時段和冷門線路減少列車班次，在高峯時段增開班次。這項改革本可每年節省150萬美元，既便利乘客又保障員工帶薪工時。但仲裁員於週二擱置了該計劃，只因工會無法接受"上下班時間的波動”。

“它們不僅僅是效率低下，”霍華德先生在談到工會時表示。“它們是被設計成低效的。”

“它們的設計要求新派一支隊伍來砍樹枝，因為修鐵軌的人無權移除樹枝。它們的設計限制主管觀察教師，除非在嚴格控制的情況下。它們的設計阻止校長為教師提供額外培訓。它們的設計禁止機構主管與員工交談並徵求改進工作的建議。”

74歲的霍華德先生不斷列舉例子，直到我插話打斷他。這些例子在他腦海中記憶猶新，因為正是他新書《不負責任：重新思考公共部門工會的合憲性》的抨擊對象。

他認為解決這個問題的前提是讓人們意識到其歷史並不悠久。“政策和政府領域的大多數人想當然地認為公共工會自古有之，”他嘆道。但私營部門工人早在1870年代就開始大規模組織起來，而工會合同直到20世紀中葉才滲入政府部門，因為領導者擔心失去控制力。

“公務員制度改革先驅西奧多·羅斯福曾制定政策，基本意思是我們會保護公職人員免受政治性解僱，但不會給予任何類似終身制的保障。”這指的是羅斯福1902年頒佈的指令，規定任何勞動規則都不得阻礙解僱聯邦僱員。

數十年後，繼任的羅斯福總統堅守了這一立場。“富蘭克林·德拉諾·羅斯福堅決反對公共部門工會，“霍華德先生指出，“他理解公務員與政府談判存在根本利益衝突。他們本應為人民服務，而非從民眾身上榨取更多利益。“正因如此，在羅斯福通過簽署《國家勞工關係法》支持私營工會兩年後，他以同樣強烈的態度禁止了公共部門工會。“集體談判程序按常規理解，無法移植到公共服務領域，“他在1937年這樣寫道。

霍華德先生闡釋了公私工會的本質差異：“激勵機制截然不同，因為公共僱員不必擔心越界行為。如果私營工會提出低效的工作規則，企業會倒閉要麼搬遷，工人就會失業。但政府機構無法搬遷。“只要每項福利規模小到不引起輿論關注，政客從公共財政中撥給員工的利益幾乎可以無限擴張。於是工人們獲得層層加碼的福利——比如零醫保自付額、大規模免除核心工作職責——最終導致財政破產。

但為何公共部門工會比其他利益集團更惡劣？他們與華爾街、農業團體或環保遊説集團的手段有何不同？這些團體不也都向選舉注入資金，然後要求政客用公共利益來回報嗎？

霍華德先生認為不可相提並論：“首先，其他利益集團不具備集體談判的法律授權，這種授權會形成龐大利益集團，迫使政治領袖在制定合同時必須滿足其要求。“沒有誰能強制州長兑現競選時對某行業的補貼承諾。但若他無法在教師工會要求上讓步，仲裁員就會介入強制達成協議。

“其次，其他利益集團尋求的是優惠——税收減免、補貼。但公共工會的目標是掌控整個政府的運作機制。這不是施捨，不是從公共財政中分一杯羹，而是關乎整個體系的運作方式。”而他們通過鉅額捐款來實現目標。霍華德先生在書中指出，教師工會在州選舉中的投入常常超過所有商業團體的總和，這些資金約以19:1的比例流向民主黨。

1962年，約翰·F·肯尼迪總統允許聯邦僱員進行集體談判，這打破了抵制公共工會的堤壩。“這是對工會支持的回報，”霍華德先生直言不諱。但他認為，工會向州政府的蔓延更多與1960年代的自由主義熱情有關，而非政治交易。

“‘權利革命’浪潮席捲而來。每個人都獲得了權利。在大多數領域，這早就該實現。我們有了民權、性別權利，還有了幫助殘疾人的權利。於是公職人員看到了機會，他們説：那我們呢？為什麼我們不能擁有權利？”中西部和沿海州的州長們未作抵抗。到1968年，已有20個州向公共工會敞開了大門。

不到半個世紀，其中許多州便積重難返。穆迪公司2021年研究發現，伊利諾伊州每個家庭需額外承擔6.5萬美元才能填補養老金缺口。如今芝加哥貧民區一名10歲女孩，二十年後可能要為無能教師的退休金繳納更高税款。

霍華德先生表示，任何試圖削弱工會權力的政客都應做好付出一切代價的準備。“斯科特·沃克就是個典型案例，“他舉例説這位威斯康星州前州長曾取消養老金和醫療福利的集體談判權。“他成功了，這對威斯康星州很有利。他們每年節省了數十億美元。“但這場博弈也暴露出工會面臨威脅時"不擇手段"的本性。

“工會籌集了數千萬美元發起對沃克的罷免行動。但沃克贏了。隨後他們又指使地方檢察官以涉嫌在罷免選舉中違反競選法規為由調查他。最終威斯康星州最高法院駁回並終止了這項調查。“沃克先生和他的改革方案得以倖存，但這場政治風波終結了他的州長生涯，導致他在2018年連任競選中失利。類似的抵制行動也阻礙或推翻了新澤西州、加利福尼亞州和俄亥俄州的集體談判制度改革。

這正是司法介入的契機。霍華德認為，在行政和立法部門無能為力之處，法官可以遏制工會權力。他為此項改革找到了明確的法律依據。

首先他提到最高法院在2018年"賈努斯訴美國州、縣、市僱員聯合會案"中邁出的關鍵一步。賈努斯案裁決認定強制非工會成員繳納代理費違憲，“他指出。最高法院認為強制會費侵犯了僱員的言論自由權，因為工會"無法將這部分資金與用於政治宣傳的款項區分開來”。

但迄今為止該裁決影響甚微。“會費收入僅有小幅下降，但金額仍然巨大。“去年工會在公共部門僱員中的佔比與2018年持平——約34%。他們只是通過提高會費來彌補非會員流失的資金。

霍華德先生提出了一項更為大膽的策略，其矛頭直指政府職責而非僱員權利。

他指出，在聯邦層面，憲法禁止總統簽訂限制其核心權力的協議——包括自由解僱僱員的權力。“最高法院已有充分判例表明總統及其官員需要保留行政權力。“他援引了從1935年漢弗萊執行人訴美國案到2010年自由企業基金訴上市公司會計監督委員會案的一系列判例，這些判決均以極少數例外維護瞭解僱權。他特別提到，在2010年案件中，首席大法官約翰·羅伯茨曾寫道總統擁有’專屬且不受限制的免職權’。因此這是一個被多次確認的憲法原則。

這一論證思路可能推翻1978年編纂聯邦談判制度的法律。“在我看來很明顯，“霍華德表示，"《公務員制度改革法》既強制要求聯邦機構進行集體談判，又規定了幾乎不可能解僱公務員的程序，這顯然是違憲的。“例如工會僱員被解僱前必須經過申訴仲裁程序，這一過程往往耗時數月。“我認為根據憲法條款，現有判例無需進一步發展就能支持這一觀點。”

他對各州的改革方案更為激進。他認為工會剝奪了民選官員的治理權，因此違反了憲法關於各州必須實行共和政體的規定。

“詹姆斯·麥迪遜在憲法辯論中曾闡釋過這一條款的含義，”霍華德先生談及被稱為"保障條款"的這項授權時表示，“它意味着絕不能像對待工會那樣操作。你不能將權力讓渡給任何特權階層。”

爭議點在於最高法院已將保障條款裁定為純政治性且不可司法審查。霍華德先生承認這一點，但他認為集體談判使州政府結構扭曲到了明顯越界的地步。“至少需要推動一小步，才能讓法院執行這一條款。”

該理論聽起來頗為激進，但霍華德先生正將時間和資金投入其信念所在，與公益機構合作爭取儘快進入訴訟程序。“我希望能在多個州提起訴訟，因為各州面臨的問題有所不同。這包括伊利諾伊州、紐約州，可能還有加利福尼亞州。”

他也沒有完全放棄政治途徑。“我希望政府可治理性能成為2024年大選的核心議題。人們應該開始討論真正讓政府運轉起來的必要性。”遺憾的是，鮮有候選人像霍華德先生這樣直面問題根源。

烏庫貝魯瓦先生是《華爾街日報》編委會成員。

菲利普·霍華德插圖：肯·法林刊發於2023年3月4日印刷版，標題為《公共工會vs人民》。