《無問責制》評論：未經選舉的立法者 - 《華爾街日報》

菲利普·K·霍華德。攝影：詹姆斯·凱澤/蓋蒂圖片社2008年，在掌控紐約市公立學校六年後，市長邁克爾·布隆伯格與教育局長喬爾·克萊恩提出一項計劃，將教師終身教職與學生表現掛鈎。其目標是獎勵表現最優異的教師以職業保障，激勵提升學生成績，並要求教師對教學成果負責。對大多數紐約市民而言，這無疑是個好主意。

然而紐約教師工會對此計劃完全無法接受。工會領袖遊説奧爾巴尼當局，以撤回政治支持威脅州議員（他們能通過約束市長的立法），最終使全州範圍內禁止將學生考試成績用於教師終身教職評估的禁令延續兩年。簡言之，工會既挫敗了市長對市屬學校的管轄權，又劫持了州立法權。

在此案例及諸多類似事件中，公共部門工會以犧牲公共利益為代價謀取私利。在《無問責》一書中，菲利普·霍華德以詳實事例揭示此類行徑如何導致各級政府陷入管理失靈、效率低下且背離公共福祉的困境。他提出，事實上憲法本就禁止公職工會——即成員為政府工作的工會組織。霍華德指出，這一觀點本應為富蘭克林·羅斯福總統和美國勞工聯合會-產業工會聯合會長期主席喬治·米尼所熟知，二人雖支持私營部門工會，但認為教師、消防員、警察、公務員等公職人員無權與政府進行集體談判。

霍華德先生是一位律師，也是《常識的消亡》（1994年）一書的作者，他描述了一個低效“被合同強制規定”的世界，失控且無資金支持的養老金負債威脅着服務的削減。與此同時，仲裁阻礙了問責制，而複雜的工作規則“彙總成了總是有理由不去做需要做的事情的人事政策”。他説，很多事情都無法完成，因為民選的行政官員“不再對政府運作擁有有效的權威”。

憑藉來自會員會費的大量收入，幾乎所有這樣的工會都按照相同的劇本運作：選舉順從的公共官員作為他們未來的老闆；與這些官員談判，爭取在下一輪集體談判中獲得更有利的薪酬、工作規則和附加福利；並推動擴大政府勞動力並使改革變得不切實際的法律。有足夠勇氣提出立法修正的政治領袖可以預期會遭到激烈的抵抗，並且在極少數例外情況下，會在與勞工結盟的立法者和工會支持的主要挑戰者手中遭遇失敗。

這就是霍華德先生關於公共工會違憲的論點發揮作用的地方。他認為政治權威被工會權威篡奪——或者換句話説，政客們將基本的治理選擇權交給了工會。作為回應，他引用了“非授權原則”，這是一種法律理論，認為政府的一個分支不能將其核心權力和責任委託給一個私人實體。他説，這一原則——類似於國會試圖將廣泛的立法自由裁量權交給行政部門的行政機構時經常提出的原則——適用於公共部門的工會：如果這些工會對政府運作行使有效的否決權——一個私人實體阻礙立法或行政權力——那麼他們就違反了憲法對公共責任的分配。

霍華德先生認為，對於州和地方政府而言，憲法中的"保障條款"同樣適用。該條款要求美國保障各州實行共和政體。霍華德指出，公共工會通過剝奪民選官員的關鍵決策權，阻礙了共和政府的運行。他還援引《聯邦黨人文集》第39篇中詹姆斯·麥迪遜的觀點，即共和政體要求政治官員任期有限，並始終接受選票箱的罷免制約。而工會通過法規和集體談判協議建立的結構性控制機制，卻能跨越任期持續存在，不受行政權力約束，從而規避這種問責。更糟糕的是，許多轄區的法律允許非民選的仲裁員通過具有約束力的裁決來解決公共部門勞資糾紛，這使得立法者得以逃避其憲法職責，避免做出艱難的權衡取捨。

霍華德的論證頗具説服力，但目前看來，這一觀點影響美國政治生活的可能性微乎其微。要改變現行體制和共識，需要最高法院作出裁決，而此類裁決只有在經歷多年訴訟後才可能出現——很可能是由某位市長或州長以違憲為由拒絕集體談判所引發。在此之前，各聯邦司法轄區的法律挑戰不太可能形成全國統一的解決方案。在親工會的州，由於工會及其盟友竭力確保州最高法院法官遵循既定路線，通過州法院發起的挑戰前景可能更加渺茫。

然而，這一目標令人欽佩且值得追求。霍華德先生主張以績效制度取代公共部門的集體談判，用於招聘和評估政府僱員。他構想了一種公共部門結構，讓員工能夠運用才能和判斷力來改善政府運作，而非用扼殺創造力的僵化工作規則束縛他們。從根本上説，霍華德先生將憲法及廣義上的法律視為行動與問責的機制——這種機制將權力委託給難免犯錯的人類，同時使其受到其他當權者的制衡，並最終服從人民的意志。

霍華德先生對高效運作民主制度的公民熱忱——更不用説他簡潔明快的文風魅力——應當促使我們關注這個棘手的公共問題，甚至激勵我們重新奪回對政府的掌控權。

凱徹姆先生是曼哈頓研究所研究員兼州與地方政策主任。

刊載於2023年3月14日印刷版，標題為《未經選舉的立法者》。