銀行監管如何失職:經濟已變,監管未變 - 《華爾街日報》
Andrew Ackerman, Angel Au-Yeung and Hannah Miao
根據公開披露,3月8日,硅谷銀行和簽名銀行均處於"資本充足"狀態,這是聯邦監管標準下的最優健康水平。
數日後,兩家銀行雙雙倒閉。
“我們在第一週不斷自問的問題是:‘這究竟是怎麼發生的?’“美聯儲主席傑羅姆·鮑威爾週三表示。
通過對現任及前任監管官員、審查員、銀行家以及倒閉銀行相關人士的採訪發現,經濟形勢的快速轉變與監管機構對這些變化的遲緩應對(甚至毫無反應)共同導致了危機。即便監管者發現了問題,其行動也未能足夠迅速果斷以阻止問題演變成危機。
在多年沉寂後利率急劇上升時,監管機構未能充分預見到銀行所持債券價值將遭受的衝擊。直到2021年年中,美聯儲仍預期超低利率時代將持續。直到2022年底利率已大幅上升後,監管機構才警告硅谷銀行其利率風險模型存在缺陷。
第二個因素是未能認識到銀行依賴超過25萬美元聯邦存款保險限額的資金所帶來的風險。銀行已更加依賴此類存款。監管機構承認他們沒有強調這一擔憂,因為大額存款來自硅谷銀行和簽名銀行的核心客户,當時認為這些客户會保持穩定。
事實上,在社交媒體加劇的恐慌和智能手機便捷轉賬技術的助推下,存款流失速度遠超以往任何時期。
布魯金斯學會高級研究員艾倫·克萊因表示,硅谷銀行暴露出"銀行監管101課程中的典型危險信號”。“發現問題遲緩且行動緩慢是監管失敗的根源。眼前的情況顯然正是如此。”
美聯儲主席傑羅姆·鮑威爾週三在華盛頓參加聯邦公開市場委員會會議後的新聞發佈會。圖片來源:阿爾·德拉戈/彭博新聞第三個因素是監管本質發生變化——正當銀行業加速發展之際,監管卻變得更加官僚化和流程化。檢查人員雖指出硅谷銀行存在問題,但在擠兑發生前未將擔憂升級為正式執法行動。
“現行監管流程不適應快速決策需求,更強調一致性而非時效性,“波士頓聯邦儲備銀行前行長埃裏克·羅森格倫表示,“面對快速變化的情況,現有體系難以及時推動變革。”
銀行監管機構將花費數月乃至數年徹查事件根源。目前美聯儲、聯邦存款保險公司和財政部通過擔保硅谷銀行與簽名銀行所有存款,並向所有銀行提供額外支持,暫時控制了風險蔓延。鮑威爾已宣佈美聯儲將於5月提交內部審查報告。國會議員計劃從下週開始舉行聽證會。
現已由FDIC接管的硅谷銀行及其前任首席執行官拒絕置評。收購簽名銀行資產的紐約社區銀行子公司發言人亦未予評論。
硅谷銀行是一家規模較小的銀行,過去幾年隨着科技客户羣的發展而迅速擴張。其主要監管機構包括華盛頓的美聯儲、舊金山聯邦儲備銀行以及加州金融保護與創新部。
監管機構此前已發現硅谷銀行存在問題。2019年,美聯儲曾就該銀行風險控制問題向管理層發出警示。據知情人士透露,去年夏天美聯儲又對其流動性、風險管理及治理缺陷提出警告。最終該行被列入"4M"限制名單,意味着無法進行收購交易。
馬薩諸塞州韋爾斯利市硅谷銀行分行外,客户與路人排起長隊。圖片來源:Steven Senne/Associated Press這些警示以"需關注事項"和"需立即關注事項"的形式發出——實質上是敦促而非強制整改的監管備忘錄。
到2022年,經濟和銀行面臨的核心問題是通脹——在長期維持2%水平後突然飆升至5%以上。此前暗示將長期維持零利率的美聯儲,在過去12個月以1980年代以來最激進速度連續加息。
利率上升導致債券價格下跌,尤其是那些多年後才到期的長期債券(包括硅谷銀行在內的部分銀行為追求更高收益曾大量持有)。截至2022年底,這些銀行因此產生鉅額未實現虧損,美國聯邦存款保險公司在下半年已就此發出風險預警。
理論上,銀行債券持倉價值下跌可能削弱其資本金——即吸收損失的資產與負債間緩衝墊。1991年,美國國會要求監管機構制定利率對資本金影響的測算公式。
但1996年美聯儲、聯邦存款保險公司和貨幣監理署聯合聲明稱"實施標準化計量和明確資本處理的負擔、成本及潛在激勵措施,目前超過了其可能帶來的收益”。取而代之的是,他們將"與行業合作推動完善風險計量技術”。利率變動影響現已成為銀行審查員的重點檢查項目之一。
美聯儲在近年部分監管工作中未將利率風險列為首要考量。其針對大型金融機構的壓力測試已多年未納入高通脹與高利率情景。
今年,美聯儲在壓力測試中要求銀行展示通脹上升對其影響。但該情景發佈於通脹觸及近期高點之後,測試結果對銀行運營並無實際約束力。
據前美聯儲審查員透露,至2022年硅谷銀行規模已足以配備專屬監管團隊。知情人士表示,當該行資產逼近2500億美元門檻時,員工們倉促籌備隨之升級的監管審查。一位曾任風險管理崗位的前僱員稱,與美聯儲審查員的會議變得更為緊張。
據知情人士透露,部分銀行員工曾意識到加息會使硅谷銀行債券投資組合面臨風險,並試圖推動管理層做出調整。
但公司管理層實質上押注利率將會下降。該銀行在去年第二季度業績報告中向投資者表示,正"將重點轉向管理利率下行敏感性”。在硅谷銀行倒閉後,一些員工質疑為何美聯儲的監督未能迫使管理層立即採取行動。
知情人士稱,去年秋天舊金山聯儲與銀行高層會面時,特別指出該行在利率上升環境中處理利率風險存在問題。
據知情人士透露,硅谷銀行確實建立了利率風險模型,但其模型運行基於"利率上升將提高利潤"的假設。一位消息人士表示,美聯儲就該行的利率模型再次發出"需關注事項"警示。
“監管團隊顯然與該銀行保持密切接觸,並多次升級監管措施,“鮑威爾在週三的新聞發佈會上表示。
過去幾十年來,銀行監管逐漸將一致性、公平性和透明度置於速度之上。隨着1990年代跨州銀行業務壁壘的消除,聯邦監管機構尋求制定跨州統一規則,將更多決策權集中到華盛頓。
曾於2007至2021年擔任波士頓聯儲主席、此前主管銀行監管的羅森格倫表示,在2007-2009年金融危機和2010年《多德-弗蘭克法案》通過後,銀行監管變得更加集權化和官僚化。
儘管監管機構經常提醒銀行注意或立即處理某些問題,但要通過禁止令或正式執法行動迫使其改變方向,還需經過更多步驟。
“目標不是讓任何人措手不及,而是逐步推動變革,“現任麻省理工學院戈盧布金融與政策中心學者的羅森格倫表示。
2023年3月13日,美國聯邦存款保險公司(FDIC)一名官員離開硅谷銀行位於加州聖克拉拉的總部。圖片來源:本傑明·範喬伊/美聯社一位FDIC官員表示,除非存在長期不遵守規定的模式,否則問題很少會升級為禁止令。他指出,如果沒有出現某種緊急情況——硅谷銀行在事態無法挽回前並未顯現這種跡象——且銀行像硅谷銀行那樣符合所有資本和流動性要求,監管者很難對管理層提出異議。
政治因素也開始介入。到2018年,隨着金融危機成為遙遠記憶,包括硅谷銀行在內的銀行開始遊説要求放寬監管,並獲得了共和黨人和部分民主黨人的支持。當年,國會將美聯儲最嚴格監管的資產門檻從500億美元提高到2500億美元。
美聯儲還調整了監管規定,以減輕結構較簡單企業的負擔。2021年3月,在監管副主席蘭德爾·夸爾斯的領導下,美聯儲發佈了所謂的"指導之指導”,聲明監管指導——聯邦監管機構向銀行和審查人員解釋對其期望的常見方式——不具備法律效力。
據一位前舊金山聯邦儲備銀行的大型銀行審查員透露,此後更多的是與銀行協商調整的鬥爭,他表示這一變動“增加了上萬道程序”。
夸爾斯先生否認2018年法案或2021年指引與硅谷銀行困境有關。他指出,該指引旨在通過確保審查行為有法可依、更能經得起法庭質疑來強化監管。
若缺乏明確證據表明銀行存在風險,監管機構難以採取正式措施,而硅谷銀行當時仍滿足所有必要資本充足率要求。
若債券被歸類為"交易性"或"可供出售”,銀行需按市價記賬。2022年,硅谷銀行將大量債券重分類為"持有至到期”,此類債券無需按市價計量。
該行還利用了美聯儲2013年提供的選項,避免"可供出售"證券的虧損影響其監管資本水平。
只有當銀行需出售債券(如應對存款贖回)時,按市價計算的資本低於賬面資本這一情況才具有實質影響。
金融危機後,銀行持續轉向從企業和個人存款獲取資金,而非依賴波動性更大的金融市場融資。銀行業整體存款中無保險存款比例持續上升。監管機構雖曾警示相關風險,並考慮要求銀行發行更多長期債務,但此問題並非其金融體系擔憂清單上的重點。
美聯儲去年11月發佈的半年度金融穩定報告數據顯示,無保險存款在金融體系資金中的佔比持續上升,這些資金存在快速流出的風險。然而該報告並未將此列為風險因素,反而肯定地指出大型銀行已降低對波動性金融市場短期資金的依賴。
硅谷銀行約90%的存款不僅沒有保險保障,還異常集中於科技和風投領域的相關企業與個人。部分存款金額高達數億美元,或是風投機構根據與硅谷銀行的協議存放的。
理想情況下,當監管檢查指出問題時,銀行管理層應認同並自願整改。但舊金山聯儲前檢查人員表示,若銀行不認同檢查結論,可能會動用律師團隊,將監管流程視為訴訟案件而非常規監督事務。
另一位前檢查人員透露,若監管方要求銀行為存款驟增、利率飆升和存款突然流失等情景(正如硅谷銀行後來遭遇的)做準備,由於缺乏明確的監管指引,檢查工作將難以推進。銀行可以辯稱這種多重極端情形前所未有,相關準備會損害股東回報。
簽名銀行雖未持有硅谷銀行那樣的債券頭寸,但同樣依賴無保險存款。多德-弗蘭克法案聯合發起人、前眾議員巴尼·弗蘭克表示,其監管機構並未將此視為問題。
3月13日,紐約Signature銀行分行大廳內的客户。圖片來源:賈斯汀·萊恩/EPA.Shutterstock曾任該行董事的弗蘭克先生表示,2月15日美國聯邦存款保險公司和紐約州金融服務部的監管人員與Signature銀行董事會會面時,“根本沒有提到’我們擔心你們的未投保儲户會逃跑’"。“那次會議沒有任何警報或預警,説你們有麻煩或這是個問題。“幾周內,Signature銀行遭遇存款擠兑,促使監管機構接管了該行。
美國聯邦存款保險公司表示,其"檢查人員在書面和口頭溝通中提出了嚴重關切,包括在Signature銀行遭遇流動性危機至少五年前,就對其管理團隊給出了流動性管理不盡如人意的評級。最近在2月15日還與董事會就流動性不足、存款波動和公司治理方面的缺陷進行了坦率的討論。“紐約州金融服務部拒絕置評。
監管機構和銀行家們都沒有預料到儲户逃離的速度會如此之快,這似乎是智能手機應用和社交媒體時代的新現實。
在過去,存款外流的速度受到出納員點鈔或自動取款機補充現金速度的調節。想要銷户或轉移大額資金的客户必須前往分行辦理。這讓監管機構和高管們有時間制定計劃來安撫焦慮的客户。而通過智能手機轉移資金的新能力消除了這一緩衝期。
一位知情人士透露,隨着社交媒體擴大了人們“電子化恐慌”的能力,聯邦存款保險公司官員正在討論如何管理公眾信心。
“這次擠兑的速度…與我們過去所見截然不同,”鮑威爾先生週三表示,“這確實表明可能需要調整監管政策,因為監管必須跟上世界的變化。”
Rebecca Ballhaus、Ben Eisen、Jon Hilsenrath和Gregory Zuckerman對本文亦有貢獻。
**聯繫方式:**Andrew Ackerman,郵箱[email protected];Angel Au-Yeung,郵箱[email protected];Hannah Miao,郵箱[email protected]。
本文發表於2023年3月25日印刷版,標題為《經濟已變,銀行監管未改》。