銀行監管如何失職：經濟已變，監管未變 - 《華爾街日報》

根據公開披露，3月8日，硅谷銀行和簽名銀行均處於"資本充足"狀態，這是聯邦監管標準下的最優健康水平。

數日後，兩家銀行雙雙倒閉。

“我們在第一週不斷自問的問題是：‘這究竟是怎麼發生的？’“美聯儲主席傑羅姆·鮑威爾週三表示。

通過對現任及前任監管官員、審查員、銀行家以及倒閉銀行相關人士的採訪發現，經濟形勢的快速轉變與監管機構對這些變化的遲緩應對（甚至毫無反應）共同導致了危機。即便監管者發現了問題，其行動也未能足夠迅速果斷以阻止問題演變成危機。

在多年沉寂後利率急劇上升時，監管機構未能充分預見到銀行所持債券價值將遭受的衝擊。直到2021年年中，美聯儲仍預期超低利率時代將持續。直到2022年底利率已大幅上升後，監管機構才警告硅谷銀行其利率風險模型存在缺陷。

第二個因素是未能認識到銀行依賴超過25萬美元聯邦存款保險限額的資金所帶來的風險。銀行已更加依賴此類存款。監管機構承認他們沒有強調這一擔憂，因為大額存款來自硅谷銀行和簽名銀行的核心客户，當時認為這些客户會保持穩定。

事實上，在社交媒體加劇的恐慌和智能手機便捷轉賬技術的助推下，存款流失速度遠超以往任何時期。

布魯金斯學會高級研究員艾倫·克萊因表示，硅谷銀行暴露出"銀行監管101課程中的典型危險信號”。“發現問題遲緩且行動緩慢是監管失敗的根源。眼前的情況顯然正是如此。”

美聯儲主席傑羅姆·鮑威爾週三在華盛頓參加聯邦公開市場委員會會議後的新聞發佈會。圖片來源：阿爾·德拉戈/彭博新聞第三個因素是監管本質發生變化——正當銀行業加速發展之際，監管卻變得更加官僚化和流程化。檢查人員雖指出硅谷銀行存在問題，但在擠兑發生前未將擔憂升級為正式執法行動。

“現行監管流程不適應快速決策需求，更強調一致性而非時效性，“波士頓聯邦儲備銀行前行長埃裏克·羅森格倫表示，“面對快速變化的情況，現有體系難以及時推動變革。”

銀行監管機構將花費數月乃至數年徹查事件根源。目前美聯儲、聯邦存款保險公司和財政部通過擔保硅谷銀行與簽名銀行所有存款，並向所有銀行提供額外支持，暫時控制了風險蔓延。鮑威爾已宣佈美聯儲將於5月提交內部審查報告。國會議員計劃從下週開始舉行聽證會。

現已由FDIC接管的硅谷銀行及其前任首席執行官拒絕置評。收購簽名銀行資產的紐約社區銀行子公司發言人亦未予評論。

硅谷銀行是一家規模較小的銀行，過去幾年隨着科技客户羣的發展而迅速擴張。其主要監管機構包括華盛頓的美聯儲、舊金山聯邦儲備銀行以及加州金融保護與創新部。

監管機構此前已發現硅谷銀行存在問題。2019年，美聯儲曾就該銀行風險控制問題向管理層發出警示。據知情人士透露，去年夏天美聯儲又對其流動性、風險管理及治理缺陷提出警告。最終該行被列入"4M"限制名單，意味着無法進行收購交易。

馬薩諸塞州韋爾斯利市硅谷銀行分行外，客户與路人排起長隊。圖片來源：Steven Senne/Associated Press這些警示以"需關注事項"和"需立即關注事項"的形式發出——實質上是敦促而非強制整改的監管備忘錄。

到2022年，經濟和銀行面臨的核心問題是通脹——在長期維持2%水平後突然飆升至5%以上。此前暗示將長期維持零利率的美聯儲，在過去12個月以1980年代以來最激進速度連續加息。

利率上升導致債券價格下跌，尤其是那些多年後才到期的長期債券（包括硅谷銀行在內的部分銀行為追求更高收益曾大量持有）。截至2022年底，這些銀行因此產生鉅額未實現虧損，美國聯邦存款保險公司在下半年已就此發出風險預警。

理論上，銀行債券持倉價值下跌可能削弱其資本金——即吸收損失的資產與負債間緩衝墊。1991年，美國國會要求監管機構制定利率對資本金影響的測算公式。

但1996年美聯儲、聯邦存款保險公司和貨幣監理署聯合聲明稱"實施標準化計量和明確資本處理的負擔、成本及潛在激勵措施，目前超過了其可能帶來的收益”。取而代之的是，他們將"與行業合作推動完善風險計量技術”。利率變動影響現已成為銀行審查員的重點檢查項目之一。

美聯儲在近年部分監管工作中未將利率風險列為首要考量。其針對大型金融機構的壓力測試已多年未納入高通脹與高利率情景。

今年，美聯儲在壓力測試中要求銀行展示通脹上升對其影響。但該情景發佈於通脹觸及近期高點之後，測試結果對銀行運營並無實際約束力。

據前美聯儲審查員透露，至2022年硅谷銀行規模已足以配備專屬監管團隊。知情人士表示，當該行資產逼近2500億美元門檻時，員工們倉促籌備隨之升級的監管審查。一位曾任風險管理崗位的前僱員稱，與美聯儲審查員的會議變得更為緊張。

據知情人士透露，部分銀行員工曾意識到加息會使硅谷銀行債券投資組合面臨風險，並試圖推動管理層做出調整。

但公司管理層實質上押注利率將會下降。該銀行在去年第二季度業績報告中向投資者表示，正"將重點轉向管理利率下行敏感性”。在硅谷銀行倒閉後，一些員工質疑為何美聯儲的監督未能迫使管理層立即採取行動。

知情人士稱，去年秋天舊金山聯儲與銀行高層會面時，特別指出該行在利率上升環境中處理利率風險存在問題。

據知情人士透露，硅谷銀行確實建立了利率風險模型，但其模型運行基於"利率上升將提高利潤"的假設。一位消息人士表示，美聯儲就該行的利率模型再次發出"需關注事項"警示。

“監管團隊顯然與該銀行保持密切接觸，並多次升級監管措施，“鮑威爾在週三的新聞發佈會上表示。

過去幾十年來，銀行監管逐漸將一致性、公平性和透明度置於速度之上。隨着1990年代跨州銀行業務壁壘的消除，聯邦監管機構尋求制定跨州統一規則，將更多決策權集中到華盛頓。

曾於2007至2021年擔任波士頓聯儲主席、此前主管銀行監管的羅森格倫表示，在2007-2009年金融危機和2010年《多德-弗蘭克法案》通過後，銀行監管變得更加集權化和官僚化。

儘管監管機構經常提醒銀行注意或立即處理某些問題，但要通過禁止令或正式執法行動迫使其改變方向，還需經過更多步驟。

“目標不是讓任何人措手不及，而是逐步推動變革，“現任麻省理工學院戈盧布金融與政策中心學者的羅森格倫表示。

2023年3月13日，美國聯邦存款保險公司（FDIC）一名官員離開硅谷銀行位於加州聖克拉拉的總部。圖片來源：本傑明·範喬伊/美聯社一位FDIC官員表示，除非存在長期不遵守規定的模式，否則問題很少會升級為禁止令。他指出，如果沒有出現某種緊急情況——硅谷銀行在事態無法挽回前並未顯現這種跡象——且銀行像硅谷銀行那樣符合所有資本和流動性要求，監管者很難對管理層提出異議。

政治因素也開始介入。到2018年，隨着金融危機成為遙遠記憶，包括硅谷銀行在內的銀行開始遊説要求放寬監管，並獲得了共和黨人和部分民主黨人的支持。當年，國會將美聯儲最嚴格監管的資產門檻從500億美元提高到2500億美元。

美聯儲還調整了監管規定，以減輕結構較簡單企業的負擔。2021年3月，在監管副主席蘭德爾·夸爾斯的領導下，美聯儲發佈了所謂的"指導之指導”，聲明監管指導——聯邦監管機構向銀行和審查人員解釋對其期望的常見方式——不具備法律效力。

據一位前舊金山聯邦儲備銀行的大型銀行審查員透露，此後更多的是與銀行協商調整的鬥爭，他表示這一變動“增加了上萬道程序”。

夸爾斯先生否認2018年法案或2021年指引與硅谷銀行困境有關。他指出，該指引旨在通過確保審查行為有法可依、更能經得起法庭質疑來強化監管。

若缺乏明確證據表明銀行存在風險，監管機構難以採取正式措施，而硅谷銀行當時仍滿足所有必要資本充足率要求。

若債券被歸類為"交易性"或"可供出售”，銀行需按市價記賬。2022年，硅谷銀行將大量債券重分類為"持有至到期”，此類債券無需按市價計量。

該行還利用了美聯儲2013年提供的選項，避免"可供出售"證券的虧損影響其監管資本水平。

只有當銀行需出售債券（如應對存款贖回）時，按市價計算的資本低於賬面資本這一情況才具有實質影響。

金融危機後，銀行持續轉向從企業和個人存款獲取資金，而非依賴波動性更大的金融市場融資。銀行業整體存款中無保險存款比例持續上升。監管機構雖曾警示相關風險，並考慮要求銀行發行更多長期債務，但此問題並非其金融體系擔憂清單上的重點。

美聯儲去年11月發佈的半年度金融穩定報告數據顯示，無保險存款在金融體系資金中的佔比持續上升，這些資金存在快速流出的風險。然而該報告並未將此列為風險因素，反而肯定地指出大型銀行已降低對波動性金融市場短期資金的依賴。

硅谷銀行約90%的存款不僅沒有保險保障，還異常集中於科技和風投領域的相關企業與個人。部分存款金額高達數億美元，或是風投機構根據與硅谷銀行的協議存放的。

理想情況下，當監管檢查指出問題時，銀行管理層應認同並自願整改。但舊金山聯儲前檢查人員表示，若銀行不認同檢查結論，可能會動用律師團隊，將監管流程視為訴訟案件而非常規監督事務。

另一位前檢查人員透露，若監管方要求銀行為存款驟增、利率飆升和存款突然流失等情景（正如硅谷銀行後來遭遇的）做準備，由於缺乏明確的監管指引，檢查工作將難以推進。銀行可以辯稱這種多重極端情形前所未有，相關準備會損害股東回報。

簽名銀行雖未持有硅谷銀行那樣的債券頭寸，但同樣依賴無保險存款。多德-弗蘭克法案聯合發起人、前眾議員巴尼·弗蘭克表示，其監管機構並未將此視為問題。

3月13日，紐約Signature銀行分行大廳內的客户。圖片來源：賈斯汀·萊恩/EPA.Shutterstock曾任該行董事的弗蘭克先生表示，2月15日美國聯邦存款保險公司和紐約州金融服務部的監管人員與Signature銀行董事會會面時，“根本沒有提到’我們擔心你們的未投保儲户會逃跑’"。“那次會議沒有任何警報或預警，説你們有麻煩或這是個問題。“幾周內，Signature銀行遭遇存款擠兑，促使監管機構接管了該行。

美國聯邦存款保險公司表示，其"檢查人員在書面和口頭溝通中提出了嚴重關切，包括在Signature銀行遭遇流動性危機至少五年前，就對其管理團隊給出了流動性管理不盡如人意的評級。最近在2月15日還與董事會就流動性不足、存款波動和公司治理方面的缺陷進行了坦率的討論。“紐約州金融服務部拒絕置評。

監管機構和銀行家們都沒有預料到儲户逃離的速度會如此之快，這似乎是智能手機應用和社交媒體時代的新現實。

在過去，存款外流的速度受到出納員點鈔或自動取款機補充現金速度的調節。想要銷户或轉移大額資金的客户必須前往分行辦理。這讓監管機構和高管們有時間制定計劃來安撫焦慮的客户。而通過智能手機轉移資金的新能力消除了這一緩衝期。

一位知情人士透露，隨着社交媒體擴大了人們“電子化恐慌”的能力，聯邦存款保險公司官員正在討論如何管理公眾信心。

“這次擠兑的速度…與我們過去所見截然不同，”鮑威爾先生週三表示，“這確實表明可能需要調整監管政策，因為監管必須跟上世界的變化。”

Rebecca Ballhaus、Ben Eisen、Jon Hilsenrath和Gregory Zuckerman對本文亦有貢獻。

**聯繫方式：**Andrew Ackerman，郵箱[email protected]；Angel Au-Yeung，郵箱[email protected]；Hannah Miao，郵箱[email protected]。

本文發表於2023年3月25日印刷版，標題為《經濟已變，銀行監管未改》。