深層政府確實存在 - 《華爾街日報》

關於美國治理存在兩種相互競爭的理念：一種是學生在教室中學到的版本，另一種則是現實世界中實際運行的版本。基礎教育中的公民課教授的是華盛頓設計在制衡體系下運作的模式，受憲法約束並由被治理者的同意賦予權力。然而在實踐中，權力已集中到行政部門，且很大程度上由無需擔責的職業官僚所掌控。“深層政府"的概念並非陰謀論的説辭，而是一個顯而易見的政治現實。

權力分立是我國建國文獻中的核心原則。正如憲法所概述的，美國擁有三個獨立且平等的政府部門：制定法律的立法機構、執行法律的行政部門以及解釋法律的司法系統。這種內置的分權機制旨在限制政府越權並防止權力濫用。總統和國會議員定期通過選舉產生，以確保政府對被治理者負責，而司法系統則以良好行為履行職責，確保公正無私地施行正義。

儘管這在理論上聽起來很美好，但聯邦政府在實踐中往往未能恪守這一原則。自20世紀30年代以來，國會已將大部分立法權授予行政部門。如今聯邦機構頒佈的規章具有法律效力和效果。“行政法官”——行政部門的僱員——經常在沒有陪審團的情況下主持類似審判的訴訟程序，使機構同時充當檢察官和法官的角色。

根據最高法院的雪佛龍原則，法院通常會對行政部門對法律的解釋給予遵從——無論是在監管還是執法程序中。從權力分立到陪審團審判權，憲法的許多制衡機制已被束之高閣。

政府的民主問責制也大多形同虛設。聯邦政府擁有220萬文職僱員，但其中僅有4000人是總統可隨意任免的政治任命官員。那些既非民選也非總統任命的職業官僚，實際上主導着眾多重大政策決策。公務員保護制度使得解僱這些僱員異常困難——而他們對此心知肚明。

現行制度假定職業僱員會拋開個人好惡執行法律和總統指令。值得肯定的是，許多人確實如此。我在內政部任職期間，目睹過許多職業公務員忠實地為美國人民服務。

遺憾的是，他們的大量同僚並非如此。我清晰記得詢問過一位負責瀕危鼠類工作的內政部僱員她的職責是什麼，她熱情洋溢地回答：“我為老鼠代言！我為老鼠代言！“她本意良善，但"為老鼠代言"並非其職務描述。她的職責本應是忠實執行《瀕危物種法案》條款——包括國會寫入法規的保護措施與限制條款。然而她表現得像是個為某項事業奔走的活動家。

許多職業官僚持此觀點。在我任職政府的12年間，常目睹職業官僚無視機構規章、聯邦法規或法律，強行推行其偏好的政策主張。這包括公務員們無端限制國家公園的休閒活動，對歷史保護施加不必要的負擔，並以物種保護之名不當限制各類活動。此類事例不勝枚舉，而我們國家也日益偏離代議制民主的軌道。

當官僚體系與民意脱節時，這種行為尤為令人不安。儘管近期選舉顯示美國民眾政治立場勢均力敵，但聯邦公務員隊伍卻非如此——職業聯邦僱員中民主黨人數以近2:1比例壓倒共和黨，這種失衡使得黨派官僚反對的政策極難推進。

2020年10月《紐約郵報》報道亨特·拜登筆記本電腦事件時，美國民眾見識了黨派化官僚體系的運作方式。儘管報道確鑿記錄拜登家族通過向外國利益集團兜售影響力牟利，51名前情報官員卻公開宣稱該電腦"具有俄羅斯信息行動的所有典型特徵”。隨後媒體連同Facebook、推特等科技平台便以此信為由壓制報道。

報道確實遭到封殺——即便亨特已承認電腦內容真實。更惡劣的是，眾議院司法和情報委員會隨後發現喬·拜登的總統競選團隊參與策劃了這封聯名信。換言之，本該超然於政治的職業情報官員羣體，竟集體背書了影響總統選舉的黨派騙局。

幸運的是，有希望的跡象顯現。一位具備足夠政治決心的總統可以在現行法律下讓官僚體系承擔責任。2020年，特朗普總統發佈了F號行政令，將參與政策制定的高級職業官僚轉為可隨時解僱的僱員。雖然該命令僅適用於聯邦政府僱員中的一小部分，但它將覆蓋最具影響力的職業官僚。拜登總統上任兩天後撤銷了這一命令，但未來的總統可能會恢復它。

最高法院上個月還宣佈，將在下一任期審理洛珀·布萊特企業訴雷蒙多案——此案將重新審視對雪佛龍原則的遵從。如果大法官們推翻這一先例，或至少大幅削減其適用範圍，行政機構將不再能同時執行和解釋法律。這樣的裁決將在恢復憲法制衡機制方面發揮重要作用。

最高法院還使得就權力分立違規提起訴訟變得更加容易。在上個月裁決的安訊訴聯邦貿易委員會案中，九位大法官一致同意，美國人可以立即就權力分立違規起訴機構，而無需先在行政程序中耗費數年時間。克拉倫斯·托馬斯大法官在協同意見中補充道，法院應重新審查機構是否可以在沒有陪審團審判的情況下合憲地施加罰款。涉及這一問題的美國證券交易委員會訴賈爾基案，可能將於明年提交最高法院審理。

政府的運作方式並非美國人在小學課堂所學的那樣。然而，隨着待決法庭案件和潛在的行政主導改革，理論上的制衡與民主問責可能很快將更接近現實。

伯恩哈特先生於2019-21年擔任內政部長，是新書《你向我彙報：失敗行政國家的問責》的作者。

插圖：大衞·克萊因刊登於2023年5月10日印刷版，標題為《深層政府確實存在》。