《華爾街日報》：虛假的債務上限“災難”

隨着美國財政部預計最早在6月1日耗盡現金（即"X日期"），財政部長珍妮特·耶倫已開始警告，如果國會不提高法定債務上限，將導致"經濟災難"。耶倫女士稱：“無論是拖欠到期債務利息，還是拖欠社會保障受益人款項或醫療保險供應商費用，我們都將沒有足夠現金履行所有義務。“這些説法具有危險的誤導性。

觸及X日期不會導致國債違約。債務償付具有其他政府支出不具備的特點：當政府償還到期債務時，受法定限額約束的債務總額會減少。這意味着政府可以"展期"此類債務——即發行新債償還舊債——而不違反債務上限。

X日期後實施債務展期計劃（從而確保債務履約）並非紙上談兵。2011年債務上限危機期間，財政部就制定過此類計劃，當時有官員解釋稱’到期國債本金的償付將通過拍賣展期操作實現，將到期債券轉為新發債券，新發債券資金將用於兑付到期債券’，這已是公開記錄。

同理，觸及X日期也不必停止社會保障等聯邦信託基金支出。用於這些福利的工資税投資於計入債務上限的特別國債。財政部有權贖回這些證券來支付福利，此舉會減少受法定限額約束的債務。因此支付社保福利——如同償付國債到期本金——能在限額內創造空間，使展期操作成為可能。1985年和1996年兩次債務上限危機後，審計長均認定此類操作合法，因其不會"增加受法定限額約束的未償債務總額”，故不會"篡奪憲法賦予國會的借款權”。

支付社會保障福利和償還國債不僅是合法的，更是法律規定的義務。由於拜登政府可以在法定債務上限之外繼續支付這些款項，且這些支付不會以犧牲其他聯邦支出為代價，政府必須履行這一職責。否則，政府將違背其忠實執行這些法律的憲法責任——即使沒有第十四修正案公共債務條款的支持，這一論點依然成立。

大多數政府支付行為並不涉及債務展期。這包括國債利息支付，因為只有債務的"面值"會計入法定債務上限。但就月度而言，利息僅佔税收收入的較小部分，且政府在X日期後擁有優先支付款項的廣泛合法權限。通過提前規劃（如財政部2011年採取的措施），利息支付可以持續進行。

更廣泛地説，政府經常面臨國會撥款不足以滿足支出法規要求，或外部環境導致支出不可行的情況。在莫頓訴魯伊斯案（1974年）中，最高法院裁定此類情況不剝奪行政部門"制定合理分類…分配有限可用資金"的權力。1985年審計長確認這種自由裁量權可延伸至債務上限，認為X日期後"財政部有權以最符合美國利益的方式決定債務清償順序"。

X日期仍存在不確定性，我們不想表現得過於樂觀。但行政部門既有權力也有義務進行債務償還和社會保障支付，並且擁有廣泛的權力來優先處理政府剩餘義務中最緊迫的部分。出於這些原因，很可能X日期的到來——以及政府短期內無法增加收入——看起來像是撥款失效後政府暫時關閉的情況。

當政府暫時關閉時（如克林頓、奧巴馬和特朗普總統任期內多次發生的那樣），一些聯邦義務會暫時無法履行。當關閉結束時，這些義務會得到支付。政府關閉是因為政府失去了合法的支出權限；而X日期的到來則是因為政府失去了合法的增加收入的權限。

從某個角度來看，X日期的到來可能比政府關閉的破壞性更小。《反赤字法案》要求許多聯邦職能在關閉期間停止，大多數聯邦僱員被禁止工作。但在X日期之後，聯邦職能沒有類似的限制——因此即使支付被延遲，許多此類職能仍可以繼續。

國會可以採取幾個步驟來糾正關於債務上限的誤導性説法，這些説法可能會在X日期臨近時嚇壞市場。首先，眾議院應傳喚財政部官員，以確認行政部門在X日期後有廣泛的法律權限來履行政府最緊迫的義務。眾議院還應確認財政部在實踐中有能力優先處理某些關鍵義務。儘管2011年的官員們解釋瞭如何利用財政部的系統實施有限的優先支付計劃，但耶倫女士最近警告説，這些“系統的設計是為了按時支付所有賬單，而不是挑選哪些賬單支付。”

其次，兩黨法律諮詢小組應發表聲明，確認財政部在法律上有權在X日期後通過債務展期來支付債務利息和社會保障款項。該小組由眾議院議長及兩黨其他領導人組成，“在所有訴訟事務中代表並闡明眾議院的機構立場”。若行政部門與國會達成一致，市場將確信這些支付將繼續進行，且不會出現可信的法律挑戰。

耶倫女士近期表示，若國會未能提高債務上限，“我們將面臨一場由自身造成的經濟金融災難”。但若災難真的發生，可能源於市場將最惡劣的債務上限危言聳聽當真，而非將其合理理解為又一種談判策略。

克拉克先生即將出任聖路易斯華盛頓大學法學院副教授。夏皮羅女士在華盛頓從事上訴及憲法法律實務，並擔任獨立女性論壇高級研究員。二人曾在特朗普與拜登政府期間擔任司法部法律顧問辦公室的律師顧問。

財政部長珍妮特·耶倫4月20日在華盛頓發表講話。圖片來源：布倫丹·斯米亞洛夫斯基/法新社/蓋蒂圖片社刊載於2023年5月23日印刷版，原標題《虛假的債務上限"災難"》