《華爾街日報》：雙方都不想要的債務上限協議如何打破了華盛頓的僵局

華盛頓——達成提高債務上限的臨時協議之路始於1月，凱文·麥卡錫在第15輪投票中當選眾議院議長，此前他向保守派做出了一系列削減開支的承諾，並賦予他們在他動搖時罷免他的權力。

最終以拜登總統違背不談判的承諾告終，雙方達成了一項左右兩派都不想要的協議，該協議對兩年內的支出設置了新的限制，並在同期提高了國家的借款限額。

“該協議代表了一種妥協，這意味着不是每個人都能得到他們想要的，”拜登説。“這就是治理的責任。”麥卡錫稱該協議為“原則上的協議”，並警告説：“我們還有很多工作要做。”

總統和議長在週六晚上達成的初步協議仍須由國會兩院批准，這是一個曲折的過程，將依賴於兩黨的中間派。麥卡錫的犯錯空間很小，他所在會議的立法者可能仍會反抗，要求談判代表回到談判桌前，這可能會讓他失去工作，或使國家陷入違約，從而動搖全球金融體系，玷污美國的信用聲譽。

右翼已經憤怒不已，抱怨麥卡錫付出太多卻收穫太少。“在對手的一碼線上棄踢不是制勝策略，”猶他州共和黨參議員邁克·李在推特上寫道，他此前曾表示，他將在參議院使用議會程序來阻撓他認為糟糕的債務上限協議。

4月，共和黨人以微弱優勢通過了一項以提高國家債務上限換取大幅削減開支的法案，此舉令民主黨人措手不及，迫使白宮更加重視這位新任眾議院議長，也給了麥卡錫將拜登拉到談判桌前的籌碼。但這也讓麥卡錫面臨強硬派保守人士的強烈反對，這些聲音最大的批評者認為他們本應在法案上施加更大壓力，並稱麥卡錫與拜登達成的協議未達到他們的預期。

拜登總統週五前往戴維營前就談判進展發表了最新聲明。圖片來源：Susan Walsh/Associated Press民主黨人帶着堅定的決心參與談判，試圖避免重蹈十多年前的覆轍——當時時任副總統的拜登同意以削減開支換取提高債務上限，此舉被許多民主黨人視為失誤。如今再次妥協，黨內許多人擔憂這將強化外界預期，認為他們未來在債務上限之爭中會繼續讓步。

“這就像人質談判的老問題。一旦開了先例，自然會傳遞某種信號，“明尼蘇達州民主黨眾議員迪恩·菲利普斯表示。他説民主黨人最終認為必須扮演"房間裏成熟的大人”。

債務上限談判被普遍視為對這位議長及其駕馭眾議院躁動黨團能力的早期考驗。在歷經艱難贏得的議長職位僅25天后，麥卡錫於2月1日在白宮橢圓形辦公室與拜登會面並提出要求。據知情人士透露，他告訴總統，他同意提高國家債務上限的唯一條件是達成削減可自由支配支出水平且不包含新税收的協議。“我從未改變我的談判底線，“麥卡錫週六表示。

據熟悉白宮觀點的人士透露，這些要求並不像一些白宮助手擔心的那樣極端，但他們認為麥卡錫是一個分裂政黨的軟弱領導人，許多人不相信他有能力兑現承諾。白宮的一些人草擬了各種繞過他領導的方法。其他人則認為，拜登最終會達成協議，但是是與另一位領導人：參議院少數黨領袖米奇·麥康奈爾（肯塔基州共和黨人），儘管麥康奈爾在一月份明確表示他不會介入。

債務上限談判被視為對議長麥卡錫的早期考驗。圖片來源：Al Drago/Bloomberg News週六宣佈的協議避免了新税收，並通過將2024年的非國防支出保持在2023財年大致相同的水平，並在2025年增加約1%來遏制支出增長。無黨派的負責任聯邦預算委員會將其描述為“近十二年來第一個重大的減少赤字的預算協議”。

儘管如此，共和黨的勝利更多是政治上的而非實質性的。它沒有解決國家赤字的主要驅動因素，這需要某種組合的增加收入、削減福利計劃和控制軍事支出。

在今年進入談判之前，一些共和黨人認為，如果國家在六月初無法支付所有賬單，這不會是一場災難，而且將談判推向極限可能是有利的。

5月22日，弗吉尼亞州共和黨眾議員鮑勃·古德表示，“6月1日不會發生什麼災難”，他認為即使過了這個國家無法支付所有賬單的日期也不會造成災難性後果，這一斷言與大多數經濟學家的觀點相左。他説，當政府用盡會計手段來避免突破債務上限時，“這將迫使優先支付，而且會讓人感到不安，因為他們將無法繼續借貸，無法為我們負擔不起的 reckless 支出提供資金。”

古德的觀點得到了一部分共和黨議員的認同，這讓民主黨人處於不利地位，因為他們中更多的人相信關於違約將如何使經濟陷入衰退的警告。

提高債務上限並不授權新的支出，但它允許財政部發行新的債務來支付國會已經授權的支出。

拜登在預算姿態上的一個高潮是在他與議長首次會面僅一週後發表國情諮文演講時。當他指責共和黨為了削減政府開支而想要削減聯邦福利計劃時，會場內的共和黨人對他大喊大叫。

拜登總統的高潮時刻是在他發表國情諮文演講時。照片：Chip Somodevilla/Getty Images起初，總統與觀眾展開言語交鋒，聲稱任何質疑他關於共和黨欲削減醫療保險和社會保障金説法的人，都可以聯繫他的辦公室獲取證據。這引發了更響亮的噓聲。隨後他轉變策略，宣佈自己與共和黨剛剛找到了共同立場。

“看來我們都同意，社會保障和醫療保險現在不在討論範圍內了，對吧？“拜登説道，此時觀眾的嘲笑聲轉為歡呼聲。“好的，我們達成一致了。“共和黨人和民主黨人起立，給予他全場起立鼓掌。

儘管麥卡錫曾保證不會在這兩項計劃上做文章，但民主黨人並不信任這一承諾。而在直播電視鏡頭前，拜登實質上已將社會保障和醫療保險排除在談判之外，這對正在籌劃連任競選的總統而言是一場勝利。

次月，拜登團隊公佈了白宮預算提案。該計劃通過提高企業和高收入人羣税率、擴大對高收入者的醫療保險税以及提高美國企業海外收入税收等措施，計劃在十年內削減近3萬億美元赤字。

民主黨人還提出絕不與共和黨談判的口號，認為該黨內部派系爭鬥將導致其無法通過預算案，更遑論任何提高債務上限的立法。

隨着時間推移，眾議院共和黨人承認需要制定某種計劃。共和黨研究委員會主席、俄克拉荷馬州眾議員凱文·赫恩敦促會議通過解決赤字的法案，並於4月12日告知同僚，必須在月底前通過該法案——“這應當成為眾議院的首要任務"。另一保守派系"自由黨團"也提出了類似要求。

眾議院共和黨人並未經歷繁瑣的正式預算編制過程，而是拼湊出了《限制、節約、增長法案》。這項立法要求大幅削減開支，但未具體説明削減領域。該法案擬將債務上限提高1.5萬億美元或延長至2024年3月31日（以先到者為準），將下一財年可自由支配支出設定為2022年水平，並將支出年增長率限制在1%以內。法案還收緊了聯邦援助的現有工作要求，並將其適用範圍擴大至醫療補助計劃（針對低收入和殘疾人羣的醫療保健計劃）的眾多受益者。

法案通過過程驚心動魄，讓人想起麥卡錫競選議長時的艱難處境，而推動法案的正是今年1月支持他競選的同一批盟友。共和黨最多隻能失去四張贊成票——他們最終恰好失去了四票。

據議員們透露，儘管該法案不可能成為法律，但其獲批令許多民主黨人感到意外，並給白宮官員帶來了壓力。知情人士稱，這也改變了白宮對麥卡錫的看法，讓他們在一定程度上確信他能推動黨內達成協議。

“如果共和黨人未能在眾議院通過法案……我們將不得不卑躬屈膝地接受政府願意給予的任何條件，“北卡羅來納州共和黨眾議員帕特里克·麥克亨利表示。

共和黨眾議員帕特里克·麥克亨利是參與談判的代表之一。圖片來源：凱文·迪奇/蓋蒂圖片社白宮公開轉變了立場，從敦促共和黨提出方案轉為抨擊其提案細節和削減計劃。但私下裏，啓動談判的壓力與日俱增，白宮高級幕僚開始將注意力轉向協商。

幾天後壓力驟增——5月1日財政部長珍妮特·耶倫修正了預測，首次明確將6月1日列為美國政府可能無法償付所有賬單的最早臨界點。她隨後將違約日期更精確地設定為6月5日。

耶倫發佈5月1日信函數小時後，拜登召集兩院領袖會晤。對峙進入新階段：實質性談判。

雙方外部團體紛紛發聲。前總統唐納德·特朗普鼓動共和黨強硬談判。

自由派開始形成共識，認為拜登可援引憲法第十四修正案完全繞過國會繼續發債，該修正案規定國家債務"有效性不容質疑”。他們主張該條款意味着總統負有確保國家債務償付的憲法責任。

但温和派保持沉默。曾在2011年談判中高度活躍的商業團體和智庫，此次推動各方談判的作用並不顯著。市場雖保持平靜，但隨着協議推動者試圖讓這項協議在立法程序中闖關，這種平靜可能被打破。

隨着談判的持續進行，協議的輪廓逐漸顯現。白宮表示願意收回未使用的新冠疫情緊急資金。拜登似乎考慮允許實施某些工作要求。白宮明確表示，拜登不會支持對參與醫療補助計劃的人提出新的要求。

5月16日，拜登和麥卡錫再次在橢圓形辦公室會面後，談判進入了一個更緊張的階段。

麥卡錫任命了他信任的顧問、路易斯安那州共和黨眾議員加勒特·格雷夫斯代表他。格雷夫斯與麥克亨利一起參與談判。兩人在麥卡錫競選議長的混亂鬥爭中建立了聯繫。“我説，太好了，讓我們重新組合起來，”格雷夫斯説。

眾議院議長麥卡錫在債務上限談判中的調解人加勒特·格雷夫斯眾議員，週四在國會大廈。圖片來源：J. Scott Applewhite/Associated Press拜登任命預算主任莎蘭達·楊和長期助手、高級顧問史蒂夫·裏凱蒂為白宮的首席談判代表，將一位內閣級官員和另一位長期與拜登有直接聯繫的人納入談判。

格雷夫斯表示，他對楊的評價很高，楊是路易斯安那州人，父母住在他的選區。2022年3月，楊被確認為預算主任時，他曾在推特上表示祝賀。格雷夫斯説，他過去常和她的父親一起鍛鍊。

他試圖通過和記者開玩笑來緩和氣氛，説他只是和楊分享秋葵湯的食譜，而不是進行激烈的談判。但他也描述了會議中有時會出現咒罵和指責的情況。

當拜登縮短亞洲行程離城後，談判開始偏離正軌。據一位拜登政府官員透露，在某輪談判中，共和黨突然改變立場，要求出台新的移民政策並對領取食品救濟者增設工作限制。白宮談判代表對這些新要求感到沮喪——尤其是他們已做出降低支出水平等讓步——行政官員表示談判組一度想中止對話。

共和黨方面同樣情緒激動。“我們決定暫停談判，因為這根本毫無進展，“格雷夫斯表示。

5月21日空軍一號從日本返航途中，拜登撥通了麥卡錫的電話。雙方約定於上週一舉行會晤。

到週三時，談判代表們從國會山移師至白宮行政管理和預算局。知情人士透露，會談取得重大進展，正式會議結束後麥亨利仍留下與白宮高級官員進行磋商。

次日傍晚，雙方達成協議：以提高兩年債務上限為條件，換取對大多數可自由支配項目實施兩年支出上限（退伍軍人事務和國防預算除外）。其中出現戲劇性轉折：白宮對削減國税局審計高淨值人羣的專項撥款表現出更大開放態度。

該框架將債務上限延期至2024年大選之後，這對面臨選舉壓力的議員們至關重要。週五前往戴維營前，拜登表示協議可能於午夜達成。週六晚10點與麥卡錫通話後，拜登發表聲明稱該協議"避免了可能發生的災難性債務違約”。

他敦促眾議院和參議院“立即”通過該法案。

娜塔莉·安德魯斯和西沃恩·休斯對本文亦有貢獻。

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