《華爾街日報》：債務上限協議未觸及債務問題

學術界有句老話恰如其分地描述了當下美國的預算政策：爭鬥如此激烈，只因利害關係微不足道。

國會共和黨人以國債災難性違約相要挾，要求拜登總統同意削減開支。最終共和黨談判代表同意提高債務上限以消除違約威脅，而換取的開支削減對赤字和債務增長軌跡的影響微乎其微。

這一事件給我們兩個重要啓示：首先，隨着政治極化加劇，兩黨（尤其是共和黨）越來越多地動用曾被視作禁區的手段來實現目標。然而即便手段日趨極端，其目標卻與管控赤字和債務漸行漸遠。

共和黨人從未真正反對債務，否則他們不會像2017年那樣頻繁支持減税政策——這些政策反而加劇了債務問題。他們真正反對的是政府支出的規模與性質。

隨着政治極化加劇，兩黨都開始動用曾被視作禁區的手段。圖片來源：Sarah Silbiger/Bloomberg News但即便在支出問題上，他們的訴求也在縮水。1995-96年政府停擺創下當時21天的歷史紀錄，關鍵原因就是時任眾議院議長紐特·金裏奇領導的共和黨要求改革醫療保險制度以節省開支。雖然改革未果，但他成功將政府停擺常態化作為談判工具。

政府停擺源於國會未批准政府項目資金。而債務上限則限制財政部為已批准項目（包括現有債務利息）的借款能力。2011年，當時掌控眾議院的共和黨人以拒絕提高債務上限相要挾，迫使財政部面臨違約風險，以此要求奧巴馬總統削減開支。

雙方曾考慮改革社會保障和醫療保險制度（為老年人和殘障人士提供養老金及醫療福利）。這兩項均為強制性支出項目，無需每年重新授權。但最終改革基本未觸及核心內容，削減開支幾乎全部落在可自由支配支出上——這類需要年度審批的預算涵蓋國家公園管理局、美國海岸警衞隊、國立衞生研究院和國家航空航天局等諸多重要聯邦職能機構。儘管如此，奧弗頓之窗已然移動：以債務違約相要挾已成為可接受的談判策略。

到2023年，談判空間大幅收窄。拜登在國情諮文中指控共和黨企圖逐步取消醫療保險和社會保障。當共和黨人抗議時，他宣佈兩黨已達成不動這兩項制度的共識。

果然，當眾議院議長凱文·麥卡錫（加州共和黨人）開啓談判時，這兩項制度與退伍軍人福利、國防支出、債務利息及税收均被排除在削減範圍之外。這使得不足總預算15%的非國防可自由支配支出成為主要削減對象。“若真重視債務和赤字問題，就不會只盯着15%的預算開刀，“兩黨政策中心高級副總裁比爾·霍格蘭德如是説。

高盛預測，經通脹調整後，明年的可自由支配支出實際上將略有增長。國會預算辦公室估計，該協議將在十年內減少1.5萬億美元的赤字。這聽起來很多，但這僅僅意味着聯邦債務（目前佔國內生產總值的97%）將在十年內上升到115%左右，而不是119%。而且這是假設前總統唐納德·特朗普的減税政策在2025年後到期，且未來的國會不會大幅增加可自由支配支出。

那麼重點是什麼呢？週二在被問及協議之後會有什麼時，麥卡錫表示，當新的支出上限在撥款過程中轉化為具體的項目削減時，“你就能消除覺醒主義。”換句話説，目標不是支出本身，而是支出所反映的政治價值觀。

美國並不是唯一一個政治兩極分化的發達國家，但它是唯一一個行政和立法部門之間的預算權力劃分、年度預算週期和債務上限為兩極分化的政治提供瞭如此多機會的國家，以至於威脅到本應是政府資金籌措的常規事務。這就是為什麼穆迪投資者服務公司將美國的制度強度評級低於其他所有AAA評級國家。

迄今為止，這幾乎沒有帶來金融或經濟上的後果。在2007-09年全球金融危機之後，實際（經通脹調整的）利率通常為零或負。這使得即使債務水平飆升，償債成本也保持在較低水平。有一段時間，華盛頓的借貸和支出能力阻止了通脹進一步下降。

這些情況不太可能重現。目前通脹率徘徊在5%左右，是美聯儲目標的兩倍多，要降低通脹可能需要持續保持正實際利率，且利率水平可能較高。根據國際貨幣基金組織數據，這將加劇未來赤字的上行壓力——美國赤字佔GDP比重已是七大發達經濟體中最高。

“在Aaa評級主權國家和七國集團中，美國的債務負擔承受能力處於最弱行列，“穆迪三月份寫道。“中期來看，隨着美國利率上升，我們預計美國債務承受能力將逐步惡化，主要驅動因素是利息支出增加和政府收入增長相對疲軟。”

因此未來國會將面臨更多預算被利息成本吞噬的局面。而如果以今年情況為參照，屆時將沒有多數派願意通過增税或削減強制性支出來抵消這一影響。

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本文發表於2023年6月1日印刷版，標題為《未觸及債務本質的債務協議》。