《華爾街日報》：工作需求與1996年被遺忘的教訓

華盛頓

共和黨眾議員與拜登總統剛達成債務上限協議，戲劇性指責便接踵而至。某雜誌撰稿人指控立法者"出賣了美國最貧困脆弱的家庭"，她指的是法案中要求部分福利領取者必須工作的條款。馬薩諸塞州民主黨眾議員普雷斯利聲稱該法案“奪走了饑民的食物”。

這番説辭似曾相識。1996年《個人責任與工作機會法案》通過時，反對者也曾發出類似警告，但該法案最終獲得兩黨支持並由克林頓總統簽署，此後多年被公認為改革典範。然而如今的民主黨已向左轉，遺忘了福利改革的政策智慧。

羅伯特·多爾對此記憶猶新。這位62歲的美國企業研究所所長曾在紐約州和紐約市政府主管社會保障項目，為前市長布隆伯格執掌社會服務局七年，管理從現金補助、醫療補助到食品券的各類項目。多爾在其華盛頓辦公室接受採訪時多次強調：工作至關重要，與公共援助結合時，它能成為強大的"脱貧之路"。

多爾指出，1996年福利改革前夕，紐約市（當時人口不足800萬）領取現金福利者達110萬人。但"經過多屆政府長期貫徹以工作為核心的政策"，該數字驟降至36萬，且是在城市人口增長的背景下實現的。

紐約"將一個完全專注於為民眾登記福利、協助他們依賴政府援助而非工作的系統，轉變為一個旨在幫助他們就業的系統"。原先被稱為"收入維持中心"的辦公室被重新命名為"就業中心"，“資格審核員"也被重新定義為"就業機會專員”。

“我們向未滿足特定要求的人士發出通知，告知其福利可能被取消，結果他們通過參加工作達到了要求，“多爾先生表示。這並非強制勞動的命令。政府為有學齡前兒童的家庭提供了日託服務。

“紐約市及全美未婚單親母親的勞動參與率從約50%或更低，提升至約65%到70%，“多爾先生説，“這是行為模式的巨大轉變。這種改變很好，讓她們獲得了工作尊嚴，生活有了規律和安排，也獲得了收入。”

他在美國企業研究所的部分同事研究發現，自1996年福利改革以來，單親家庭貧困率下降了超60%。但多爾指出"對工作的重視程度正在減弱”。儘管有證據表明當家庭中有成員工作時，父母與孩子的生活狀況會更好，但華盛頓當前的辯論甚至沒有涉及父母羣體。

以食品券為例，其工作規定已通過國會債務上限法案進行調整。理論上，補充營養援助計劃本就要求家中無子女的成年人每週工作或培訓20小時：若無法維持兼職工作，福利將在三個月後終止。該規定不適用於殘障人士等豁免羣體。

然而，這些要求在現實中形同虛設。各州一開始就可以豁免一定比例的受益者。它們還能以"就業機會難覓"等可疑數據為由申請豁免——即便在勞動力短缺導致僱主急需用工時，這些豁免依然有效。“看看大蕭條的歷史，“多爾先生説，“人們失業了，解決方案是提供工作。而現在工作機會就擺在那裏，人們卻不願接受，我們反而在提供援助。我認為這讓美國人感到不安。”

各州缺乏改變現狀的動力。多爾指出：“補充營養援助計劃(SNAP)100%由聯邦資金支持。“各州一邊為居民辦理登記，“吸納聯邦資金”，一邊將其輸送給本地雜貨店。“問題在於，這種做法並沒有真正服務好社區低收入羣體。”

左派的反駁理由是領取食品券的人確實在工作。“確實有很多人既有收入又領取福利，“多爾承認。但既然如此為何要抵制工作要求？“每當有人説’你想實施工作要求的這些人其實打兩份工’時，我都想説’那如果他們真有兩份工作，這些改革根本不會影響他們’。”

多爾用拇指和拇指圈成零的手勢表示，部分領取食品券的美國人申報"零收入”。美國企業研究所上月發佈的研究報告顯示，在18至49歲無子女的健全成年人中，僅約四分之一在領取食品券期間有工作，且這一低比例無法用照顧親屬等義務來解釋。

“我們應該探究問題根源並着手解決，”多爾先生表示，“這不是單一項目的問題，而是多項政策疊加的結果。”越來越多的美國人——尤其是黃金工作年齡的男性——正通過拼湊各類福利度日，從食品券、住房補貼到醫療補助和殘障補助不一而足。

債務協議中的條款相對温和。本週國會通過的議案將食品券工作要求的適用年齡上限從49歲提高至54歲。部分共和黨人因議案未採取更嚴厲措施感到失望，當國會預算辦公室指出這些工作要求不會節省開支時，他們表示了強烈反對。多爾先生強調，工作要求的初衷本就不是為了“節省開支”，而是“幫助人們過上更健康、更有尊嚴、更積極的生活”——即便他們在工作期間仍需領取政府福利。

但國會預算辦公室評分不佳的真正原因，在於新增了對退伍軍人和無家可歸者的工作豁免。“這是個錯誤，”多爾先生指出。工作帶來的穩定性和尊嚴感恰恰能幫助無家可歸者。“那些流落街頭令你心生憐憫的人，其實都是公共援助的受助者”——通常來自那些不要求工作的福利項目。殘障補助等項目“只是用金錢維持他們的現狀，並未真正改善困境”。至於退伍軍人，影視作品中越戰老兵精神失常的刻板印象，使他們常被片面刻畫成創傷患者或喪失勞動能力者。事實上，多數退伍軍人因軍旅歷練而更具能力優勢。

儘管多爾先生認為新工作要求並非“顛覆性改革”，但他指出了一項未被重視的潛在條款。該法案首次將“幫助低收入羣體就業增收”明確列為食品券計劃的目標，通過更新項目“使命宣言”，為注重改革的州提供更多聚焦就業的政策空間。他建議聯邦政府可對提高勞動參與率的州給予獎勵——這對共和黨人而言是個成熟構想，他們可以在今年農業法案談判中延續這種漸進式改革思路。

即便是該法案中有限的工作條款，對拜登總統來説也頗難推銷——儘管他1996年擔任參議員時曾投票支持福利改革。多爾指出，兩黨在工作要求上的共識已演變為"真正的黨派分歧”。民主黨人普遍將福利計劃視為全民應享權利。例如圍繞兒童税收抵免的激烈爭論，民主黨曾作為新冠疫情緊急措施將其臨時轉為現金補貼。多爾表示，民主黨渴望將這一變革永久化，以此"悄然實現"對1996年福利改革的"實質性回撤”。

左派的論點是工作要求只會因父母的過失懲罰孩子，不如每月直接發放現金。但無條件的經濟援助可能使兒童陷入遠非支票能治癒的困境——比如父母患有未治療的精神疾病或毒癮。多爾認為"華盛頓不建立人際聯繫就寄出支票"的做法，會讓困境家庭"繼續隱匿在陰影中”，或是"終日拉緊窗簾的房子裏”。西弗吉尼亞州參議員喬·曼欽在這個問題上成為民主黨內"唯一真正的盟友”，他的反對阻止了向父母永久發放現金補貼的提案。

多爾的觀點深得公眾認同。五月民調顯示約三分之二美國人（包括半數民主黨人）支持食品券和醫療補助的工作要求。其他跨收入階層和種族的調查也呈現相同趨勢。四月威斯康星州諮詢性公投中，近80%選民支持福利領取者需工作。多爾特別提到，2020年初選時拜登在黑人選民中的支持率"輕鬆"超越伯尼·桑德斯和伊麗莎白·沃倫，他認為部分原因在於這兩位參議員的"福利特權立場”。

共和黨人中搶佔這一政治高地的代表是參議員蒂姆·斯科特。“如果你身體健康，你就該工作，“斯科特在2024年總統競選宣言中承諾，並稱贊母親為自己樹立了勤勞榜樣。但共和黨人有時會被指責冷酷無情而畏縮不前。

多爾先生指出，進步派反對工作要求反映出對低收入美國人的輕視：“他們暗示申請援助者沒有工作能力，無法承擔責任並走向自給自足。而我們在福利改革中發現——實際上他們完全有能力。當你要求這些家庭對就業做出承諾時，““他們就能做到。”

他補充説，共和黨人可以向選民解釋這些規定旨在修復失效的官僚體系——“向福利機構施壓，使其更積極協調地幫助受助者就業”。當前福利領取者只是對政府錯誤激勵做出的反應。“如果傳達的信息是’別擔心，拿着福利卡，一年後再見’，他們就會拿着卡消失一年，這實際上根本沒有幫助他們。”

一個重要誤解是認為美國貧困問題比歐洲等地更嚴峻。這類比較往往"孤立看待某個福利項目”，或未計入美國低收入羣體可享受的大量可退税抵免。

“公眾認知可悲之處在於，官方貧困指標未計入我們提供的所有福利，“多爾表示。美國企業研究所經濟學家布魯斯·邁耶與聖母大學詹姆斯·沙利文2019年研究顯示，若更準確福利核算和增強的消費能力，實際貧困率將從官方統計的12%（與1970年代幾乎持平）降至不足3%。

“我認為我們確實”——多爾先生尋找着合適的措辭——“被這種未能認識到我們在這些問題上已取得進展的失敗所困擾，我們是一個對奮鬥者友善而慷慨的國家。”

這種不願承認成功的猶豫跨越了黨派和意識形態界限。在部分左翼人士中，“他們認為如果我們説在減少貧困方面取得了巨大進步（我們確實做到了），就無法為後續投資提供理由。我們必須描繪一幅黑暗糟糕的圖景，因為這樣才能證明增加開支的合理性。”而對某些右翼人士而言，宣佈成功“將意味着政府確實能夠長期做好某些事情”。

奧德爾女士是《華爾街日報》 editorial board 的成員。

插圖：肯·法林刊登於2023年6月3日印刷版，標題為《1996年福利改革的失落教訓》。