拜登經濟學及其矛盾——《華爾街日報》

傑克·沙利文，總統喬·拜登的國家安全顧問，通常專注於來自國外的威脅，如俄羅斯入侵烏克蘭或中國對台灣的圖謀。然而，在四月份布魯金斯學會的一次演講中，他將矛頭指向了他認為來自內部的威脅，這一觀念在華盛頓精英中盛行已久：“市場總是能高效且富有成效地配置資本。”

沙利文所針對的是政策界一些人稱之為新自由主義的理念：即共和黨和民主黨政府數十年來共同推崇的自由貿易和自由放任的經濟優先政策。在他看來，這一學説掏空了美國的工業基礎，削弱了美國的中產階級，並使該國在面對氣候變化、新冠疫情以及敵對國家對供應鏈的武器化時處於危險的脆弱境地。沙利文表示，為了解決這些問題，美國需要一種新的方法，即“現代美國工業戰略”，在這一戰略中，一個更為強勢的聯邦政府將引導投資、工業和貿易，以支持中產階級和國家安全。

自2020年大選以來，拜登的團隊一直試圖為政府的經濟政策提出一個統一的理論。沙利文最近的言論之所以與眾不同，在於他斷言拜登的國內目標和以中國威脅為核心的外交政策構成了一個整體。這是迄今為止我們可以稱之為“拜登經濟學”的最明確表述。它也揭示了政府政策中的一些盲點和矛盾。

從沙利文多年來的著述及對其與拜登身邊人士的採訪中，可以提煉出"拜登經濟學"的三大支柱。

第一，經濟增長質量比數量更重要。沙利文在演講中表示，舊觀念認為"所有增長都是好的增長"。無論來自美國佔優勢的金融業，還是其他國家領先的半導體制造業都無關緊要。而拜登經濟學不僅關注更高的GDP增長，更隱含關注這種增長是否能帶來更高的中位數收入、更小的收入差距，以及對國家安全或環境關鍵領域的更多國內投資。

第二，自由放任已過時，產業政策正當其時。市場配置資本以實現私人投資者的最高回報，但在拜登經濟學看來，市場沒有考慮氣候變化、脆弱的供應鏈或地緣政治脆弱性等問題。這就是德國危險地依賴俄羅斯天然氣，而中國主導許多關鍵礦物和藥物成分供應的原因。

為糾正這些市場失靈，拜登經濟學旨在通過監管、補貼等干預手段引導私人資本進入重點領域。沙利文與奧巴馬、拜登兩屆政府同事珍妮弗·哈里斯在2020年《外交政策》雜誌撰文指出：“倡導產業政策…曾被視為難堪之舉——如今應被視為近乎理所當然。”

第三，貿易政策應優先考慮美國工人而非消費者。新自由主義認為，擴大美企和外資企業的全球市場準入能促進競爭、降低消費者成本併為工人提供更好崗位。但沙利文堅持認為，這種安排對企業比對工人有利得多。

相比之下，在拜登經濟學指導下，美國外交政策致力於維護從勞工權益到氣候政策乃至税收合規等一系列經濟利益，消費者權益與市場競爭並非其首要考量。

現年46歲的沙利文在民主黨政策圈資歷深厚。他曾在奧巴馬政府時期先後為國務卿希拉里·克林頓和副總統拜登提供顧問服務，後於2016年擔任希拉里總統競選團隊首席外交政策顧問。他後來撰文稱，自己深受1980至1990年代"中間派政治理念"的薰陶。

在與同僚的訪談及對話中，沙利文表示當希拉里險些在民主黨初選中敗給伯尼·桑德斯發起的激進左翼挑戰，最終又輸給以精英階層為攻擊目標的民粹主義者唐納德·特朗普時，他已察覺到這種中間派共識存在問題。

與許多民主黨人一樣，沙利文隨後數年都在思索該黨如何失去了工人階級的支持。他在2018年進步派網絡雜誌《民主》撰文指出，2007-2009年經濟危機"徹底暴露了政府未能保護公民免受市場失控衝擊的失敗"。

他對自由貿易提出了最嚴厲的批評，認為兩黨都盲目推崇自由貿易，既無視工人階級社區利益，也縱容中國違反規則。當建制派權威人士主張重新加入奧巴馬談判達成、後被特朗普廢除的12國《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)時，沙利文會反問他們是否真正瞭解協議內容。

沙利文對國內問題的診斷，後來與日益強烈的信念相結合，即美國自20世紀90年代起對中國的接觸政策正在失敗。在習近平領導下的中國不僅沒有變得更加開放、自由和市場化，反而變得更加壓制，並利用一切可用工具追求技術主導地位。

在沙利文看來，與中國競爭的經濟模式顯然可以借鑑美國當年應對蘇聯挑戰的方式。他與哈里斯在2020年的文章中寫道，冷戰時期美國戰略的設計者認為"要超越蘇聯，就必須拋棄大蕭條前的自由放任經濟哲學"。

戰後時期，聯邦政府對州際公路等基礎設施以及半導體和衞星等技術的投資，既遏制了蘇聯的威脅，又推動了國內廣泛的經濟增長和創新。

沙利文承認這種類比並不完美。他在2019年與現任拜登首席亞洲顧問庫爾特·坎貝爾合著的《外交事務》文章中寫道，中國"在經濟上比蘇聯更強大，在外交上更老練，在意識形態上更靈活"。但他們寫道，應對中國的威脅"需要美國像20世紀50年代和60年代那樣進行國內動員"。

沙利文發現，他關於經濟學的新觀點與拜登不謀而合，而拜登的觀點與奧巴馬政府中的新自由主義者從來就不太合拍。沙利文和布萊恩·迪斯（今年2月前擔任白宮國家經濟委員會主任）等同事將拜登的成就描述為現代產業戰略的組成部分，包括為公共基礎設施撥款1萬億美元、為半導體制造和研究撥款530億美元、以及為電動汽車和可再生能源撥款高達1萬億美元的法律。

他們不認為拜登工業戰略的一部分包括對中國半導體技術出口的新限制。沙利文在四月份表示，此類限制僅出於國家安全考慮，遵循“小院高牆”原則：即美國對一小部分技術實施非常嚴格的限制。“我們只是確保美國和盟友的技術不會被用來對付我們。我們並沒有切斷貿易。”

2月15日，拜登在馬里蘭州蘭哈姆向國際電氣工人兄弟會第26地方分會發表關於經濟的講話。圖片來源：MANDEL NGAN/AFP/Getty Images但這些限制顯然與拜登經濟學的更大目標相輔相成。技術知識向中國轉移是美國去工業化的一個因素，而出口限制是美國半導體投資激增的驅動力之一。

沙利文和其他拜登顧問試圖讓拜登經濟學涵蓋政府議程的很大一部分，從而展示了拜登經濟學的雄心。然而，這樣做也凸顯了該議程中的許多問題。

例如，基礎經濟學告訴我們，資本和勞動力是有限的，因此需要以最大化生產力和增長的方式進行分配。經驗痛苦地表明，政府在這方面比市場差得多。當然，市場失靈是存在的，比如污染或軍事脆弱性，但這些是例外。

拜登經濟學認可市場的價值，但認為市場失靈無處不在，從地區、種族和性別不平等，到農村地區缺乏高速互聯網和可負擔的兒童保育服務等方方面面皆是如此。

當市場失靈被如此寬泛地定義時，政府幹預實際上就沒有任何限制原則了。事實上，拜登和其他民主黨主要人士已經主張對無數與軍事或經濟安全僅有最微弱聯繫的產品和行業給予特殊待遇，比如用於基礎設施的石膏板和木材。

代表硅谷的進步派議員羅·康納希望將目前針對半導體的補貼也擴大到鋁、鋼、紙張、微電子、汽車零部件和氣候技術領域。“美國需要有能力在這裏製造基本產品。我會走訪一個又一個工業城鎮，看看我們能做些什麼來振興這些地方，“他在4月份表示。

4月21日，工人們在洛杉磯港安裝太陽能電池板，為一個專注於清潔能源的技術中心供電。圖片來源：Mario Tama/Getty Images但美國沒有能力供應目前進口的所有產品。將工人轉移到製造可以更便宜進口的產品上會提高成本，並將稀缺的工人從可能更具生產力的行業中抽走。彼得森國際經濟研究所所長亞當·波森在最近的一篇評論中寫道，產業政策"不會創造就業機會；它只是將就業機會從一個地方轉移到另一個地方”。“至於具備合適技能的閒置工人，“他繼續寫道，“他們並不真正存在。”

太陽能電池板的生產體現了美國政府難以調和的多重優先事項之間的矛盾。拜登設定了到2030年美國實現100%無碳電力的目標，他堅稱這將有助於改善氣候並創造高薪的美國就業崗位。長期以來，美國一直對中國進口的太陽能設備徵收關税，以應對其補貼和"傾銷”（以不公平的低價銷售）行為。但美國本土產量仍遠不能滿足國內需求。因此在公用事業公司和太陽能安裝商的強烈要求下，拜登去年6月暫停了對亞洲進口太陽能電池板的關税，此舉贏得了環保組織的讚譽，卻遭到國內製造商譴責，參議院兩黨議員甚至投票表決試圖阻止該政策。

與太陽能電池板不同，半導體對民用工業和國防都至關重要，即便是許多新自由主義者也支持通過補貼來減少美國對中國、台灣地區和韓國的依賴。但遵循"拜登經濟學"對市場失靈的寬泛定義，商務部表示補貼將以受助方滿足政府其他多項目標為前提條件：提供兒童保育服務、支付工會標準的工資、僱傭工會工人、避免股票回購或對華投資，並與聯邦政府分享利潤。將如此多附屬目標強加於產業政策，反而削弱了政策效果。

儘管國家安全顧問沙利文堅稱內外政策相輔相成，但"拜登經濟學"的對外與對內措施實則自相矛盾。政府在尋求與志同道合的夥伴共同對抗中俄的同時，其"買美國貨"政策卻對這些盟友構成了歧視。

拜登將美國新宣佈的電動汽車和電池工廠激增歸功於去年的《通脹削減法案》，但其他國家對此表示不滿，因為該法案中最慷慨的補貼僅適用於在北美組裝的車輛。“美國是我們共享價值觀的合作伙伴，但與此同時存在極其嚴重的保護主義經濟政策，“德國財政部長克里斯蒂安·林德納對一家德國報紙表示。

一些盟友對拜登政府的工業和貿易政策方法感到不滿；5月20日，拜登在廣島七國集團峯會上與其他七國集團領導人和嘉賓合影。照片：雅克·維特/法新社/蓋蒂圖片社隨着拜登政府就電池用關鍵礦物的共同標準與盟友展開談判，並以允許更多外國電動汽車進入的方式解釋該法律，這些抱怨已經平息。但後一舉動讓一些急於支持國內製造業的國會民主黨人感到不安。

與唐納德·特朗普不同，拜登並不尋求撕毀現有的自由貿易協定或提高關税。但他對新的貿易協定或降低關税也不感興趣。他的印太經濟框架尋求與該地區盟友在勞工條件、氣候政策、税收合規和反腐敗方面進行合作，但它並沒有像其被拒絕的前身《跨太平洋夥伴關係協定》那樣，以增加進入美國市場的機會作為回報。對外國貿易伙伴來説，這是一個令人失望的提議。一位印尼官員表示，這不是胡蘿蔔加大棒，而是"大棒加大棒”。

那麼，拜登經濟學的替代方案是什麼？單憑更慷慨地開放美國市場，並不能在對抗中國時贏得更多亞洲國家支持美國。但就像冷戰一樣，與中國的競爭將是一場持久戰。達特茅斯學院貿易政策歷史學家道格·歐文表示：“如果沒有一個積極主動的亞洲貿易戰略，美國的缺席將造成真空，使中國成為唯一的選擇，美國將失去影響力。”

新加坡總理李顯龍一年前告訴《華爾街日報》編輯委員會，當美國退出TPP時，“你們敞開了大門，現在別人正在敲門。”

即使美國不加入TPP，也有其他方式深化貿易聯繫。曾在比爾·克林頓和奧巴馬政府任職、現任美國駐日本大使的拉姆·伊曼紐爾主張向日本出口阿拉斯加液化天然氣，儘管這與拜登的長期氣候目標相悖。伊曼紐爾在接受採訪時表示，亞洲國家"需要我們的軍事領導、外交領導和經濟領導”。

事實上，這是拜登經濟學未能吸取的冷戰教訓。直到最近，美國總統們還認為，通過貿易和投資將其他國家更緊密地與美國綁定，有助於維持美國主導的國際秩序。1962年，約翰·F·肯尼迪總統在要求國會擴大貿易協定談判權限時表示：“我們維持西方政治團結的程度，同樣取決於西方經濟團結的程度。”

這一策略未能使中國變得友好且自由，但在西歐、日本和韓國卻取得了顯著成效。這解釋了為何儘管這些國家對"拜登經濟學"的某些方面感到不滿，卻仍選擇加入拜登對抗中國和俄羅斯的聯盟。

刊登於2023年6月10日印刷版，標題為《拜登經濟學及其矛盾：國內與國外議程的衝突》。