如何改革第702條款——以及如何避免錯誤 - 《華爾街日報》

《外國情報監視法》(FISA)第702條款是美國最具價值的情報工具之一。它允許美國政府針對境外非美國公民實施定向監控。作為隱私與公民自由監督委員會五名成員中的兩位共和黨委員，我們堅決反對民主黨同僚週四發佈的關於702條款項目的報告。若其建議被採納，將嚴重損害該項目的國家安全價值及美國公民的隱私權。

報告特別建議對初步調查步驟持續要求法庭批准，這將扼殺政府偵測和挫敗已在美國本土活動的敵對行為者的能力，同時實質上強制增加對美國公民的調查。我們已另行發表聲明闡明立場。

2008年，國會以壓倒性兩黨支持通過第702條款，旨在修訂過時法律。隨着境外敵對勢力日益使用美國企業提供的電子郵件服務，政府此前需要基於合理懷疑逐一向美國法院申請命令來收集外國情報——即使目標通訊是外國恐怖分子之間的往來。第702條款通過授權在FISA法院監督下開展監控，成功填補了這一情報缺口。

該條款僅針對海外外國人。只有當美國公民與外國監控對象聯繫時，才允許附帶收集其通訊信息。通過該項目獲取的情報幫助政府發現並挫敗了針對美國及其盟友的恐怖襲擊圖謀，遏制了芬太尼販運，並反擊了中國、俄羅斯、伊朗等對手的敵對行動。美國政府還藉此協助企業及關鍵基礎設施運營商識別應對網絡威脅和商業間諜活動，包括知識產權竊取。

即便在我們委員會成員之間，也無人對第702條款計劃的合法性及其對美國人民安全與安全的關鍵性提出嚴肅異議。國會若決定不再授權該計劃，可能是我們這個時代最嚴重的情報失誤之一。但委員會多數成員設想的嚴重受限版本也好不到哪裏去。

重大改革勢在必行。聯邦調查局某些人近期的行為已無可非議地削弱了公眾對情報機構的信任。FBI人員屢屢突破內部規定，在缺乏合理依據的情況下搜查美國政客、競選捐款人和政治抗議者的信息。更令人不安的是濫用職權導致對特朗普總統及其關聯人士展開那場醜聞般的國家安全調查。該案監控依據的是《外國情報監視法》第一章的法庭命令，而非第702條款。但這些事件暴露出FBI組織架構的嚴重缺陷及對關鍵程序的無視。

我們呼籲對FBI進行自上而下的徹底改革：首先將FBI獲取702條款數據的權限限制寫入法典，確保對美國公民的查詢具有正當理由，並在FBI內部設立獨立辦公室專門監督隱私與公民自由合規。

我們還建議對整個情報界實施改革，防止該計劃被武器化或濫用於政治等不當目的。具體而言，國會應有權定期審查敏感查詢——包括涉及公職人員、政治候選人、新聞媒體成員及其他受第一修正案保護活動參與者的查詢。情報界應採用更嚴格政策規範美國公民身份識別的申請。國會還應將702條款相關泄密行為定為刑事犯罪。

最後，我們深感憂慮的是，在當前《第702條款》法定框架下，政府可能掌握但依法無法審查某些信息——這些信息顯示進入美國的外國人或申請美國政府安全許可的人員對國家安全構成威脅。

我們委員會的同事忽視了這些嚴重關切中的許多問題。他們也沒有區分政府在保護隱私和公民自由方面已取得顯著成效的領域與仍需改進的領域。現有證據表明，《第702條款》項目下並未發生不當收集美國公民通訊的情況。根據最新解密的非機密數據，美國國家安全局的監控目標合規率達99.85%，聯邦調查局更是達到99.99%。這意味着政府既非故意也非過失地通過第702條款對美國公民實施監控。

政府機構——尤其是聯邦調查局——可以改進其對合法收集數據的查詢方式。但FBI僅能訪問約3.2%的第702條款收集信息總量。其中涉及美國公民的查詢結果中，僅有不到2%的案件會被FBI人員查看內容。若FBI企圖構建監控工具來監視美國人，第702條款會是個極其低效的選擇。

然而，那些確實返回內容的美國公民查詢往往最為關鍵。正是這些查詢幫助政府識別潛在襲擊的受害者和共謀者。我們的同事要求情報分析人員在查看外國目標與美國公民通訊的查詢結果前，必須獲得法院預先批准。這項建議——未附加任何更高概率犯罪的法律要求——將導致數天乃至數週的官僚程序延誤，且無任何證據表明能增強美國人的隱私保護。

這樣的政策變動可能會更具侵入性，因為它將迫使政府在查看初步查詢結果之前，就對相關美國人進行全面調查。這實際上會破壞該項目的這一部分功能，使政府無法將海外陰謀與國內行動者聯繫起來，違背了從9·11事件中吸取的關鍵教訓之一。

我們建議採取一種前進路徑，既能加強對隱私和公民自由的保護，防止《第702條款》項目被潛在濫用，又不會削弱其對國家安全的價值。我們敦促國會在考慮這些目標的基礎上重新授權《第702條款》。

迪津諾先生是美國國家保險犯罪局高級副總裁兼總法律顧問。威廉姆斯女士是喬治華盛頓大學法學講師，2017-2020年曾任法律政策辦公室助理司法部長。他們是美國隱私和公民自由監督委員會的成員。

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