如何避免總統繼任的噩夢 - 《華爾街日報》

凱文·麥卡錫被罷免眾議院議長一職後，眾議院陷入數週混亂。若非20年前通過的一項鮮為人知的規則讓眾議員帕特里克·麥克亨利臨時擔任議長，局面可能更加失控。但該規則存在缺陷，僅賦予臨時議長象徵性職能。這反映出美國政府更廣泛的繼任規劃缺失問題，白宮亦未能倖免。當前美國總統職位延續機制存在重大漏洞，可能在國家緊急狀態下引發政治動盪。解決這些問題無需修憲，國會通過新立法即可實現。

根據1947年《總統繼任法案》，若美國總統和副總統同時身故、喪失履職能力或離任，眾議院議長是繼任第一順位，其後為參議院臨時議長，再按內閣部長順序（始於國務卿）遞補。但深入分析該方案會發現潛在風險。

現行制度存在多重缺陷，其中四點尤為突出。首要問題是立法者被納入總統繼任序列——當某黨議長繼任對立黨派總統時，可能引發政治危機。共和黨籍議長邁克·約翰遜可能接替民主黨總統喬·拜登，由此產生的合法性爭議與輿論風暴可想而知。學界對立法者繼任總統的合憲性也長期存在分歧。除涉及當選總統與當選副總統的特殊情形（憲法依據不同）外，應將立法者移出繼任序列，改由內閣部長遞補，這既能消除權力分立的憲法爭議，又可確保白宮執政黨延續性。

第二個問題是，現行法律允許在短時間內由多位繼任者擔任代理總統。如果內閣部長成為代理總統，而國會議員最初未接管行政部門，法律則允許眾議院議長或參議院臨時議長取代代理總統。這一條款應被徹底廢除。

第三個風險在於，目前沒有法律程序來確定總統和副總統何時喪失履職能力，或他們康復後如何恢復權力與職責。若兩位最高領導人同時無法履職，美國必須制定行動計劃。國會應參照第25條修正案（該修正案僅規範總統單獨喪失能力的情況）通過一項法規，允許指定的總統繼任者（理想情況下是下一位符合資格的內閣部長）與其他部長共同判定總統和副總統是否均無法履行職責。繼任者與內閣隨後需將聲明提交國會。總統和副總統可通過類似第25條修正案規定的程序恢復職權。

最後，現行法律下，美國缺乏處理副總統喪失能力而總統健康在任情況的程序。這種情形存在雙重風險：既阻礙了第25條修正案中副總統發揮關鍵作用的總統失能處置機制，也意味着若總統去世或突然離職，喪失能力的副總統將直接成為失能總統。國會應參照第25條修正案建立新程序，用於判定副總統何時不適合履職，並指定人員代行與繼任及失能相關的職責。

9/11事件後，美國企業研究所與布魯金斯學會聯合成立了跨黨派政府延續委員會，研究危機期間維護政治制度的政策方案。2021年新冠疫情後，美國企業研究所組建了後續委員會。兩個委員會均指出當前繼任方案的缺陷。儘管警告不斷，行政和立法部門對修正存在缺陷的總統繼任法規始終缺乏興趣。

恐怖襲擊、疫情及針對民選官員日益增長的威脅表明，曾經難以想象的危機已成現實。總統繼任程序改革應是超越黨派的議題。拜登政府可通過展現不懼職位空缺或暫時失能的態度，化解對總統年齡的質疑。共和黨人則能以支持立法將眾議院議長移出常規繼任序列，展現政治家風範。

完善漏洞百出的總統繼任制度，既能守護美國免遭最壞情況衝擊，又能在最需要團結的時刻提供難得的跨黨派合作契機。

博德維奇女士曾任參議員舒默幕僚及參議院規則委員會行政主任，布朗奈爾先生曾任參議員麥康奈爾副幕僚長，二人均為第二屆政府延續委員會成員。

4月20日，華盛頓白宮橢圓形辦公室內的堅毅桌。圖片來源：奧利弗·孔特雷拉斯/彭博新聞社本文刊登於2023年10月28日印刷版，標題為《如何避免總統繼任噩夢》。