帕勞計劃縮小海洋保護區背後的環保非政府組織 - 彭博社

帕勞是全球海洋保護的領導者，也是頂級生態旅遊目的地。到達的遊客在護照上蓋章簽署承諾“保護和保護你們美麗而獨特的島嶼家園。”

攝影師：Geric Cruz 攝於彭博環保

每個沿海國家控制着從其海岸延伸出去的244英里的海域。這些“專屬經濟區”使太平洋島國擁有對廣闊海域的管轄權，其領海從遙遠的羣島向各個方向輻射。即使這些國家面臨着來自不斷上升的海平面的威脅，它們已成為保護海洋生物多樣性豐富地區免受氣候變化、過度捕撈和污染影響的關鍵。

世界上一些最大的海洋保護區來自最小的國家。2015年，帕勞禁止在其專屬經濟區的80%進行商業捕魚。同年，基里巴斯在一個面積相當於加利福尼亞州的海洋保護區內禁止工業捕魚。兩年後，庫克羣島將其整個190萬平方公里（733,594平方英里）的專屬經濟區劃定為海洋保護區，之後尼埃（人口為1,700）也禁止在一個幾乎與希臘一樣大的海域內捕魚。

這些廣闊的海洋保護區看起來是朝着聯合國2030年保護全球30%海洋的目標取得了重大進展。但近年來，一些地方的進展在逐漸倒退，部分原因是經濟壓力以及富裕的美國環保組織對太平洋海洋保護區產生的非凡而常常隱蔽的影響。

在最明顯的一次逆轉中，基里巴斯已經採取措施，開放其整個海洋保護區供商業捕魚，因為該國表示，由兩個美國環保組織控制的信託未能兑現賠償政府損失捕魚收入的承諾。在帕勞，自然保護協會，這個全球最大的環保組織，在幫助制定一個政府計劃方面發揮了巨大影響，該計劃可能會大幅縮小一個相當於西班牙大小的全球重要海洋保護區，並重新引入工業捕魚活動。

重新劃定保護區邊界的舉措在帕勞引起了深刻分歧，這個擁有1.8萬人口的國家是海洋保護的全球領導者，也是一個生態旅遊熱門目的地，到達的遊客在護照上蓋章承諾“保護和保護你們美麗而獨特的島嶼家園”。

縮小帕勞海洋保護區的藍圖起源於自然保護協會準備的一份67頁文件。根據Bloomberg Green審查的提案，該文件於2022年2月交給了該國總統，以回應他徵求意見重新劃定海洋保護區邊界以增加捕魚收入同時保留一些禁漁區的請求。自然保護協會建議將禁漁區從該國海域的80%減少到最低30%，同時鼓勵帕勞政府投資於自然保護協會部分所有的可持續捕魚公司。

帕勞太平洋島國一直是海洋保護的領導者

來源：彭博社

自然保護協會警告稱，該計劃存在風險，包括可能引起帕勞潛在美國捐助者的憤怒。“一些資助者可能會認為”縮小海洋保護區“是他們不願意資助的‘保護損失’”，該提案指出，還指出“有很多資助者專注於確保新的大規模海洋保護。”

一個月後，帕勞總統蘇蘭吉爾·威普斯在加利福尼亞的會議上向該國的潛在慈善捐助者推銷了一份幾乎相同的政府文件，這些會議是由自然保護協會和其他美國環保組織安排的。威普斯正在尋求3,500萬美元用於重新劃定海洋保護區的邊界，促進可持續漁業，並建立當地的金槍魚艦隊，以及其他項目。

帕勞總統蘇蘭吉爾·威普斯攝影師：Geric Cruz for Bloomberg Green自然保護協會及其合作伙伴為此目標提供了780萬美元，作為交換條件，帕勞將在沒有自然保護協會許可的情況下發放捕魚許可證的數量受到限制，並通過立法重新劃定保護區的邊界。

自然保護協會的發言人表示，其提案反映了該非政府組織、帕勞政府和其他美國環保組織之間的合作共識。“自然保護協會從未主張以任何方式調整帕勞國家海洋保護區，”該組織在一份聲明中表示。“我們在帕勞已經工作了30多年，每屆政府都有不同的保護重點。”（彭博慈善基金會是自然保護協會的資金捐助者，並曾是2015年皮尤慈善信託基金會項目的資助者，該項目支持了帕勞國家海洋保護區的建立。彭博慈善基金會是邁克爾·彭博創立的彭博有限合夥公司的慈善組織。）

TNC表示它並不從它共同擁有的金槍魚公司中獲利 - 另一家所有者是馬紹爾羣島 - 指出它提供資金來啓動這個企業，並且一旦它變得自給自足，它將退出。

Whipps強調，在大流行病摧毀帕勞經濟後，重新配置海洋保護區對於增加漁業收入是必要的。“我們需要真正平衡保護和生產，”他説。“我們將不得不證明，無論我們做到什麼規模，它都是有保護意義的，它具有經濟意義，最終它是可持續的。”Whipps表示，TNC並沒有對政府施加不當影響。“我們感謝TNC給予我們的幫助，幫助我們管理和制定計劃，”他補充道。

對TNC沒有不當行為的指控。但是該組織在帕勞的影響力，特別是在海洋保護區方面，引發了關於強大外國非政府組織在發展中國家中適當角色的問題。隨着氣候危機重創太平洋島國，這些貧困國家越來越依賴於富裕西方非政府組織的專業知識、資源和優先事項。例如，TNC在2021-2022年的收入為13億美元，是一些太平洋國家的國內生產總值的五倍以上。如何幫助負擔了他們沒有造成的災難的貧困島國，主導了聯合國年度氣候談判的辯論。在幾十年來無視他們的請求之後，工業化國家終於在12月的COP28上同意賠償易受影響國家因氣候災害而遭受的“損失和損害”。但這些資金不一定會為未來氣候變化的影響減輕所需的海洋保護區等措施提供資金。西方非政府組織已經填補了這一空白。

像帕勞這樣的國家NGO的參與將得到貝佐斯地球基金承諾的1億美元的支持，該基金在第28次締約方大會上承諾在未來五年支持太平洋地區建立海洋保護區。這筆資金將流向NGO。“我們認為國際組織的角色是支持當地組織，”貝佐斯地球基金首席執行官安德魯·斯蒂爾表示，他補充説，撥款主要將提供給島嶼NGO。這項資金承諾是在另一家美國大型環保組織——保護國際（Conservation International）於4月在帕勞開設辦事處，致力於可持續漁業和海洋保護區問題之際宣佈的。

帕勞仍然控制着保護區計劃。但帕勞的前TNC僱員在政府政策中扮演着重要角色。最近的兩位帕勞環境部長都是TNC的高管；簽署了780萬美元資金協議的政府部長一年前曾負責TNC的帕勞業務。他的前老闆代表TNC簽署了協議。該環保組織目前的當地主任是帕勞國會前議長。與此同時，TNC帕勞金槍魚項目負責人是前總統顧問，還是管理帕勞國家海洋保護區的組織董事會成員。

這種門庭若市的現象可能會模糊政府和NGO之間的界限。“這似乎是一個令人震驚的例子，一個大型NGO以我以前從未見過的方式介入政府的地方，”哥倫比亞大學人類學家佩奇·韋斯特表示，她研究西方環保組織與太平洋島嶼土著文化之間的關係。“政府中的個人與在帕勞為TNC工作的個人之間似乎有無縫的聯繫。這對帕勞的主權意味着什麼？”

前帕勞總統湯米·雷門格索·朱尓攝影師：Geric Cruz for Bloomberg GreenTNC表示，其員工“在他們的職業生涯中尋求能夠運用他們的技能並促進他們的專業發展的工作機會，包括政府機構……反之亦然。”該組織指出，它“在與主權國家和政府合作方面有嚴格的工作規程。我們在帕勞或我們工作的任何地方都沒有自己獨立的議程。”

前帕勞總統湯米·雷門格索·朱尓的政府建立了海洋保護區。“我可能是最熱心支持非政府組織的人之一，”雷門格索説，他也碰巧是目前總統Whipps的姐夫。“但我們不應該讓非政府組織帶着預設議程進來，然後讓政府盲目地加蓋章。”

位於夏威夷西南4700英里（7564公里）處的帕勞是一個由340個島嶼和珊瑚環礁組成的羣島，被廣闊的隔離礁系統環繞，其第一批居民於約3000年前從其他太平洋島嶼抵達。從18世紀到20世紀初，帕勞的殖民統治權先後從西班牙、德國轉交給日本。二戰後，美國管理了這些島嶼，自1994年帕勞獨立以來，該國一直依賴美國進行軍事防禦和資金支持。其首都是一座由叢林中的壯麗新古典主義建築組成的綜合體，像一座熱帶版的華盛頓特區，令人難以置信地俯瞰太平洋。

帕勞的首都在恩格魯穆德。攝影師：Helmut Corneli/阿拉米海洋仍然是帕勞社會中的食物來源、生計和身份認同。在巴貝爾道布島和科羅爾島上四處轉轉，這兩個相鄰的島嶼是大多數帕勞人口的家園，你很可能會看到停在前院的船隻，就像看到停在那裏的汽車一樣。

“很多人可能一天為家人捕魚，第二天就帶着遊客進行體育釣魚或者在珊瑚礁潛水，” 帕勞體育釣魚協會理事Jennifer Koskelin-Gibbons説道，她參與了保護海洋保護區的工作。

捕魚與帕勞人的生活如此緊密相連，使得海洋保護區的擴大和縮小對許多人來説是一個特別個人的問題。這也與中國、日本和台灣等外國鮪魚艦隊的影響密不可分，這些艦隊從帕勞水域獲利，但為帕勞的年收入貢獻不到300萬美元。儘管政府承諾在重新劃定邊界之前繼續禁止在保護區進行工業捕魚，但根據帕勞外國投資委員會的記錄，一家中國公司帕勞豐盛漁業公司已獲得了在帕勞水域部署船隻的25年政府許可，那裏仍允許捕魚。

帕勞是由340個島嶼和珊瑚環礁組成的羣島，被廣闊的隔離礁系統環繞。攝影師：Geric Cruz（彭博綠色）另一方面，旅遊業在新冠疫情爆發前佔帕勞2.48億美元GDP的一半，當時遊客前來這些島嶼體驗珊瑚礁和湛藍的瀉湖，那裏有鯊魚、金色水母和五顏六色的魚羣。

旅遊經營者擔心縮小海洋保護區會玷污帕勞作為生態旅遊熱點吸引高消費遊客的魅力。“帕勞在海洋保護方面處於領先地位，其品牌建立在海洋保護基礎上，”生態旅遊公司Sam’s Tours的董事總經理Dermot Keane説道。他回憶起外國金槍魚船隻在礁石周圍傾倒垃圾、非法捕撈的鯊魚懸掛在舷梯上的日子。“這讓帕勞獲得了我們無法承擔的市場曝光。”

Dermot Keane，帕勞Sam’s Tours的董事總經理。攝影師：Geric Cruz（彭博綠色）在西方科學家向太平洋島民介紹“海洋空間規劃”和“禁捕區”等保護概念數千年之前，帕勞人通過“bul”這一古老原則確保對海洋的可持續利用。當酋長們發現魚類或其他資源變得稀缺時，他們會發布“bul”，即禁令，禁止開採直到資源得以恢復。

“bul並不是為了懲罰人民，而是為了保護和維護我們的自然資源，不僅是為了我們今天，也是為了未來的世代，”帕勞總統顧問團——由16位傳統領袖組成的領袖委員會的首席拉斐爾·尼爾曼格説道。

Raphael Ngirmang，帕勞酋長理事會的最高酋長。攝影師：Geric Cruz for Bloomberg Green2003年建立了帕勞首個沿海避難所網絡的法律是一項重要舉措。六年後，在帕勞建立了世界上第一個鯊魚保護區，旨在遏制非法魚翅貿易，也是一項重要舉措。到2013年，雷門格索政府向TNC尋求創立更大的海洋保護區的想法。

TNC提議將帕勞一半的專屬經濟區劃為禁止商業捕魚區。在另一半區域，帕勞將出售所有金槍魚捕撈權給TNC和外國捕撈船隊的聯合體，要求它們更可持續地運營以減少過度捕撈，根據Bloomberg Green審閲的2014年文件。作為交換，TNC將在五年內每年至少支付150萬美元。TNC還將幫助帕勞建立自己的金槍魚船隊。

前總統雷門格索拒絕了這項提議。他希望有一個更大的海洋保護區，他的顧問們認為將帕勞變成他們眼中的一個非政府組織的可持續捕撈實驗室幾乎沒有好處。在另一家美國非營利組織——皮尤慈善信託基金會的協助下，政府提出了帕勞國家海洋保護區，禁止80%的領海進行商業捕撈。一場基層運動動員了公眾對該倡議的支持。

“科學家想要進來，研究人員想要進來，環保意識強的遊客也想來像帕勞這樣的地方，”雷門格索在他在巴貝爾道島的海灘別墅外説道，他坐在遮蔭下的大葉桐樹下。巨大的貝殼堆放在裸露的樹根上。“這轉化為了不斷增長的旅遊業。我們實際上比捕魚收入還要多。”

帕勞和波利尼西亞的TNC執行董事諾亞·伊德衝是帕勞的保護主義者和資深政治家，他於2021年底加入了該組織，他表示禁止工業捕魚在經濟上是不可持續的。“我們有帕勞80%的海域禁止捕魚，我們從中得到了什麼？”他在TNC在科羅爾的辦公室説道。“對於太平洋島民來説，我們通過可持續利用資源來保護，而不是通過封鎖它們。”

諾亞·伊德衝，TNC執行董事，負責密克羅尼西亞和波利尼西亞的工作。攝影師：Geric Cruz，Bloomberg GreenTNC在其2014年提案的聲明中表示，“自然保護協會已成功地使用類似的模式來幫助面臨過度捕撈問題的社區”，並且“提案中沒有涉及帕勞將漁業管理委託給TNC和/或其合作伙伴。”

拉里·戈達德是一位居住在帕勞的美國律師，他曾擔任雷門格索總統尋求創建世界上最大海洋保護區時的高級顧問。“很明顯TNC有他們自己的計劃，”他談到2014年的競標時説。“他們從未放棄他們的計劃。”

大流行病提供了重新考慮帕勞海洋保護區的理由。旅遊業在一夜之間消失了。在帕勞賣掉部分捕獲物的外國艦隊已經離開。這導致了金槍魚短缺，並引發了帕勞人依賴的珊瑚礁可能會被當地漁民過度捕撈的擔憂。

儘管外國捕魚收入僅佔帕勞國內生產總值的1.2％，但在沒有旅遊業的情況下，這種損失更加明顯。隨着帕勞國會考慮在2021年暫時重新開放海洋保護區供工業捕魚使用的立法，惠普斯上任並要求TNC和其他非政府組織幫助制定一項能夠從金槍魚捕撈中獲得收入的策略，同時保持部分保護區的完整性。

在惠普斯向公眾提出他的計劃後，抗議者出現在帕勞於2022年4月舉辦的一次備受關注的海洋保護會議外。

帕勞Ebiil Society的執行董事安·辛吉奧。攝影師：Geric Cruz for Bloomberg Green“歸根結底，需要問的問題是，‘誰將進行捕魚？’”帕勞環保倡導者安·辛吉奧説。“我認為答案又將是外國船隻，我只是認為這對帕勞人不公平。”

包括惠普斯的父親和雷門格索在內的酋長委員會向TNC首席執行官詹妮弗·莫里斯和其他美國保護領導人發出了信函，請求幫助保護海洋保護區和禁止工業捕魚。

“帕勞人民沒有被徵詢，帕勞的傳統領袖也沒有被徵詢，” 酋長們寫道。“對我們來説，這非常令人痛苦，因為這個海洋保護區是由我們的文化和傳統知識形成和誕生的。”

在新冠疫情爆發前，旅遊業佔據了帕勞經濟的多達一半，遊客前來這些島嶼體驗珊瑚礁和湛藍的瀉湖，那裏有鯊魚、金色水母和五顏六色的魚羣。攝影師：Geric Cruz for Bloomberg Green莫里斯從未回覆酋長們的信。酋長們不知情的是，政府和TNC已經在完成一項協議，以實施調整海洋保護區的計劃。在酋長們的請求剛剛進入她的收件箱幾天後，莫里斯發了一條短信給同事，寫道，“我們希望本週與帕勞最終敲定[協議]。”

這項協議是一項價值780萬美元的資金協議，由TNC及其美國合作伙伴提供擔保。它旨在補償帕勞政府在重新規劃海洋保護區過程中損失的外國捕魚收入。但有一些規定。要發放超過四張捕魚許可證，帕勞需要“保護協會的事先書面批准”。此外，這筆錢取決於帕勞通過立法授權重新劃定海洋保護區的邊界。這份協議由Bloomberg Green審查，於2022年7月1日簽署，隨後帕勞國會批准了一項法案，允許重新規劃海洋保護區。

TNC表示，Morris沒有回覆酋長們的來信，因為那樣“會在帕勞領導層和他們的酋長顧問之間不當地插手”。相反，“我們的國家主任在適當的地方治理協議下處理了這件事，這並不需要書面回覆。”

曾連任四屆總統的雷門格索表示，他不記得有任何非政府組織將其財政支持視為帕勞通過立法的條件。

TNC拒絕就資金協議中的立法要求發表評論。帕勞的農業、漁業和環境部長史蒂文·維克多（Steven Victor）在2021年從TNC加入政府，他表示，自然保護協會需要確保資金不會被用於允許在海洋空間規劃期間進行額外的商業捕魚。“城裏有很多傳言説我們這樣做是為了允許外國漁隊捕魚，有人認為這是對帕勞的強硬手段，但需要有一個機制來保護[TNC的]利益，”曾與前僱主簽署協議的維克多説道。TNC的前老闆邁克爾·斯威尼（Michael Sweeney）代表該非政府組織簽署了協議。

帕勞環境部長史蒂文·維克多攝影師：Geric Cruz for Bloomberg Green海洋空間規劃過程將決定重新開放捕魚的保護區，涉及TNC專家、當地和區域科學家、酋長代表和政府官員。計劃於2024年11月完成。然後將起草“可持續海洋計劃”，提出有關調整保護區規模的政策建議。

結果可能會影響其他太平洋島國如何建立大型海洋保護區，並進一步推動關於大規模海洋禁獵區在保護生物多樣性方面有效性的科學討論。2022年的一項研究發現，夏威夷最大的全面保護海洋保護區中一些金槍魚種羣在2010年至2019年間增長了54%。帕勞國際珊瑚礁中心項目經理金·薩姆表示：“從一些漁民那裏聽到的情況是，魚兒遊近了，他們現在能捕到更多的魚。”

奧卡達·泰奇通是一位首領，曾是議員，現任帕勞離岸漁業公司（BOFI）主席，該公司是一家成立於帕勞的公司，旨在發展本地金槍魚艦隊。“長期以來，帕勞的資源一直被外國公司享用，” 泰奇通説道，當工人們在BOFI濱海辦公室的冰櫃中切割新鮮捕獲的黃鰭金槍魚和大眼金槍魚時。“我們的領導很容易受到非政府組織的影響。”

泰奇通表示，他擔心重新開放海洋保護區會吸引政府無法控制的外國艦隊。他提到了一家中國金槍魚公司曾與BOFI商討合資事宜。這家公司是帕勞豐盛漁業公司，於2022年獲得了帕勞政府的許可，並表示旨在為國內市場提供產品。該公司與TNC有關聯：其代理人曾是總部位於香港的鴻泰漁業公司帕勞業務的前艦隊協調員，該公司是全球最大的金槍魚公司之一。該艦隊協調員和鴻泰公司過去曾與TNC合作進行可持續漁業倡議。該公司未回應置評請求。

帕勞的第一批居民大約在3,000年前從其他太平洋島嶼抵達。攝影師：Geric Cruz for Bloomberg Green安·辛吉奧（Ann Singeo）擔任Ebiil Society的執行董事，該組織致力於在帕勞推廣環境教育和生態恢復。在2022年發表在《保護生物學》期刊上的一篇論文中，她建議西方科學家*bechachongii a sualem e me,*或者“帶着空籃子來”，準備從土著保護實踐中學習。

“即使對我來説，我生活在帕勞並與當地社區互動，我也不能在未經人們同意的情況下實施任何計劃，”辛吉奧在她的海邊住所對面的田地裏為家庭儀式收穫芋頭時説道，她的狗庫馬陪伴在旁。“每次我去任何村莊工作，我都需要問，‘你在這裏，有什麼問題？我們怎麼幫助？’”

“我認為TNC看到了介紹他們解決方案的機會，”她補充道，“但他們只是在做帕勞政府允許他們做的事情。”