COP29協議：拯救氣候談判的緊急行動背後的代價 - 彭博社

即使在COP29協議的簽字還未乾時，人們對實際取得的成果仍持懷疑態度。

攝影師：Dominika Zarzycka/SOPA Images/LightRocket/Getty Images在阿塞拜疆的COP29會議上，關於數千億美元的新氣候資金的談判已經拖入加時賽。激烈的指責使得週六的閉門會議陷入了看似致命的僵局。更糟糕的是，前一天晚上，巴庫奧林匹克體育場幾乎沒有食物供應，而該場館在年度峯會期間已成為聯合國的領土。

隨着談判停滯，一羣來自一些最脆弱國家的特使——包括那些自認為是海平面上升和氣温失控的首批受害者的島嶼國家——突然退場。

雖然將氣候談判推向邊緣並不新鮮，談判經常在官方截止日期後繼續一天，但阿塞拜疆的退場引發了一個在三十年中僅發生過一次的情景：COP主要談判軌道的崩潰。隨着一些最脆弱國家的派系抱怨他們被那些因燃燒化石燃料而致富的國家系統性忽視，金融談判似乎即將破裂。

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COP29的巨大混亂3000億美元氣候協議

28:15

週六的僵局標誌着在阿塞拜疆進行的14天談判的最低點——這是一個閃現出全球氣候合作未來艱難警告的時刻。在COP29開始前僅一週，唐納德·特朗普的當選承諾最終將使美國退出未來的談判，而在過去幾年中，該國與主要排放國中國攜手合作以達成共識。倒退的風險在峯會上徘徊，沙特阿拉伯領導了一場後衞行動，試圖將去年在COP28迪拜會議上艱難達成的“逐步擺脱化石燃料”的協議擱置。

然而，儘管引發了全面崩潰，沮喪的特使們還是帶着新的決心回到談判桌上，以確保即使是一個令人失望的最終協議。最終，對於在沒有新的財政承諾的情況下離開COP29的危險， palpable的焦慮感主導了局面：談判者們得出結論，在明年的巴西會議上，進一步的逆風意味着只有一小部分融資可能會提供給貧窮國家。

討論在11月23日星期六進入加時賽，氣候融資的協議在最後時刻才勉強達成。攝影師：肖恩·加盧普/蓋蒂圖片社最後的推動使一小組談判者鎖定在一個小的二樓房間裏，遠離鏡頭，深入討論要點。這個策略奏效了。特使們在兩個半小時後走出，帶着協議框架。微笑的外交官們擠進擁擠的電梯，而一小部分律師則留在後面將潛在的妥協轉化為正式文本。

貧窮國家從富裕國家那裏贏得了一些關鍵讓步，包括每年至少3000億美元用於應對氣候變化的承諾。這標誌着即將到期的每年1000億美元承諾的三倍增長——比前一天提出的額外500億美元還要多。

但這遠遠不是發展中國家所希望的：僅僅是數十億，而不是每年超過1萬億美元的資金，用於建設無排放能源和增強對熱浪、乾旱、野火和暴風雨的抵禦能力。世界需要迅速減少温室氣體污染，才能有希望保持在《巴黎協定》設定的關鍵1.5攝氏度閾值附近，而毫無疑問，巴庫召集的資金將不足以滿足這一需求。

即使在COP29協議的簽署尚未乾透之前，人們對實際取得的成果表示懷疑。印度的談判代表Chandni Raina譴責這項3000億美元的協議是“光學幻覺”。部分反對意見源於協議如何將各種金額計算在這一總數之內。往前看，來自印度、中國和其他發展中國家的對多邊貸款機構（如世界銀行）的貢獻將被計算在內，這可能會減少對富裕國家的預期貢獻。例如，在國際金融公司中，印度和英國的股權大致相等。

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目前仍不清楚什麼算作氣候融資，即使在之前的協議下，每年提供1000億美元也是一個問題。大部分資金以貸款的形式流向發展中國家，而不是贈款，這使得對負債國家來説不具吸引力或完全無法使用。

而新的每年3000億美元的總額在10年的時間框架內並未考慮通貨膨脹。這意味着在2020年根據之前的協議提出的1000億美元在2035年將具有與1550億美元相同的購買力，假設年通貨膨脹率為3%。如果通貨膨脹風險更高，2035年的3000億美元甚至可能無法達到今天發展中國家所獲得的氣候融資的兩倍。

氣候融資未能達到預期

發達國家最近才兑現了向發展中國家提供每年1000億美元氣候融資的承諾

來源：OECD

儘管如此，週日黎明前正式通過的計劃代表了聯合國氣候談判中有史以來最大的融資承諾。這一承諾是在兩場戰爭、日益上升的民粹主義和對國家預算造成壓力的通貨膨脹壓力的陰影下達成的。這驗證了當前的氣候外交體系仍然能夠在全球範圍內推動進展，即使這種進展是緩慢的，而不是飛躍式的。

“我認為沒有任何一方會説他們在這裏得到了他們想要的一切，但我確實認為這對我們所有人來説最終是一個重要的進步，”歐盟氣候首席Wopke Hoekstra説。“這是一個在真正非常複雜的地緣政治時期展示團結和團結的機會。”

與會者抵達在阿塞拜疆舉行的COP29氣候會議。攝影師：安德烈·魯達科夫/彭博社COP29在5萬名參與者抵達巴庫之前就已經是一場鬥爭。主辦國的角色在奇怪的情況下落到了阿塞拜疆，因烏克蘭戰爭的後果，兩個歐盟國家的投標被俄羅斯阻止。與俄羅斯關係密切的阿塞拜疆，只有在同其長期敵人亞美尼亞達成交換囚犯的協議後，才獲得了COP主席的職位。

這將峯會的控制權交到了一個依賴化石燃料佔其出口90%的專制國家手中，並且在氣候談判中幾十年來基本缺席。阿塞拜疆的石油財富為談判提供了不可避免的背景。搖動的抽油機在距離代表們就可能改變世界對化石燃料依賴的步驟進行討價還價的地方僅幾英里處抽取原油。該國總統伊爾哈姆·阿利耶夫在開幕致辭中宣稱石油和天然氣是“上帝的禮物”，並堅稱沒有國家“應該被指責”擁有它們。

COP29註定要與金錢有關。主要任務是替代一項即將到期的承諾，該承諾最初在2009年簽署，要求富裕國家每年提供1000億美元的公共融資，以幫助較貧窮的國家。在11月11日談判開始之前，氣候談判中始終存在的階級分歧尚未彌合。對於一些富裕國家來説，任何超過1000億美元的金額都算作交付。發展中國家面臨着不斷上升的債務水平和氣候驅動的極端天氣帶來的成本，指出聯合國支持的專家的可信報告顯示需要數萬億美元。

提供的金額遠低於預期。在談判的第二週早期，有傳言稱有一項2000億美元的提案。“這是個笑話嗎？”玻利維亞談判代表迭戈·帕切科在一次會議上問，引發了掌聲和笑聲。

阿塞拜疆總統表示，其豐富的化石燃料是“上帝的禮物”。攝影師：安德烈·魯達科夫/彭博社被迫支付更多的富裕國家也希望確保其他國家提高減排雄心。歐盟和美國尋求重申去年在迪拜峯會上引人注目的承諾，這是首次就全球向非化石燃料過渡達成共識。他們的目標是將這一承諾更正式地根植於COP進程中，幫助防止倒退，並推動一紙承諾轉化為實際行動。

但歐盟和美國的努力從一開始就遭遇反對，導致在峯會議程上進行了數小時的爭吵，阻礙了談判。沙特阿拉伯將去年的協議視為提供減排選項的菜單，反對在今年的文本中明確針對化石燃料。巴西環境部長，瑪麗娜·西爾瓦，批評這一努力是對COP29資金談判的干擾。

但財政軌道的進展也不樂觀。捐助國在同意覆蓋範圍及資金形式（如贈款和其他低成本融資）之前，對討論潛在的美元數字表現出不情願。實際的美元數字將在部長之間的私人磋商中探討，甚至被納入非正式的工作草案中。但當阿塞拜疆主席團在11月21日早上發佈其融資計劃的第一稿時，就在峯會截止日期前一天，大多數數字已被省略。

沮喪的代表們指責阿塞拜疆總統府，認為其缺乏過去COP東道主的談判經驗。這些人表示，提出沒有具體數字的草案——並且幾乎沒有達成共識的嘗試——在談判早期可能是合適的，但在峯會正式結束前，這並沒有彌合富國與貧國之間的巨大差距。

緊張局勢在當天下午的五小時會議中公開顯現。沙特阿拉伯的代表阿爾巴拉·塔維克表示，王國反對將氣候融資責任“轉移”到發達國家以外，阻止了歐盟和美國擴大貢獻者範圍的提議。

蘇薩娜·穆哈邁德在COP29氣候大會第八天發言。攝影師：肖恩·加盧普/蓋蒂圖片社哥倫比亞首席談判代表蘇薩娜·穆哈邁德表示：“在桌面上沒有明確數字的情況下，我們正在談判無物。”該國生動地展示了面臨的風險。洪水剛剛席捲哥倫比亞，影響了15萬人。但改善防洪能力的項目所需的可負擔融資仍然遙不可及。穆哈邁德想知道，哥倫比亞已經負債累累，借款利率為10%，誰來支付？她堅持認為，“氣候變化的受害者”應該處於“決策的前沿”。

談判在私下繼續進行，時間所剩無幾。11月22日發佈的新草案提案首次展示了進展和具體的主要數字。富國承諾到2035年每年提供2500億美元。但這一數字引發了立即的反對，認為太過微薄。“沒有協議勝過壞協議”成為大廳中活動人士的口號。

談判代表們通宵工作，有些人在軟墊扶手椅上小憩。黎明後，一些人回到酒店休息一個小時以清醒過來。隨着各國自行起草文本並將其呈現為已達成的協議，阿塞拜疆逐漸被邊緣化。美國和歐盟最終同意將核心財政承諾增加到每年3000億美元，但他們抵制改變這一承諾的計算方式。

世界上最大的排放國

45個最不發達國家佔全球温室氣體排放的微小份額

來源：聯合國環境規劃署排放差距報告2024

注意：排放量是基於領土計算的。LULUCF二氧化碳排放不包括在當前排放中，而是根據記賬方法包括在歷史二氧化碳排放中

貧窮和脆弱國家感到被忽視。“我們實在無法再忍受了，”小島嶼國家聯盟的談判代表米哈伊·羅伯遜説。富裕國家的俱樂部更加重視像20國集團和金磚國家這樣的外交論壇。現在，他説，看起來同樣的動態將主導聯合國氣候談判。

到週六早上的閉門會議上，逐行討論潛在的新融資計劃時，小島嶼國家和一些最不發達國家之間存在着深深的不滿。這些代表在會議開始兩小時後走了出去，外面活動人士緩緩遊行。

但貧窮國家在談判室裏聽到的信息卻不同。如果他們現在離開，他們面臨着明年更糟糕的結果。有時這一威脅是明確提出的，一位談判代表説，但這始終是潛台詞。主要的危險來自於通貨膨脹進一步壓縮西方預算的前景，以及特朗普派出的美國代表團準備扮演破壞者的角色。（各國退出巴黎協定需等待一年，這意味着美國的退出將在COP30之後發生。）

活動人士呼籲在11月23日於巴庫舉行的COP29氣候大會期間，氣候融資補助應惠及貧窮國家。攝影師：肖恩·加盧普/蓋蒂圖片社一種嚴峻的決心產生了。“我們需要達成協議，”巴拿馬氣候變化特使胡安·卡洛斯·蒙特雷·戈麥斯説。“如果我們得不到協議，我認為這將對這個過程、對地球和人民造成致命的傷害。”

疲憊的外交官們在總統辦公室的樓上重新召開會議。發達國家的代表——包括歐盟、美國和英國——採取了和解的語氣。“他們似乎對沒有真正傾聽我們的高層優先事項感到懊悔，”島嶼集團的談判代表羅伯遜説。

發展中國家要求減少通過“創造性會計”獲得的資金，這個術語泛指通過多邊開發銀行（如世界銀行和國際貨幣基金組織）提供的貸款。他們希望從現有的多邊機制中獲得更多資金，例如綠色氣候基金，該基金提供透明度、關注適應性，併為某些國家提供支持底線。“我們試圖將討論引導到這個方向，”羅伯遜説。“發達國家似乎對……我們應該建立起來提供氣候融資的機構沒有信心。”

富裕國家同意將核心總額設定為3000億美元，並確認這一金額“至少”是到2035年每年應提供的支持底線。他們拒絕在計入總額的融資類型上做出讓步。但最終，富裕國家在發展中國家的首要優先事項上讓步，同意通過現有氣候基金“顯著增加”資源。最終協議規定，到本十年末，向這些項目的資金流出應至少增加三倍。

富裕國家在最終文本中還同意在2030年對融資承諾進行“審查”——巴拿馬的蒙特雷·戈麥斯表示，這一舉措為在2035年前“加大力度”打開了大門。為了吸引非洲國家，捐助國同意了建立新的“巴庫到貝倫”路線圖的語言，以增強國際合作，將氣候融資規模擴大到1.3萬億美元。該倡議將探索為發展中國家設定“最低分配底線”的選項。

即使在週六晚間手握協議藍圖，霍克斯特拉也沒有鬆口氣。任何一個國家的反對都可能破壞協議，因為COP協議必須通過共識達成。“這些事情總是與內容、過程有關，在許多方面也與同理心有關，”歐盟氣候首席對記者説。最後他説，“要跳舞需要195個國家。”

結果，確實有一個國家持有異議。當談判代表在主全體會議上召開以權衡最終協議時，印度試圖正式反對融資計劃的規模和結構。該國的談判代表舉起了手——最終被忽視——當COP主席宣佈協議時。COP主席在爭取共識時，有時會對提出的異議視而不見。

包括歐盟氣候首席沃普克·霍克斯特拉在內的代表團成員，在11月24日清晨為協議鼓掌。攝影師：肖恩·加拉普/蓋蒂圖片社代表們在最後一場會議後走出會場，描繪出一個大多陰暗的結果。很少有談判者表示滿意，更多的人則形容嘴裏留下了苦澀的味道。

富裕國家未能成功擴大捐助者池，以便中國、沙特阿拉伯和阿聯酋能夠共同承擔支持發展中國家的責任。最終，這些國家將僅被鼓勵進行自願捐款。歐盟和美國也未能獲得對去年承諾從化石燃料過渡的全面支持，而是選擇了更為籠統的重申。

印度代表了普遍的感覺，即貧窮者的需求再次被富裕世界踐踏。“我們感到非常非常失望。這是經過精心安排的，”世界上人口最多國家的談判代表雷娜説。沒有聽取印度反對意見就通過融資協議，“表明缺乏信任，缺乏合作。”

根據接近中國代表團的人士透露，最後全體會議上緊張局勢高漲，中國官員採取措施安撫來自印度、沙特阿拉伯、非洲和小島嶼國家的憤怒代表團，這些人士要求匿名，因為他們沒有被授權公開發言。美國官員在週日也參與了一些相同的討論——但在特朗普承諾撤退後，他們可能不會再參與。中國生態環境部副部長趙英民在最後時刻與代表們進行了一系列一對一的對話，警告如果沒有COP29的融資協議，情況將會更糟，以上是其中一位人士的説法。

對於羅伯遜，這位島嶼談判者來説，結果意味着國際外交仍在繼續。它可能不完美，但對於那些處於世界權力中心之外的國家來説，這或許是他們所能得到的最好結果。“歸根結底，”他説，“我們總是擔心，如果它崩潰了，我們該去哪裏？”