美國觀察｜美國警告外國金融機構面臨涉俄次級制裁風險_風聞

走出去智庫（CGGT）觀察

2023年聖誕節前夕，美國總統拜登簽署了第14114號行政令，修訂了第14024號行政令，若外國金融機構為與俄羅斯軍事工業基礎有關的“重大交易”提供了便利，將可能面臨來自美國方面的制裁。

走出去智庫（CGGT）特約風險合規專家、道瓊斯風險合規中國區總監馬建新認為，美國為防止俄羅斯通過與第三國公司的交易來規避經濟制裁和出口管制的漏洞，因此修改了行政令並增加了新的措施。此外，美國財政部還表示，從事“任何幣種交易”的外國金融機構都會因新行政令而面臨制裁的風險。根據美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）對於外國金融機構的制裁合規指引，建議相關機構對某些涉俄業務開展以風險為本的盡職調查，並採取與風險相適應的制裁管控措施。

美國新行政令將帶來哪些影響？今天，走出去智庫（CGGT）刊發馬建新的分析文章，供關注美歐對俄羅斯制裁的讀者參閲。

正文

圖片來源：美國聯邦公報

2023年12月22日，美國總統拜登（Joe Biden）在聖誕節前夕簽署了第14114號行政令修訂了第14024號行政令，賦予美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）新的權力，允許制裁那些為俄羅斯“特定行業”提供“重大交易”的外國金融機構。

根據修訂的第14024號行政令第11條，“特定行業”是指俄羅斯聯邦的科學技術、國防及相關的材料、建築、航空航天或製造業，以及由美國財政部長與國務卿協商後確定的涉及支持俄羅斯軍事工業基礎的行業等。

所謂“重大交易”一般是指OFAC 根據交易規模、數量和頻率；交易的性質；交易對美國國家安全的影響；交易是否涉及欺騙行為；交易是否與涉俄製裁的關聯關係；管理層的行為；以及OFAC認為的其他因素等。

而“外國金融機構”是指從事接受存款業務的任何外國實體，包括並不限於：存款機構、銀行、貨幣服務、信託、保險、證券、期貨期權、外匯交易商、商品交易所、清算公司、投資公司、信用卡公司、員工福利計劃、貴金屬、寶石或珠寶的經銷商、以及上述任何一項的控股公司、關聯公司或子公司。但不包括22 U.S.C. 262r(c)(2)中確定的國際金融機構、國際農業發展基金、北美開發銀行或外國資產控制辦公室通知的任何其他國際金融機構。

美國財政部長耶倫(Janet Yellen)表示:“希望外國金融機構努力確保不會有意或無意地成為規避和逃税的推動者。” 但是美國沒有點名或針對任何具體的外國金融機構。

在俄烏衝突之後，美國聯合其盟友對俄羅斯實施了一系列廣泛的經濟制裁和出口管制，其中對俄羅斯的大部分金融機構實施了制裁，並在某些情況下凍結了其在美國機構的資產，阻止美國實體與其進行大多數類型的交易。

但是，拜登簽署的新行政令將授權OFAC對外國金融機構採取“次級制裁”措施，這表明外國金融機構即使與美國沒有“連接點”，但由於與俄羅斯“特定行業”開展“重大交易”，也可能被美國製裁。

美國過去一直企圖讓金融機構不與受制裁對象做生意，現在將更深入地調查涉俄羅斯的金融交易背後的行為。拜登政府此舉意味着外國金融機構將不得不加大合規力度，尤其是還沒有建立健全涉俄製裁盡職調查程序的情況。

圖片來源：美國財政部

對此，美國財政部OFAC在2023年12月22日同步公佈了一份制裁合規指引（閲讀原文獲取），警告外國金融機構，俄羅斯越來越多地通過第三國逃避制裁。因此，次級制裁適用於與俄羅斯軍方有重要聯繫的客户，並積極調查任何可能規避經濟制裁或出口管制的行為。

同日，美國財政部OFAC還根據第14024號、14068號行政令發佈了2項新的決定、3個通用許可（GLS），15個常見問題解答（FAQ）。值得注意的是，這些措施是美國與七國集團(G7)盟友協調後發佈的，並且立即生效。

近日，根據各金融機構的普遍問詢，本文簡要總結美國的這些動作的關鍵點，僅供金融機構的管理者、合規官及跨境業務人士參考：

一、哪些涉俄業務會受到次級制裁？

根據2023年12月22日第14114行政令第11條的內容，拜登授權OFAC對外國金融機構參與以下涉俄業務可以施加的制裁措施：

（1）代表或支持俄羅斯軍事工業的關鍵部門：技術，國防和相關物資，建築，航空航天，製造業或其他部門可能由美國財政部確定為軍事工業基礎的目標部門；

（2）進行或促進涉及俄羅斯軍事工業的重大交易，包括直接或間接地銷售、供應或轉讓，以及美國財政部確定的其他交易。

二、哪些涉俄軍事工業關鍵項目會被重點關注？

根據第14114號行政令第11條，OFAC發佈了一個單獨的俄羅斯關鍵項目，確定了支持俄羅斯軍事工業基礎的8個重點類別的29個項目，可能會觸發對外國金融機構的次級制裁：

（1）機牀和製造設備，如：數控機牀（CNC）、快速成型製造機牀（AM）、半導體制造設備等；

（2）用於半導體和相關電子產品的製造材料，如：光阻材料、印刷電路板基材（PCB）、示波器、自動測試設備、數據採集系統等；

（3）電子測試設備，如：信號生成器、脈衝生成器、頻譜分析儀等；

（4）推進劑，推進劑和炸藥的化學前體，如：易爆劑（RDX）、高熔點爆炸物（HMX）等；

（5）潤滑劑和潤滑劑添加劑，如：渦輪機油等

（6）軸承，如：高精度球軸承、滾子軸承等

（7）高級光學系統，如：熱敏瞄準器、熱成像陣列、紅外焦平面陣列等；

（8）導航工具，如：慣性導航系統（INS）、慣性測量單元（IMU）、光纖陀螺儀（FOGS）等

三、外國金融機構會受到哪些次級制裁措施？

（1）禁止或限制在美國開展代理行或通匯賬户，列入OFAC-CATPA名單（OFAC-Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions List）；

（2）凍結資產，列入特別指定國民名單OFAC-SDN（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List ）。

四、OFAC針對外國金融機構制裁的常見問題解答（FAQ）

FAQ 1148 確定可能觸發制裁的外國金融機構活動，包括維護帳户，轉讓資金或向在目標部門運營方提供其他金融服務，並促進銷售，供應或轉讓給俄羅斯軍事工業的關鍵項目。

FAQ 1149 美國金融機構必須根據2023年12月22日第14114行政令下禁止為列入CAPTA名單的提供代理行賬户或通匯賬户金融服務。注意：與俄羅斯相關的通用許可GL 84授權在實施制裁後的10天內關閉此類帳户。

FAQ 1151闡明瞭以下術語的定義：“外國金融機構”，“俄羅斯的軍事工業基礎”和“重要的交易或交易”。值得注意的是，“俄羅斯的軍業基地”不僅包括目標部門，還包括支持俄羅斯關鍵物品確定物品的銷售，供應或轉讓的個人和實體。

FAQ 1152澄清：即使在非USD貨幣中進行交易的外國金融機構仍可能在第14114號行政令的第11條下獲得批准。

FAQ 1153指示外國金融機構在美國財政部和國務院，聯邦公報的通知以及OFAC和州的新聞稿中使用信息，以識別那些在俄羅斯經濟目標領域的SDN，以支持俄羅斯經濟的目標部門 軍事工業基地。OFAC還計劃更新SDN列表，以添加其他信息，以反映指定SDN進行操作的範圍。

此外，OFAC發出了制裁合規指引（Compliance Advisory），向外國金融機構提供有關如何識別和減輕制裁風險的指導。值得注意的是，這些指引列出了（1）可能使外國金融機構面臨制裁風險的示例，（2）外國金融機構需要對客户盡職調查，以及強化盡職調查的示例，包括對受益所有人、制裁所有權的穿透等等；（3）建立基於風險為本的制裁合規計劃的最佳實踐。

五、擴展對俄羅斯產品的進口禁令

根據第14068行政令已經禁止某些俄羅斯產品進口到美國：

（a）俄羅斯魚類，海鮮及其製劑；含酒精的飲料; 非工業鑽石；以及美國財政部確定的俄羅斯其他產品，包括：自2022年6月以來的俄羅斯黃金進口禁令，除了直接向美國進口，還包括在第三國自由貿易區處理後的俄羅斯產品，特別是（b）以下產品的類別 ：從俄羅斯、或俄羅斯水域、或俄羅斯船隻收穫，即使已納入或實質上轉化為俄羅斯以外的其他產品：魚類，海鮮及其製劑；鑽石; 以及任何其他由美國財政部確定的產品；（c）美國財政部確定的產品包含上述類別（a）-（b）中的任何產品；（d）上述類別中的產品（a）-（c）由財政部確定的已通過或從俄羅斯出口或出口。

關於上述產品組（b），OFAC 發佈了單獨的海鮮禁令，確定鮭魚、鱈魚、狹鱈和螃蟹屬於擴大的進口禁令範圍。與此同時，OFAC 發佈了通用許可 GL 83，授權在美國東部標準時間 2024 年 2 月 21 日上午 12:01 之前進行《海鮮禁令》所禁止的、通常是海鮮衍生產品進口到美國時附帶且必要的交易，前提是該交易按照 2023 年 12 月 22 日之前簽訂的書面協議。

六、誰來對涉俄進口禁令採取執法行動？

為了執行擴大的進口禁令，2023年12月22日的拜登行政令要求美國國土安全部部長制定規則和法規，以收集執行進口禁令所需的文件和信息。

OFAC也發佈了有關擴大的進口禁令的常見問題解答FAQ1154至1157：

FAQ 1154表示OFAC打算發出與在第三國處理某些俄羅斯鑽石的進口以及在短期內相關指導有關的決定。

FAQ 1156澄清説，擴大的進口禁令並不禁止美國人從事交易以出售或重新向美國以前的其他買家或國家貨運。

FAQ 1157指出，OFAC打算定義“鮭魚”，“鱈魚”，“pollock”和“螃蟹”，通過參考這些產品的美國（HTSUS）子副標的統一關税時間表，以確定海鮮確定。

七、金融機構應如何有效應對？

根據OFAC對於外國金融機構的制裁合規指引，建議對某些涉俄業務開展以風險為本的盡職調查，並採取與風險相適應的制裁管控措施：

1、對涉俄業務加強客户盡職調查：

涉及俄羅斯特定行業、特定人士開展重大交易的客户；

涉及向俄羅斯特定機構出售、供應或轉讓特定物項的客户。

2、加強對供應鏈的合規要求

向經營特定物項的客户開展調查問卷或合同約束，與供應鏈及利益相關方的共同加強合規治理能力。

3、採取風險為本的適當管控措施

根據金融機構的風險偏好及風險容忍度，開展制裁風險評估和出口管制風險排查，並採取與風險相適應的風險管控措施，比如關閉賬户、瞭解用途、限制交易，或者尋求進出口授權文件，或者將其列入風險名單、加強盡職調查等措施。

綜上，美國以往的涉俄製裁主要針對俄羅斯的金融機構，尚未對外國金融機構進行懲罰，而拜登政府的新措施開啓了更廣泛的涉俄“次級制裁”。這是美國“長臂管轄”的行為，是美國司法越權的體現，同時也是非常危險的制裁舉動，因為這會產生嚴重的連鎖反應，產生意想不到的後果。

因此，建議金融機構應當時刻保持警惕，並及時做好制裁風險防範和應急準備。

(注：本文謹代表個人觀點。不構成任何決策建議。)

來源：道瓊斯風險合規