跨境合規觀察｜2023年度美國對俄羅斯管制制裁措施盤點及展望_風聞

走出去智庫（CGGT）觀察

俄烏衝突爆發近兩年來，美國及其盟友對俄羅斯實施了前所未有的經濟制裁。與此同時，美國亦不斷對第三國企業的涉俄相關業務施加次級制裁，涉俄企業需要密切關注美國對俄製裁動態。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、中倫律師事務所顧問賈申認為，2023年美國延續了既往的對俄羅斯強力制裁政策，多維度加碼對俄製裁措施，制裁與執法力度僅次於伊朗、敍利亞等全面制裁國家。2024年，將迎來美國總統大選之年，美國對俄羅斯制裁態度是否可能發生轉變有待進一步觀察。對於中國企業而言，隨着制裁背景下歐美企業紛紛退出俄羅斯市場，俄羅斯業務的機遇與挑戰並存。

中企如何應對涉俄業務中面臨的風險？今天，走出去智庫 (CGGT) 刊發中倫律師事務所賈申、張欣然的分析文章，供關注跨境合規管理的讀者參閲。

要點

1、2023年，美國通過兩次修訂《出口管理條例》（“EAR”），大幅擴張對俄羅斯出口管制物項範圍，實現從“發動機”到“麪包機”的管控。

2、從行業分佈看，美國2023年在第14024號行政命令項下的執法重心集中在與俄羅斯軍事國防活動密切相關的行業，制裁高發的前六大行業依次為俄羅斯工業製造、電子、技術、金融、國防、航空行業。

3、在涉俄業務開展前，建議企業對交易相對方及其上層股東、高級管理人員的制裁風險進行充分評估篩查，對俄羅斯交易方的行業背景、主營業務風險予以充分評估，對交易方是否可能存在規避制裁法規、虛假陳述的行為進行充分了解和盡職調查。

正文

前 言

2023年，俄烏衝突局勢仍然未見緩和，美國延續2022年對俄製裁政策，並在此前基礎上不斷加碼，對俄羅斯重點行業進行全面圍剿和封鎖。與此同時，2023年，美國對俄羅斯次級制裁措施輻射範圍不斷增大、執法活躍度持續提升。對於正在開展或計劃開展俄羅斯相關業務的企業而言，美國製裁措施的不斷升級意味着嚴峻的監管形勢與巨大的制裁風險。在歲末年初之際，結合過去一年的工作經驗，我們對美國對俄羅斯2023年度出口管制與經濟制裁重點立法及執法舉措總結如下，以供讀者參考。

一、2023年美國對俄羅斯管制與制裁立法動向

（一）出口管制立法動向

2023年美國在出口管制方面的立法動作呈現出普遍管控與精準打擊相結合的監管思路。一方面，對俄管控物項範圍大幅擴張，管控力度僅次於全面貿易封鎖；另一方面，將美國核心關注的俄羅斯軍事國防相關物項明確為“高優先級物項”，進行重點管控。

1. 修訂《出口管理條例》，擴張對俄受控物項範圍

2023年，美國通過兩次修訂《出口管理條例》（“EAR”），大幅擴張對俄羅斯出口管制物項範圍，實現從“發動機”到“麪包機”的管控。

早在2022年，美國就已經將對俄羅斯出口管制物項範圍擴大至全部《商業管制清單》（“CCL”）中的軍民兩用物項，還在EAR中增設一系列附件，對本不屬於管制範圍的部分工業品（EAR第746條附件4）、奢侈品（EAR第746條附件5）以及特定範圍的化工產品（EAR第746條附件6）施加管控要求。

2023年，美國商務部在此前的做法上再次升級管控舉措，進一步擴容美國對俄羅斯出口管控物項範圍：（1）將大批純民用的機械設備與儀器納入受控“工業品”範圍，幾乎涵蓋了美國海關代碼第84章（機械和機械設備）、第85章（電氣機械）與第90章（光學、攝影、測量、醫療和外科儀器）項下全部物項；（2）極度擴展受控“奢侈品”概念外延，甚至將超過特定價值的筆記本電腦、智能手機、電吹風機、家用微波爐、麪包機等日常通訊設備與家用電器也定義為“奢侈品”，新增美國對俄羅斯出口許可要求。

與此同時，為增強出口管控措施的便利性和國際協同性，美國採用國際上更為通行的海關代碼方式定義受控物項，進一步降低了受控物項的識別難度。上述舉措體現出美國對俄羅斯全面封鎖的態度和決心，同時也極大地增加了開展俄羅斯出口業務的合規成本。

2. 集中力量重點打擊“高優先級物項”

在將大批量物項納入對俄羅斯管控範圍的同時，美國監管部門還在立法中列舉了美國核心關注的“高優先級物項”，並對該等物項實施重點管控，以求集中力量打擊將國防物項運送給俄羅斯的交易。

早在2022年6月，美國商務部便與財政部發布了“聯合警報”，將一系列與俄羅斯軍事力量息息相關的物項列為“關注商品”（Commodities of Concern）。2023年，商務部在延續上述監管思路的基礎上，進一步加大了監管力度，通過在EAR中增列附件的方式將“關注商品”的對俄管控以立法形式予以確認。

2023年5月23日，美國商務部在EAR第746條增列附件7，對無線電設備、處理器及控制器、存儲器、放大器、集成電路等無人機制造相關物項實施管控。同日，美國商務部與財政部再次發佈聯合警報，首次將上述物項清單命名為“高優先級物項”（High Priority Items）。

2023年10月24日，美國商務部與歐盟、英國、日本聯合發佈《常見高優先級物項清單》（Common High Priority Items List），進一步拓展上述物項範圍，將與俄羅斯武器採購相關的45種“高級優先物項”由高到低分為四個優先級，並將在俄羅斯先進精確制導武器系統的生產中發揮關鍵作用的電子元器件列為最高優先級，明確與俄羅斯“高級優先物項”相關的交易將成為美國後續的監管重點。

（二）經濟制裁立法動向

在經濟制裁立法方面，2023年，美國共頒佈了1次行政命令（Executive Order），7次決定（Determination），31次通用許可（General License）。通過上述立法行動，美國對俄羅斯的制裁覆蓋面不斷增大，針對非美國人的次級制裁風險不斷增加。

1. 行業制裁版圖不斷拓張

2023年，美國繼續延續對俄羅斯行業制裁政策，進一步擴展俄羅斯被制裁行業範圍。2023年2月24日，美國財政部海外資產管理辦公室（“OFAC”）頒佈在第14024號行政命令下的新決定，宣佈對俄羅斯金屬與採礦行業實施制裁；2023年5月19日，美國財政部宣佈對將俄羅斯建築、工程、施工、製造、交通行業納入制裁範圍。至此，美國對俄羅斯實施的行業制裁的範圍已經覆蓋16個主要行業，詳見下圖。

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根據美國第14024號行政命令，任何人只要在被納入俄羅斯制裁項目的行業中開展“經營”（operation）活動，美國均有權將其列入特別指定國民清單（“SDN清單”）。值得注意的是，根據該行政命令，美國可以制裁的主體範圍將不僅限於俄羅斯實體或個人，而是包括了所有國家的“任何人”（any person）。此外，對於在上述行業“經營”的定義，美國採取了非常寬泛的解釋方式，通常會涉及全產業鏈、覆蓋提供產品、服務或技術採購、生產、銷售、運輸、購買等各個環節的活動。中國企業如在相關行業開展涉俄業務理論上也可能被囊括在內。因此，企業如開展涉及俄羅斯相關行業的業務，需要提前對可能涉及的行業制裁風險進行評估。

2. 金融業次級制裁風險上升

俄羅斯金融業一直是美國對俄製裁的關注重點。早在2022年，美國就已經將俄羅斯多數金融機構列入SDN清單、行業制裁識別清單（“SSI清單”）等制裁清單，禁止或限制美國金融機構為其提供金融服務，遏制俄羅斯金融機構融入世界金融體系。這無疑給俄羅斯實體開展國際化業務帶來了極大不便，因此，俄羅斯實體在實踐中逐漸探索出通過第三國金融機構開展交易以繞過美國金融封鎖的業務模式。美國執法機構顯然關注到了這一實踐趨勢，在2023年立法“瞄準要害”，加碼金融行業制裁措施，對協助俄羅斯開展業務活動的非美國金融機構進行震懾。

2023年12月22日，美國總統拜登簽署了第14114號行政命令，修訂了第14024號行政命令和第14068號行政命令，加大了針對非美國金融機構的次級制裁力度。根據第14114號行政命令，如果非美國金融機構為在俄羅斯技術、國防和相關材料、建築、航空航天或製造行業經營的SDN清單實體從事的“重大交易”提供支持與服務，或促成任何涉及俄羅斯軍事工業基地的“重大交易”，均可能受到制裁。值得關注的是，美國財政部特別指出，即使非美國金融機構處理的違規交易以非美元貨幣計價，仍有可能會受到制裁。

上述立法動態表明，美國越來越關注第三國金融機構對俄羅斯軍事工業的促進作用和對俄羅斯制裁規避行為的協助作用，中國的銀行、保險等金融機構應當對相關風險予以高度關注。

二、2023年美國對俄羅斯管制與制裁執法觀察

2023年，美國對俄製裁依然是美國當前最為活躍的制裁項目之一。與2022年相比，2023年美國涉俄製裁項目的執法力度進一步強化，制裁規模明顯擴大。具體而言，2023年美國涉俄管制制裁的執法活動呈現出以下趨勢。

（一）行業制裁執法活躍度提升，涉國防科工、SDN清單實體交易風險高

2023年，美國依據對俄製裁法規將共1200餘個實體列入SDN清單。其中，俄羅斯、白俄羅斯實體數量佔據80%以上，其他第三國實體數量佔比不到20%，根據我們的統計，被制裁的第三國實體主要分佈於塞浦路斯、阿聯酋、土耳其、中國（含香港地區）、新加坡、瑞典、英國等。

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值得關注的是，2023年絕大多數制裁執法行動的法律依據為第14024號行政命令，僅有幾十個實體依據其他行政命令被制裁。這表明，第14024號行政命令已經成為了OFAC實施俄羅斯相關制裁的首選工具。如前所述，第14024號行政命令不僅僅針對俄羅斯實體與美國實體，也不再侷限於傳統的“美國連接點”要件，而是具有所謂的“普世效力”，理論上可以制裁的範圍極其廣泛，且執法機關的自由裁量權極大。

從行業分佈看，美國2023年在第14024號行政命令項下的執法重心集中在與俄羅斯軍事國防活動密切相關的行業，制裁高發的前六大行業依次為俄羅斯工業製造、電子、技術、金融、國防、航空行業。在上述行業中，尤其值得引起關注的是工業製造行業：我們發現，儘管該行業是2023年5月才新增的被制裁領域，但後來居上，一躍成為最易受到制裁的行業。根據既往案例，除與傳統意義上的機械、零件製造企業外，美國還以“在製造行業經營”為由，對大量化工、汽車企業實施制裁，極大地延展了“製造行業”的概念邊界。

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從被制裁企業的國別看，美國對俄羅斯、第三國實體的制裁行業重點存在一定的差異。對於俄羅斯以外的第三國實體而言，美國執法部門更加關注其向俄羅斯轉運受控物項進而使俄羅斯實體得以規避管控的情形。從案例來看，在俄羅斯技術與電子行業經營的第三國實體最容易受到美國製裁；此外，在俄羅斯航空與金融服務行業經營的第三國實體的制裁風險也相對較高。

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除此之外，與俄羅斯實體相比，第三國實體受到行業制裁的數量明顯較少。僅就目前而言，根據我們對既往案例的觀察，如果俄羅斯以外的第三國企業（例如中國實體）在俄羅斯開展經營活動，如存在以下情形，潛在制裁風險將會顯著上升：（1）相關經營活動涉及美國連接點；（2）涉及從事美國OFAC禁止的行為，例如與被制裁實體（SDN清單實體等）開展被禁止的交易；（3）涉及向俄羅斯運送高優先級物項；（4）經營活動觸及美國國家安全與制裁措施核心目標，如涉及促進戰爭、侵犯“人權”等。

對於中國企業而言，根據統計，在2023年期間，共有38箇中國（含香港、澳門地區）企業被美國列入SDN清單，被制裁原因與行業分佈與第三國實體整體趨勢類似，在俄羅斯電子、國防、航空行業開展相關活動的風險最高；因“在俄羅斯電子行業經營”而被制裁的中國實體中，絕大多數中國實體介入了所謂“高優先級物項”的交易中。此外，有相當比例的中國企業被制裁原因為向SDN清單實體提供“實質性協助”。因此，中國企業在未來開展涉俄業務時，應特別注意上述制裁風險高發紅線，注意開展“高優先級物項”交易的風險、避免介入SDN清單實體交易鏈條。

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（二）成立“顛覆性技術打擊小組”，執法聯動性增強****

2023年，美國OFAC與商務部產業與安全局（“BIS”）、司法部（“DOJ”）互動頻率增多，執法活動的聯動性和協同性不斷增強。2023年2月17日，DOJ和BIS宣佈成立“顛覆性技術行動小組”（Disruptive Technology Strike Force），該組織接受美國DOJ和BIS聯合領導，彙集來自聯邦調查局（“FBI”）、國土安全部國土安全調查局（“HSI”）以及來自美國14個地區經驗豐富的特工和檢察官，圍繞“防範美國先進技術被中俄等對手國家非法獲取和利用”的目標，開展專項行動。

根據美國BIS發佈的年度執法報告，2023年，美國BIS與FBI、HSI、煙酒槍支彈藥管理局（ATF）以及其他執法合作伙伴採取了“有史以來數量最多”的執法活動，其中包括但不限於：對涉嫌代表俄羅斯航空公司採購飛機零件、向俄羅斯走私美國軍事和軍民兩用技術的個人實施逮捕，向涉及向俄羅斯轉移民用飛機部件的實體和個人頒發出口拒絕令；對14人提出了8項單獨的起訴，指控他們在為俄羅斯軍方和俄羅斯安全部門採購物品方面所起的作用。

除聯合執法活動外，2023年7月，BIS、OFAC、DOJ就俄羅斯的逃避制裁策略和自願自我披露發佈合規説明，對向該三部門分別就潛在出口管制和經濟制裁違規事宜進行主動披露的相關政策進行總結。此外，2023年11月，BIS和美國財政部金融犯罪執法局（“FinCEN”）聯合發佈“風險警示”，以金融監管為抓手，敦促金融機構對可能存在的俄羅斯出口管制違規行為予以警惕。通過上述舉措可以發現，美國涉俄管制與制裁多部門交叉協作執法趨勢日益顯現。

（三）頻繁頒佈指引文件，加大力度打擊規避制裁行為

美國監管機構在長期的制裁實踐中逐步認識到，即使制定了嚴密的出口管制措施，僅依靠商務部對貨物進出口環節進行管制遠遠不足以抵抗層出不窮的制裁規避措施，需要從交易、物流、倉儲、融資多個環節全面打擊管制裁規避活動。因此，2023年，美國執法機構明顯表現出致力於打擊規避制裁行為的傾向，持續釋放“反規避”執法信號。其中，對協助俄羅斯進行非法資金轉移、利用“空殼公司”進行制裁規避、通過欺騙與隱蔽手段繞過對俄羅斯石油限價政策等活動，已經成為美國執法過程中重點關注和打擊的對象。上述反規避執法力度的加強將給很多從事涉俄業務的企業帶來不小的挑戰。

我們將美國相關執法部門2023年發佈的指引性文件整理彙總如下，以供參考：

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（四）執法關注點更加精細化，對企業風險管理提出更高要求

2023年，美國OFAC共公佈了7件與俄羅斯相關（含克里米亞地區）制裁項目相關的違規企業民事和解案例。從OFAC對這些民事和解案例中的詳細描述中，我們觀察到，美國執法機構對企業的風險管理措施精細化要求越來越高。具體而言，包括以下方面：

1. 對風險管理體系提出有效性要求

根據對2023年執法案例的觀察，我們越來越注意到：對於企業而言，尤其是對於跨國金融機構與大型交易平台而言，僅僅通過發佈風險管理政策、作出承諾等方式進行“紙面風控”是遠遠不夠的。美國執法機構在執法實踐中，會更加關注企業是否能夠採取切實有效的管控流程和技術手段，使管理措施真正落地。

例如，在美國執法機構與全球最大的加密貨幣交易平台幣安（Binance）達成的和解協議中，美國執法機關認為，儘管幣安採取了聘用首席合規官、發佈聲明和政策等方式，在表面上樹立了其依法經營的企業形象，但幣安高級管理層實際上並未確保管理措施在業務實踐中落地實施。在系統設計方面，儘管幣安啓用了專門針對美國用户的新平台，但其實際上並未將全部的美國用户導流至新平台，而是繼續允許美國用户使用原有舊平台，放任美國用户與被制裁國家的用户進行交易匹配。

該案件充分説明，美國在出口管制與制裁方面對企業的風控要求已經大幅度升級，執法機關不僅僅滿足於建立風控管理制度、制定一套方針政策等“表面功夫”，而會深入考察措施是否有效嵌入企業的業務運營模式中、管理制度是否切實有效實施。

2. 對風險管理系統的嚴密性提出要求

我們理解，大多數風險意識較強的企業當前均已建立了制裁黑名單篩查機制。但值得注意的是，隨着OFAC近年執法調查活動的深入開展，執法機構對企業制裁體系的嚴密性提出了進一步要求。如果企業僅機械地在系統中導入被制裁企業名單，而缺乏對系統的實時維護、更新與查漏補缺，同樣可能會被認定為違規。舉例而言，OFAC在既往執法案例中對企業提出重點要求包括：

（1）採用IP地址、域名識別的方式識別用户地址。2023年11月，OFAC指控金融支付公司DaVinci Payments違規，稱其未有效對用户的IP地址進行識別，導致處理了上萬次與被制裁國家或地區的相關交易；

（2）對交易相對方與股東開展動態風險篩查與複核。2023年12月，OFAC指控Privilege Underwriters Reciprocal Exchange（“PURE”）違規向俄羅斯礦業集團列諾瓦（Renova Group）的總裁Viktor Vekselberg（“Vekselberg”）提供了保險服務。OFAC指出，雖然PURE公司剛開始為Vekselberg提供保險服務時，Vekselberg尚未被列入SDN清單，但後續其被制裁後，PURE公司並未重新採取措施對制裁風險進行重新篩查識別；同時，PURE也沒有採取措施對客户上層股東被制裁情況進行穿透核查；

（3）對最終客户信息進行詳細識別與彙總篩查。2023年，OFAC指控某國際頭部系統軟件企業A公司在制裁黑名單篩查中存在以下缺陷：A公司通過經銷商向客户銷售軟件的過程中，沒有從分銷商和經銷商處獲得關於其產品最終客户的完整、準確信息，沒有對最終用户進行有效篩查；此外，A公司的篩查系統無法彙總所有相關信息（例如地址、姓名和納税識別號等），以進行跨數據庫風險識別。

3. 對盡職調查的手段提出多樣化要求

在企業的制裁風險識別義務方面，美國對企業在開展交易前的“盡職調查”程序提出了越來越多樣化的手段和途徑要求。例如，在OFAC於2023年12月22日發佈的指引《針對支持俄羅斯軍事工業基地的外國金融機構制裁的指南》（Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base）中指出，開展制裁風險識別的方式包括但不限於：向客户發送調查問卷、獲取用户的證明與承諾、公開信息檢索、結合過往交易經驗全面評估等。由此可見，在美國執法機關看來，並不存在“一勞永逸”式的風控舉措，在進行交易前，企業必須對交易對手及交易環節中的制裁風險採取多種方式進行謹慎判斷和識別，形成立體的“交易畫像”，綜合判斷、謹慎決策。

三、總結、展望與企業風險防控建議

總體而言，2023年美國延續了既往的對俄羅斯強力制裁政策，多維度加碼對俄製裁措施，制裁與執法力度僅次於伊朗、敍利亞等全面制裁國家。2024年，將迎來美國總統大選之年，美國對俄羅斯制裁態度是否可能發生轉變有待進一步觀察。對於中國企業而言，隨着制裁背景下歐美企業紛紛退出俄羅斯市場，俄羅斯業務的機遇與挑戰並存。

在此背景下，如何充分評估相關制裁風險、採取風險緩釋措施，對於企業謹慎穩健開展俄羅斯相關業務而言至關重要。具體而言，建議企業做好以下幾個方面的工作：

第一，搭建健全的制裁風險識別和預警機制，強化涉俄業務的制裁風險審查評估流程的嵌入。在制定完善的制裁風險防範政策的同時，企業還應高度關注風險防範措施的落實落地，做到風險防範意識真正的入制度、入流程、入腦入心，避免“紙面風控”“自我矇蔽”。

第二，加強業務全流程風險防控。在涉俄業務開展前，建議企業對交易相對方及其上層股東、高級管理人員的制裁風險進行充分評估篩查，對俄羅斯交易方的行業背景、主營業務風險予以充分評估，對交易方是否可能存在規避制裁法規、虛假陳述的行為進行充分了解和盡職調查。在涉俄業務開展過程中，建議企業強化對業務制裁風險的動態監控，例如，建立月度制裁風險篩查機制，確保及時發現制裁風險變化，及時妥善作出有利反應。

第三，加強法律風控團隊專業能力建設，密切跟進美國對俄製裁動向。當前，美國對俄羅斯的制裁法規變化較快，具體要求日益精細化，但是對於很多開展涉俄業務的企業而言，制裁風險的防控工作可能尚處於較為初期的階段。對於從事跨國業務的中大型企業而言，僅僅依靠制裁黑名單篩查、合同條款簽署等措施，已經無法充分、精準地識別制裁風險。建議從事涉俄業務的企業強化風控專業人員配置，對最新的制裁立法與執法動態予以密切跟進，必要時聘請外部專業人士協助對擬開展的業務進行充分論證，設計好風控方案。

來源：中倫視界