烏智庫：進一步堵住對俄製裁漏洞的路徑_風聞

在俄烏衝突之後，包括美國、歐盟、英國、日本、韓國等在內的國家和地區聯盟對俄羅斯聯邦實施了前所未有的出口管制和制裁。日前，烏克蘭智庫KSE研究所發佈題為《俄羅斯如何獲得軍事生產所需零部件》的報告，通過分析俄烏衝突前後，俄羅斯進口關鍵部件和戰場物品的變化情況，繪製了出口管制商品供應鏈的各個階段的漏洞圖，並給出了一系列堵住漏洞的建議。

對俄出口管制效果欠佳

報告肯定了出口管制的重要性。提出，**一方面，俄羅斯武器的零部件仍主要來自出口管制聯盟國家和地區（聯盟國家和地區）生產。**報告統計數據顯示，在戰場上發現的俄羅斯武器中，95%的零部件都來自聯盟國家和地區的生產商，其中美國公司就佔了72%，僅有4%來自中國（見圖）。俄烏衝突以來，俄羅斯的作戰能力不但沒有減弱而且還有增強的趨勢，俄羅斯製造導彈和無人機的能力在2023年均有所增加。**另一方面，聯盟國家和地區的先進部件不太可能被俄羅斯或中國部件替代。**俄羅斯所用武器的零部件的變化主要圍繞着現代化努力和新功能的整合，而不是供應商的根本轉變。可見，俄羅斯的軍事生產在很大程度上還是依賴外國零部件。出口管制仍然是限制俄羅斯軍事能力的有力工具。但報告提出，缺乏強有力的執法是導致這些措施效力大打折扣的原因。

俄羅斯進口軍事生產零部件的發現

國外零部件進口出現反彈**。**俄羅斯被制裁後（2022年3月至7月），對“戰場物資”（戰場物資：歐盟、美國、英國和其他聯盟國家已確定的45個[6位]海關HS碼清單；關鍵部件：報告自己的定義，不包括一些主要用於民用目的的戰場物資[例如智能手機]，但報告認為需要更廣泛關注的其他產品，包括485個[10位]海關HS碼）與“關鍵部件”的進口出現了短暫的急劇下降，分別下降了45.5%和47.4%。但經過調整供應鏈，俄羅斯進口量有所恢復，2022年8月至12月較2022年3月至7月分別增長84.1%和42.8%。到2023年1月至10月，戰場物資進口接近制裁前的水平。 

戰場物資和關鍵部件的供應鏈發生了重大變化。****（1）戰場物資和關鍵部件的絕大部分是通過第三國到達俄羅斯。第三國包括：中國、土耳其、阿聯酋等中間商。（2）**規劃戰場物資和關鍵部件的貿易是執法的關鍵（下圖顯示了2023年1月至10月戰場物資是如何到達俄羅斯的）。從圖中可見，執法重點是從多個維度開展交易調查的，包括：i. 商品的最終責任生產商及其總部所在地（生產地）；ii.商品的製造國（製造地）；iii.向俄羅斯進行最終銷售的實體及其所在地（賣方所在地）；iv.商品最終運往俄羅斯的國家（發貨地）；v.俄羅斯商品的最終買家（買家所在地）。（3）聯盟國家和地區的公司在供應鏈中發揮關鍵作用。**這意味着俄羅斯無法為這些商品找到替代供應商，制裁仍然是一個潛在的強大工具，但也表明，出口管制面臨着巨大的執法挑戰。 

供應鏈中的漏洞

該報告從出口管制物項的供應鏈入手，通過分析俄烏衝突前後俄羅斯進口戰場物資和關鍵部件的數據，分析了美國出口管制的漏洞（具體見下圖）：

**生產地：聯盟國家和地區在生產者方面發揮着重要作用。**2023年1月至10月，僅總部設在美國的實體就佔戰場物資的25.5%和關鍵部件的15.1%，其次是來自歐盟和中國台灣的實體。就具體公司而言，總部設在出口管制聯盟的大多數國際科技公司會繼續通過第三國中介機構與俄羅斯進行貿易，其中最引人注目的是英特爾（美國）、ADI公司（美國）、AMD（美國）、德州儀器（美國）和IBM（美國）。由於關鍵零部件樣本範圍更廣，這些商品的頂級產品包括三星和現代（均為韓國）等其他公司。在聯盟之外，主要是來自中國的生產商。

**製造地：中國和馬來西亞是主要製造地。**中國和馬來西亞佔較大份額。其他國家和地區，包括中國台灣、美國、韓國和歐盟所佔份額次之。

**發貨地：只有少數產品來自聯盟國家和地區。**報告發現，只有4.8%的戰場物資和12.9%的關鍵部件從聯盟國家和地區運往俄羅斯。從中國大陸和中國香港運往俄羅斯份額相對較大，其次是土耳其和阿聯酋。這四個國家和地區合計佔戰場物資運輸總量超過80%和關鍵部件運輸量超過70%。

**賣方所在地（第三國中間商）：主要集中在五個國家和地區。**其中，中國大陸和中國香港佔比相對較高；其次是土耳其、阿聯酋和歐亞經濟聯盟國家。此外，也有一些總部位於聯盟國家和地區，包括Intertech Services（瑞士）、Telperien（立陶宛）、MR Global（瑞士）、D-Link（中國台灣）和Mykines（英國）。與制裁前相比，這一變化很大，因為歐盟的銷售額曾經佔很大一部分。

**買家所在地：俄羅斯買家是供應鏈的重要組成部分。**涉及相當多的單個公司，但它們各自在總進口中所佔的份額很小。由於對俄羅斯戰場物資和關鍵部件買家的制裁並不一致，一些重要買家，包括 Vneshekostil、Novyi IT Project 和 NPP Itelma在美國受到制裁，但在歐盟、英國等國和地區不受制裁。這就給美國出口管制執法帶來了重大挑戰。此外，與俄羅斯軍事工業有關聯的公司（例如，EMC Expert、Favorit、NPP Itelma、IQ Components、Kvazar、SMT iLogic、Testkomplekt 和 VMK）也是戰場物資和關鍵部件的最終買家。

堵漏洞的路徑

報告提出，出口管制需要根據俄羅斯的規避行為作出調整，這就需要考慮出口管制商品供應鏈各個階段存在的獨特挑戰，給出非常具體的解決方案。對此，報告建議採取以下措施：

**填補現行出口管制制度的政策漏洞。**雖然美國及其盟國對俄羅斯實施的出口管制幾近全面制裁，但各國的具體制裁物項和措施仍然存在不一致之處，這就會導致規避行為得以實施。因此必須：

1.調整、擴展和簡化出口管制。（1）出口管制需要在聯盟國和地區之間協調一致。（2）不僅對特定產品進行出口管制，而且對類似產品也進行管制。（3）不僅要對軍工企業進行管制，也應包括相關的非軍工企業。同時，取消出口管制的許可例外；實體清單應涵蓋公司的第三國子公司；授權私人行為者調查其交易對象與實體清單上公司之間可能存在的關係；將出口管制擴大到報告所列的關鍵部件，包括汽車零部件和設備、軸承和傳動軸、通信設備、電氣和電子設備、半導體元件等485個10位海關編碼產品。

2.聯盟國和地區執行外國直接產品規則。（1）將美國《外國直接產品規則》的執行擴展到出口管制聯盟國家和地區。在美國，重點放在《外國直接產品規則》的執行上，加強對企業自願報告的數據進行交叉檢查，以監督企業是否遵守了《財務披露和監督條例》。在其他聯盟國家和地區，應加強執行《外國直接產品規則》的談判，尤其是對歐洲生產的適用性。（2）所有聯盟國家和地區都需要制定法規，確保對含有某些投入的商品實施管制，而與實際製造和/或銷售的地點無關。

3.將所有運往俄羅斯的科技產品的“最低含量”門檻降至0%，即，只要含有美國產品、技術等，就會觸發美國的出口管制措施。

4.加強對減損的許可程序，並且聯盟國和地區之間做到協調一致。如，具有醫療用途的貨物。取消某些適用於俄羅斯的出口限制豁免或減損理由，因為這些理由是重要的漏洞。

5.加重處罰違反制裁的行為。將違反制裁的行為定為刑事犯罪，並制定過失條款，使其與美國的類似規定保持一致。授權各聯盟國的執法機構不僅在自然人或法人知道其行為可能導致違規的情況下， 而且在其應當知道的情況下，對其進行處罰，這將解決出口管制制度中的一個重要漏洞。

加強負責實施和執行的政府機構。

1.對公共部門進行能力建設，以確保其中長期的有效性和可信度。（1）美國：增加出口管制和金融制裁的執法機構的財政和人力資源，應對現代出口管制範圍更廣所帶來的挑戰。（2）歐盟：將制裁的執行交給歐盟層面，以便監督公司合規和金融交易的機構。（3）英國：英國新成立的OTSI（貿易制裁實施辦公室）將重點放在專門處理逃避制裁的公司。

2.建立在整個供應鏈中跟蹤商品的系統。從較大的商品開始，最終可以擴展到小規模的部件，如半導體和其他微電子產品。此外，還應包括強制執行序列號等防篡改標識符；實施遠程禁用系統，以防止這些商品進入俄羅斯。這將解決出口管制執法的主要挑戰之一：在貨物到達目的地之前及時採取行動。

激勵和賦權私營部門加強合規。

1.通過調查和罰款改變企業的激勵結構。（1）聯盟國家和地區應密切合作進行調查。公佈有關正在進行的調查、執法決定和罰款的信息。（2）加重對企業的處罰。與相關非法交易產生的利潤成正比，將違反制裁的行為定為刑事犯罪，並敦促各國政府考慮在某些情況下起訴協助和教唆戰爭罪。（3）加快執行制裁的速度。適用臨時處罰，特別是暫停許可證和採取類似措施。（4）明確界定兩用物項貿易參與者作為盡職調查工作的一部分必須採取的程序步驟。包括對分銷公司進行強制性的定期執行後調查。對所有涉及出口管制貨物和運往高風險國家的最終用户的交易進行定期檢查。

2.應用金融業關於“瞭解你的客户”（KYC）實踐的經驗教訓。監管機構要求實體採用此類系統並促進信息共享，特別是在反洗錢（AML）等領域。各國政府應調整法律框架，規定適當的盡職調查程序，並允許為此目的交換信息。這將大大加強問責制和風險管理。

3.向私營部門提供關於出口管制的明確指導。明確定義相關商品（使用HS編碼），概述強制性程序步驟，指定製裁製度的例外情況，並詳細説明任何報告義務。並且，就使用最新技術（例如人工智能）識別“危險信號”提供建議，以降低合規成本。

4.倡導和支持私營部門的能力建設。政府應與中小企業合作，倡導和支持整個供應鏈的能力建設。對於較小的實體來説，關於出口管制範圍、例外、法律要求等的明確指導尤為重要。

5.讓金融業參與交易跟蹤。利用現有框架（如反洗錢），聯盟國家和地區可以加強執法工作，特別是在追蹤第三國的結構和活動方面。

6.建立業務合作伙伴數據庫以簡化合規性工作。中介機構背後的個人需要成為合規工作的主要焦點。各國政府應支持建立一個包括有關公司結構、所有權、關聯方、制裁範圍、任何先前違反制裁行為等的詳細，以及為信息共享建立必要的法律框架的信息數據庫。

針對俄羅斯通過第三國進口貨物，從而規避出口管制的行為採取行動。

1.制裁第三國實體。（1）美國：實施次級制裁。（2）歐盟：利用第11套制裁方案建立的新機制，制裁第三國。這種反規避工具允許歐盟對違反歐盟制裁的公司施加限制。

2.限制向存在系統性問題的國家出口。（1）採用出口配額。禁止向特定國家出口超過俄烏衝突前基準的特定商品，或者至少受到更嚴格的審查。（2）實施出口禁令。完全禁止向特定國家出口特定商品。（3）市場準入：拒絕協助實施出口管制的國家可能被拒絕進入聯盟國家和地區的市場，而那些密切合作的國家則可以得到優惠待遇。（4）擴大在第三國使用的檢查範圍。

加強出口管制領域多邊合作。

1. 改善信息交流。聯盟國家和地區之間應共享全面和及時的交易數據，特別是涉及關鍵軍事或兩用部件的敏感貿易數據。

2. 開展聯合調查。由於關鍵零部件貿易的多司法管轄區性質，聯盟政府在調查違反出口管制的行為時需要密切合作。

3. 簽訂多邊出口管制條約。

總結

2022年以來的俄烏局勢不斷演化，美歐對俄實施了多輪制裁及管制措施，制裁措施已基本覆蓋各類貿易、金融及服務，制裁對象廣泛。在此背景下，美國、歐盟、英國等西方同盟已較少聚焦於啓用新的制裁手段，而將彌補制裁法律的漏洞和打擊規避行為作為其優先事項，以確保現有制裁措施的實際執行效果。從該報告的主要結論中，我們發現，“戰場物資”和“關鍵部件”成為第三國貿易的主要漏洞，且**報告將第三國範圍鎖定在中國和中國香港等幾個重點國家和地區，**這需要引起我們的高度關注！同時，報告也給出了堵住這些漏洞的一系列建議，對於這些建議，中國相關企業應引起足夠的重視，應重新評估內部合規政策的有效性，進一步完善合規體系，快速識別並避免風險，並且提早規劃可能採取的補漏洞措施的應對工作。涉俄貿易風險當引起高度和足夠的重視，避免次級制裁或納入出口管制黑名單。

（機工智庫研究員/周青玲）