桑玉成 | 人民城市治理的主體、權力與體制_風聞

近些年來，關於城市治理的討論和實踐，主要涉及城市治理的效能、城市精細化治理、智慧城市建設、應急管理、社區治理等領域；但大多忽略了能夠決定上述城市治理領域的基礎性或者説根本性問題，那就是關於城市治理主體、城市治理權以及城市治理體制的問題。城市治理主體問題解決到底是誰以及應該是誰執掌治理城市的權力並治理城市；治理權問題解決治理城市的主體基於何種依據獲得治理城市的權力以及這些權力如何配置；治理體制問題解決治理主體在治理城市過程中所應遵循的組織、管理和運行規則。這些問題決定了城市治理的方向、目標以及方略和技術。如果關於城市治理主體、治理權以及治理體制的問題沒有搞清楚，那麼關於城市治理的其他問題的討論都近乎“空中樓閣”，缺乏堅實的基礎。

重視治理主體、治理權、治理體制

在城市治理中的意義

當下的研究文獻在討論城市治理的問題時，似乎設定了一個基本前提，那就是有一個既定的主體承載着城市治理的全部任務和責任，現在關鍵的問題就是要為這個主體有效治理城市找到目標、方法和路徑。至於這樣的主體到底是何種組織或者是哪些團體和個體，他們又以何種原因及何種出發點來治理我們的城市，又是遵循着什麼樣的目標取向和治理原則來進行城市治理工作，學術界則很少給予關注。

也正因為如此，相當多的研究者在研究城市治理問題時，儼然是站在治理主體的立場和視角看待問題。但是，第一，由於他們實質上不是治理者，所以他們很難真正把握治理者治理城市的真正出發點和意圖。第二，所謂不在其位不謀其政，其實還有不在其位也不能全面準確把握信息，所以相關研究往往淺嘗輒止、不得要領。多年來，以黨政系統公務人員為主的城市治理者的學識水平和治理能力經過實際工作的磨鍊，有了很大的提升，他們接觸的信息和思考的問題也相對較多。在這樣的一個信息“不對稱格局”中，研究者很難產生關於城市治理的真知灼見。第三，站在治理者的視角來研究城市治理，很少有從市民即被治理者的視角來考慮治理問題。因此，當下大多數關於城市治理的主張，主要是關於“治理者認為需要如此治理”，而不是“被治理者希望治理者如此治理”或者説“社會希望治理者如何治理這個城市”，這就導致在客觀上難以實現治理者和被治理者的協同，也就免不了治理者竭盡全力但得不到市民充分認同的境況。改變這種情況的出路在於，研究城市治理的問題，必須堅持把治理主體、治理權以及治理體制的討論放到城市治理研究的首要地位。

**在我國，城市是一種社會形態，一個特定的行政區域，一個眾多市民工作生活於其中的共同體。**儘管我國是集中統一的單一制國家，任何層級的城市都理所當然地屬於國家的一個組成部分。我國《憲法》開宗明義寫道：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。” 根據憲法原則，首先，我國是單一制國家，中央人民政府執掌全部的行政管理權力；其次，地方各級人民政府在中央領導下負責本行政區域內的行政管理事務；最後，地方人民政府對本級人民代表大會負責，而人民代表大會是人民行使權力的機關。上述憲法原則和精神是我們思考城市治理主體、治理權和治理體制的基本依據。

從根本上保證人民城市的本質屬性和

城市發展的正確方向

**堅持人民城市人民建，按照全過程人民民主的原則和精神來治理城市，是從根本上保證人民城市本質屬性和城市發展正確方向的基本遵循。**從這樣的角度出發，我們需要立足以下三個方面進行思考。

第一，始終確保城市居民在城市治理中的主體地位。“人民城市人民建”“人民民主是一種全過程的民主”，都隱含着人民是城市治理的主體這一深刻內涵。相對於一般的社會生活形態來説，城市的以下特點非常明顯：首先是人口的密集居住。稠密的人口是城市之所以是城市的基礎特徵。早期的城市主要是人們交易商品的地方，隨着交易的擴大，人口日益集中，範圍也逐步擴大，逐步形成了近現代意義上的城市。其次是人口的流動性。城市人口的高度集中幾乎是與人口的流動性相輔相成的。唯有人口的流動才能帶來人口的集中，這既是實踐邏輯也是辯證邏輯。與上述人口集聚性以及流動性兩個特徵相聯繫，城市的第三個重要特徵就是，現代城市從根本上改變了傳統社會以血緣、地緣、家族等為紐帶的社會結構，取而代之的是用理性、民主、法治等價值、理念和制度建構起來的城市治理體系。

**正是由於這樣一些基本特徵，城市從其形成之日起就具有居民自治的傳統。**來自不同地方甚至不同國度的人，共同生活在一個特定的區域內，按照共同或者類似的社會規範工作和生活，從而使城市得以生存、延續和發展。即使現代社會的政治化已經達到了較高的程度，國家權力、政府治理幾乎無所不及、無地不到，城市作為國家的一個行政區域，也在國家的集中統一管轄之下，但是當今世界的絕大多數城市仍然秉承自治的傳統，並賦予了城市自治新的時代內涵和時代精神。城市自治傳統與城市民主傳統是一體兩面，根據城市自治傳統，一個城市基於特定的個性特徵，由生活在其中的居民按照國家憲法和法律的原則精神，通過民主制度來進行治理。作為國家的政治與經濟中心，城市既是一國經濟發展的集聚地，也是一國政治發展的先導。現代政治的源頭、模式及其演進，都可以在城市政治中找到依據。可以認為，**人民在城市治理中的主體地位，既是由城市本身所要求的自治傳統所決定的，也是由不同城市的不同性質和功能定位所決定的，更是由現代民主政治的要求所決定的。**在我國，人民民主是一種全過程的民主。人民通過一系列政治安排，以共建共治共享為原則參與到國家的政治生活之中，成為城市治理的主體。人民城市人民建，人民城市為人民，這是人民成為城市治理主體的根本依據。

**第二，按照法治精神釐清城市政府的職能和責任。**政府的職能從來就是考慮國家治理和社會治理的基礎性問題。政府是什麼，政府應該幹什麼以及不應該幹什麼，是決定一個國家政治制度，從而也是影響人民社會生活的重大問題。關於政府職能的討論，是在經濟體制改革特別是在建立社會主義市場經濟體制的進程中，不斷探索、實踐進而得以深化的。但是，由於這一問題的複雜性、系統性，所以在認識和實踐中還有較大深化空間。從一般視角來看，改革計劃經濟體制、推進商品經濟或者説市場經濟體制的建立，需要政府進一步退出直接經濟活動的領域。經過多年的探索和實踐，我們通過政府職能的調整，把政府職能定位確定為這樣20個字，即“宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護”。在此基礎上，社會主義市場經濟體制得以基本建立。與此同時，由於我國高度集中統一的制度傳統，即使是在社會主義市場經濟體制下，我們也強調政府的積極作為，強調“集中力量辦大事”，政府在經濟活動中的實際作為依然十分突出。有學者認為，我國改革開放後之所以經濟獲得如此高速發展，正是得益於政府的積極作為，達致一種“有為政府”與“有效市場”的完滿統一。

**正是由於這兩個方面的“糾結”或者説“張力”存在，政府職能問題始終沒有得到科學的説明和合理的解決。**特別需要指出的是，過去所有關於政府職能問題的討論，都是從經濟體制以及經濟發展的角度來展開的，缺乏從一個更為實質的問題上進行討論，這就是從人民與政府的關係角度來討論政府職能。這兩個問題的重大區別在於，在前一個問題上，人們關注的是一種健全的市場經濟體制需要政府如何作為，而考慮這個問題的主體實際上還是政府自身，即政府認為要推進市場經濟的發展，自身需要如何作為的問題。而在後一個問題上，更加需要明確的是，政府是人民的政府，是受人民的委託而從事公共管理事務的機構，因此，政府具有哪些職能，應該如何作為，這需要有人民的委託和授權。正是在這個意義上，現代政府本質上應該是一個法治政府，而法治政府的基本要義就是政府的行為應具有法律依據，法無授權不可為。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》就明確指出，對法治政府的基本要求就是，法定職責必須為，法無授權不得為。

也就是説，按照法治精神釐清城市政府的職能和責任，是現代城市治理的體制基礎。

**第三，具有良好素養的市民是城市治理的最大績效和最好形象。**城市治理的取向和根本目標是什麼？這是現代城市治理所面臨的一個重要問題。其實，這一問題與國家治理一樣，需要從人的本質、社會以及國家等基本關係角度深入思考。

**早期的城市治理一向注重自然主義和人文主義的傳統，當然這也與國家結構的不完善、政府權力的有限性有關。**所謂自然主義，主要是指城市的治理秉承其自然形態，遵循其自然的邏輯而發展；而所謂人文主義，則更加註重人性關懷、人類和諧生存的宗旨。更為重要的是，近現代的政府理論強調政府的委託性角色、有限性角色和保障性功能。就是説，政府雖然掌握公共權力，但是政府的權力始終來源於人民委託。從這個角度來看，政府行使城市治理的權力本質上來源於人民的授予。正因為政府是受委託行使城市治理的權力，所以其權力所及的範圍和領域是有限的。這樣的邏輯否認了政府的無限責任和全能主義政府的立場和主張。

所謂政府的保障性功能是指，政府最為重要的目的是保障人民安居樂業和基本權利的實現。正是基於上述背景，經典的政府理論向來主張政府治理的主要出發點是塑造良好的公民，培育良善的社會生活，而很少從經濟發展以及物質財富的增長角度來看待問題。當然，經濟發展和財富增長是人類追求的重要目標，但從治理的角度來看：一方面，素質良好的公民和良善的社會生活是城市治理的至上目標，其他的目標都是附屬性的甚至是次要的。另一方面，素質良好的公民和良善的社會生活是經濟發展和財富增長的必要條件和前提。也就是説，唯有通過塑造良好的公民和良善的社會生活，才能從根本上保證經濟的持續發展和財富的持續增長。

着力構建政社共治、官民協同的

城市治理體制

隨着現代工業社會的形成，城市生活已經成為一國社會生活的基本形態，城市政治也構成了一國政治的基礎模式。在這樣的背景下，城市政治與城市行政成為一國政治發展的重要風向標，城市治理體制也就成了一國政治與行政的重大問題。由於不同國家甚至同一國家不同地區的不同歷史和傳統，現代城市治理體制也呈現出多元化的特點。除了傳統的城市自治管理體制以外，現代以來一些城市探索的市經理制以及職能轉移、職能委託等體制，都發揮着有效治理城市的作用。同時也必須看到，不同的城市治理體制儘管有不同的特點，但是也存在一些共同的特徵，主要體現在如下三個方面：

**第一， 政府與社會的合作。**政府與社會的關係是國家治理中的重大問題。無論在理論上還是在實踐中，政府與社會的關係都呈現出錯綜複雜的非對稱性關係。傳統觀點認為國家與社會是一種對沖的關係，即在一個既定的領域範圍內，政府力量的擴張必然導致社會自主性的萎縮，反之亦然。也有觀點認為，由於社會的發展以及治理領域本身的變化，導致政府力量與社會自主性同時成長的可能性是存在的。在這樣的背景下，現代城市治理既需要政府的積極作為，也需要社會自主性的發育與成長，需要政府與社會的合作與協調。

**政府與社會合作的基礎在於，政府有其特定的功能和優勢，而社會也有其固有的基礎和能量。**正因為如此，任何用政府的力量來取代社會或者相反的做法，都是不足取的。所謂政府與社會的合作與協同，主要是指，在現代城市治理的進程中，執掌國家公共權力的政府與非政府的社會團體或個體形成了一種合作共事的關係，共同承擔城市治理的責任。具體來説，政府作為執掌國家公共權力的主體，擔負着管理城市公共事務的主要角色和責任，尤其是政府可以通過其合法使用國家強制力的優越地位，決定城市公共資源的分配，維護城市社會的公共秩序。但是，政府不能也不應是城市治理的唯一主體，社會的個體或團體，如企業、事業組織以及各類非政府組織等，都可以與政府一起共同承擔起城市治理的責任。**政府應積極作為，但同時要注重社會自組織的發育與成長，形成城市治理體制的政府與社會合作形態，這具有十分重要的意義。**首先，有利於減輕政府的壓力，壓縮政府的治理成本；其次，有助於激發社會成員的公共意識和公共精神，最大限度地提高市民對於城市治理的參與度和參與熱情；最後，更為重要的是，建構政府與社會的合作關係，有助於形成良好的現代社會結構，並推動社會的健康穩定發展。

**其實，我們通常強調的諸如努力提高城市治理水平之類的問題，並不能簡單地理解為城市政府如何治理城市，而是應理解為如何以政府與社會的良好合作來提升城市的治理水平和成效。**在這裏，政府固然具有治理城市的法定責任。但誠如荀子提出的“善假於物”的戰略思想，我們討論政府提高城市治理水平的問題時，同樣需要確立並遵循這樣方法論原理。城市治理需要政府的積極作為，但是政府也需要組織、動員社會力量共同參與城市的治理。政府應明確自己的角色定位，並通過政府的優勢地位，培育和支持社會自組織的發育和成長，從而在城市治理中形成政府與社會良好的合作與協同關係，這本身就是政府城市治理水平的體現。所以，建構和完善城市治理體制並不僅在於，甚至主要不在於政府自身如何作為，更為重要的是政府如何提高“動員和組織”人民的本領，在於政府發現和利用社會資源以協同治理城市的本領，在於確立一種“政社共治、官民協同”的城市治理體制的本領。

**第二，權力與權利的平衡。**現代城市治理體制的第二個重要特徵是保持權力與權利的平衡。近現代政治的一個基本原理，正是用權力保障權利，用權利制約權力，並由此而保持權力與權利的平衡。在現代社會，國家權力的重要性日益突出，權力結構本身的擴張也極為迅速，在這種情況下，權力擠壓權利的問題也就愈發明顯。為此，在建構現代城市治理體制的進程中，應始終注意保持權力與權利的平衡。在這方面，鑑於我們國家的歷史傳統，也鑑於我們正在邁向實現第二個百年願景新徵程的迫切任務，特別需要對此給予高度重視。受古代社會長期封建主義傳統的影響，我國市民的權利意識還比較淡薄，再加上權力本身的過度擴張，我們更加需要強調權利的意義。

**我們需要注意到，在多年的城市治理實踐中，城市市民由於缺乏公共生活的廣泛實踐，造成了市民對於社會生活知識和素養的匱乏，這直接或間接地影響到了現代城市治理和社會發展。**市民對於城市公共利益的期望日益淡化，從而使得他們關心城市公共事務的熱情也在降低；市民對於城市治理中公共責任的忽視，使政府管理的責任日益強化，政府官員的壓力日益增大。在這種情況下，一些市民的不合作甚至對抗情緒滋長，從而使城市治理出現了效率下降但成本上升的趨勢。更為重要的是，如果政府與市民處於“兩極”態勢，將影響到市民對於政府的認同和支持度。權力與權利的平衡與上述政府與社會的合作是相輔相成的關係。在城市治理的體制建構上，確立政社共治、官民協同的理念，探討政府與社會合作、權力與權利平衡的城市治理體制的實現條件，對於推進我國城市治理的變革和發展，對於提高黨的全面領導能力，以及提高政府履行城市治理職責的水平和能力，都將帶來積極的影響。

**第三，體制與技術的互補。**一般意義上，我們在談到城市治理體制的時候，主要是指城市治理中的權力配置、結構安排和組織制度等方面的問題。近些年來，由於科學技術的迅猛發展以及在城市治理中的廣泛運用，使得城市治理中的技術問題日益突出。技術的發展從各個方面提升了城市治理的水平，為城市治理的過程增添了技術含量，但也在一定程度上影響到體制的運行，改變了政府與社會的既定關係，打破了權力與權利的平衡。凡此種種，都需要我們在未來的城市治理體制建構中，認真思考並處理體制與技術的互補問題。

**一方面，城市治理中的技術滲透到體制之中，改變了體制運作的流程，也提高了體制運作的效率。**技術運用還可以影響既定的體制結構，改變由來已久的治理模式。譬如説，按照既定的治理模式，城市警力資源的配置基本上是以行政區劃為依據的；而在技術廣泛運用的基礎上，可以通過數據的分析，相對準確地測算出不同城市或者同一城市的不同區域因為治安情況的差異對警力資源所提出的不同要求。在這種情況下，就可以突破行政區劃的限制而根據實際的需要來配置警力資源。類似這樣的資源配置原則在很多領域都存在，教育、醫療、文化、體育、休閒設施以及應急治理等領域，都可以根據需求原則來配置資源。

**另一方面，技術運用也在一定程度上打破了權力與權利的平衡，這又在一定程度上影響到城市市民的權利維護和保障。**眾所周知，近些年來社會各界普遍擔憂的情況是，隨着治理技術的突飛猛進，市民的隱私權、數據安全等問題日益突出。在這種情況下，城市治理中的技術運用一定要關照市民權利保障等方面，並通過體制性規範，嚴格規範城市治理中的技術運用，關注並解決因技術運用而產生的種種新情況和新問題。