歐盟投資觀察｜歐盟調查中車青島四方機車公司投資補貼_風聞

走出去智庫（CGGT）觀察

2月16日，歐盟委員會根據2023年7月生效的歐盟《外國補貼條例》（FSR），對中車青島四方機車公司展開反補貼調查。此次調查是歐盟外國補貼條例生效後，發起的第一次調查。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、卓緯律師事務所國際貿易與合規部負責合夥人蒲凌塵認為，雖然歐盟的外國補貼條例並非旨在封堵中國企業在歐盟境內的投資活動，但從歐盟的外國補貼條例內容來分析，其規則會更多地影響到中國企業在歐盟境內的投資經營活動，對於已經在歐盟境內投資併購的中國企業，包括計劃在歐盟境內投資併購或參與公共採購投標的企業，必須將風控置於投資規劃的首位，要認真分析解讀歐盟的外國補貼條例核心條款的含義。

中企如何應對歐盟反補貼調查？今天，走出去智庫（CGGT）刊發蒲凌塵的文章，供關注歐盟投資的讀者參考。

正文

序言****/ Preface****

據報道，歐盟歐委會（歐委會）於2024年2月16日宣佈，根據《歐盟外國補貼扭曲歐盟市場競爭條例》（外國補貼條例）的相關規定，對中車青島四方機車公司（中車青島）參與保加利亞的公共採購行為展開外國補貼的深入調查。

這是外國補貼條例正式實施後的第一案，將對中國所有在歐盟境內的投資併購與參與公共採購的投標活動產生重大影響。本文結合外國補貼條例與中車青島的投標行為，評析外國補貼條例的補貼概念、調查程序與中國企業在歐盟投資併購與參與公共採購的風控問題。[1]

01、外國補貼條例中的補貼概念解讀

從補貼的概念、實施主體以及獲益企業角度來看，外國補貼條例與WTO****《補貼與反補貼措施協定》和歐盟的《反補貼條例》基本一致****，即政府或公共機構，直接或間接，給與企業資金資助，如政府的撥款、税收優惠、政府低價提供產品或價格與收入的支持。公共機構指的是中國境內的所有銀行、金融、基金機構，這些機構提供的貸款、授信額度、承兑匯票業務等也被認定為政府對企業提供的資金資助。

02、外國補貼條例與貨物貿易補貼的差異

外國補貼條例與歐盟的《反補貼條例》最大的差異之處在於：

（1）前者更加註重中國企業在歐盟投資併購、參與公共採購的資金來源與投資額的構成和投資的目的；

（2）在調查過程中，前者關注在歐盟投資企業所在國的經濟體制；

（3）調查期限為企業前3年獲得的資金支持；

（4）處罰的方式與在貨物貿易補貼法律框架下的措施不同；

（5）調查分為初步調查與深入調查（目前中車青島處在深入調查階段）；

（6）根據外國補貼條例規定，歐委會有可能針對中車青島甚至股東企業開展實地調查，即調查補貼的重點是在中國境內的企業；

（7）該企業的補貼是否扭曲了歐盟市場公平競爭；

（8）在調查過程中，外國補貼條例要求歐委會考慮平衡補貼行為與歐盟經貿發展之間的利弊關係，調查的重點集中在歐盟境內。

所以，外國補貼條例即兼容了歐盟的競爭法理念也涵蓋了貨物貿易補貼的概念，在兩者基礎上進一步創立了一套新的跨境投資、併購與參與公共採購的外國補貼法律體系和規定，將傳統的貨物貿易補貼概念和調查程序納入到了跨境補貼，涉及投資、金融與服務等一系列的投融資行為。

03、企業如何應對深入調查與構建風控體系

1.深入調查的側重點——****歐盟境內與投資企業的所在國公司調查

歐委會深入調查涉及兩個層面，（1）歐盟境內投資併購與參與公共採購企業的行為；（2）對在歐盟投資併購、參與公共採購企業所在國的主體企業進行調查（中車青島），包括股東、集團公司，如果集團內有資金往來。

從外國補貼條例的立法與實施細則角度分析，所在國企業的調查將是深入調查的重點環節——企業資金來源與構成，海外投資的資金運作與目的，企業過去3年的營業狀況與資金實力，政府撥款與銀行貸款的運作和發放目的，政府資金支持與海外投資之間的關係。

具體而言：（1）企業所有與資金相關的政府文件、銀行簽署的借款協議、與海外投資相關的政府撥款或銀行資金支持的中央與地方的文件；（2）被調查企業過去3年的審計報告，主要調查企業的經營狀況，獲取銀行借款的目的與企業的運營之間的關係；（3）關注企業的短期與長期的負債以及與流動資產之間的關係；（4）遞延收益的構成與獲取的金額和企業financial position的關係；（5）公司的現金流量與盈利的評審，等等。

儘管外國補貼條例中沒有明確關於投資歐盟經貿活動的母公司和投資公司的資產類的補貼，但是，涉及固定資產的海外投資與這些資產的獲取方式也可能會是調查的內容。

****2.投資併購、參與公共採購投標的風險防控體系構建

歐盟的外國補貼條例並非旨在封堵中國企業在歐盟境內的投資活動，因為這個條例涉及所有第三國企業在歐盟的投資經營活動行為，其核心的關注點在於投資併購、參與公共採購的企業資金是否完全因所在國的政府（公共機構）的資金支持得以實現，歐盟必然要考慮該行為的本身是否扭曲歐盟的市場內部的公平競爭，是否符合歐盟的產業發展安全利益。

從歐盟的外國補貼條例內容來分析，規則的制定會更多地影響到中國企業在歐盟境內的投資經營活動，因為（1）中國的所有金融機構、基金、銀行都被認定為是公共機構（職能上類同政府），而且私營機構也有可能在規則的層面被認定為是行使了政府的職能；（2）在調查過程中，規則專門設定了關於投資企業所在國的經貿體制；（3）扭曲公平競爭的考量點是投資企業的投資行為是否在同等的條件下因所在國政府的資金支持獲得其他公司所不能獲得的“競爭優勢”。

對於已經在歐盟境內投資併購的中國企業，包括計劃在歐盟境內投資併購或參與公共採購投標的企業，必須將風控置於投資規劃的首位，要認真分析解讀歐盟的外國補貼條例核心條款的含義，要關注企業的流動資金獲取目的和資源的配置，要合理安排政府的撥款、固定資產的投入、銀行借款的用途，以及與海外投資相關的文件，等等。

另外，企業應該考量投資併購、參與公共採購投標行為的利弊分析，儘可能將外國補貼條例中的“投資於歐盟境內經貿發展的利益平衡”做詳實的論證。

我們會緊密跟蹤此次的調查，希望中車青島四方機車公司能順利通過歐委會的深入調查。