有多少印度年輕人, 靠考公當上“婆羅門”｜文化縱橫_風聞

✪ Naresh Chandra Saxena

印度行政服務局前官員

陳蕊(編譯) | 文化縱橫新媒體

談行藏(審校) | 文化縱橫新媒體

【導讀】對於今年4-5月舉行的印度大選，民調普遍預期莫迪將迎來第三任期。有印媒分析莫迪當選後可能推行的施政重點，其中就包括改革聯邦公務員委員會（UPSC）組織的公務員考試製度。據統計，每年100多萬的印度考生在爭奪700-900個正式崗位，錄取比低至0.07%，而公務員考試成為種姓較低的年輕人唯一的翻身機會，乃至有人嘗試30次以上。搭上人生的冒險失敗是慘烈的：“要麼考上，要麼賣饃饃”的俗語廣為流傳。

本文作者是印度行政服務局（IAS，印度最難考取的政府部門之一）的退休官員，深諳庇護主義和政治化對印度行政系統的滲透。印度政府的正式僱員約為印度總人口的1.4%，遠低於3%的全球平均水平，但公務員的工資收入是人均GDP的7.2倍，為世界之最。印度公務員的選拔根據筆試和麪試成績擇優錄取，政客無法干預。然而，公務員管理體系卻充斥着政治控制，基於庇護主義的行政文化逐步強化：（1）任命教師、警察等基層工作人員和合同工的權力被下放到縣級，制度化薄弱導致幕後交易橫行；（2）邦一級政客運用調任的自由裁量權控制公職人員，並從政治贊助者手中進行權力尋租；（3）自莫迪執政以來，他本人逐漸介入政治任命，與總理關係密切，或願意服從印度教意識形態的官員更易被委任到中央。

應遊説集團之意，IAS在短期內增設大量冗餘職位，以至**北方邦有18名官員共擔首席秘書一職。高層過剩、中下層不足的倒金字塔式人力結構，在激化無限制競爭的同時，官僚系統也更加軟弱。**官員缺乏穩定任期，系統性改革無從預期，以至於在警察系統供職的僱員説：“如果我們被派駐數週，那能做的就是每週收取賄賂。”政客對官員的誘捕，和官僚向權力的靠攏是侵蝕印度行政自主權的一體兩面。美國學者稱印度是一個“頭腦指揮不了四肢的國家”：上層國家意志難以通過官僚系統有效落地。

耐人尋味的是，作為印人黨執政基礎的IAS官員及UPSC選拔制度，在議會公開場合遭到了莫迪抨擊。對於2013年以來推進徵地法案激化的種種矛盾，莫迪將其歸咎為個別IAS官員行政不力。可以預期，莫迪一旦連任，改革公務員考試製度及行政系統必將與盤根錯節的利益團體進一步牽連。而行政效率如何保證，行政人員究竟服務誰，又該如何在錯綜複雜的政治中生存，仍舊是一個難以解答的問題。

本文為文化縱橫新媒體原創編譯系列“重點區域國家的內情與遠略”之十一，編譯自文集《亞洲官僚系統中的庇護主義政治》（Political Patronage in Asian Bureaucracies），原題為《印度行政部門的庇護主義和政治化》（Patronage and Politicisation in the Indian Administrative Service）。文章僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。

文化縱橫新媒體·國際觀察

2024年第7期  總第178期

印度行政部門的庇護主義和政治化

**▍**擇優錄用與庇護主義管理並存

從機構角度看，印度的行政管理和政策制定主要由印度行政服務局（Indian Administrative Service, IAS）負責。中央和邦政府的所有秘書基本都來自IAS。儘管通過擇優錄取，這些崗位能吸引到印度最優秀的人才，但他們的入職表現卻不盡如人意。這主要是因為，包括調職和委任在內的人事管理權都掌握在政客手中，他們會以此向IAS官員施壓，來實現個人目的。本文討論了1947年獨立後，政治壓力如何開始侵蝕印度的行政自主權，以及行政控制權如何從公務員向政客轉移。自2014年莫迪政府上台後，這一趨勢進一步加強。

（本文發表截圖）

IAS沿襲自（英屬）印度公務員制度（Indian Civil Service, ICS。譯者注：正式名稱為“帝國公務員制度”（Imperial Civil Service），是1858-1947年英國統治時期英屬印度的精英高級公務員制度。作為“帝國文官體系”的組成部分，通過與殖民地舊貴族精英合作，這個體系培養了一批數量極少，卻掌握社會治理核心資源的政治精英），在印度獨立前，它被視為“大英帝國的鋼架”。要想進入IAS，要先通過筆試，然後參加由聯邦公務員委員會（UPSC）**組織的面試，擇優錄取。IAS吸引了印度最優秀的青年人爭相加入。到2020年，印度的公務員隊伍約有5200人，他們擔任縣、邦和中央行政部門以及政府秘書處和國有企業等系統中的核心職位。**在公務員的職業生涯中，有三分之二的時間服務於特定的邦，其餘時間則被派遣到中央工作。其中，縣治安官（District Magistrate, DM）一職非常重要，他們要負責保障法律和秩序的運行，在發生自然災害時組織救濟和重建，落實發展政策，監督地區的行政管理。

IAS官員作為職業公務員，被要求在政治上保持中立。在職期間，他們不能加入任何政黨或參加任何政治活動。政界人士也無法干預IAS官員的招聘。在60歲退休前，幾乎所有的IAS官員都有一條明晰的晉升路徑，職業發展相對穩定。

綜上來看，印度的高層官僚機構符合韋伯式官僚制（Weberian bureaucracy）的大部分特徵，這點跟許多國家非常不同。然而，IAS官員卻未能促進發展成果普惠至一般民眾。究其根本，是由於印度的政治文化：邦一級政客傾向於通過控制公務員隊伍來實現其私人利益或意識形態目標。自2014年印人黨執政以來，這一風氣逐漸在中央機構蔓延。部長級和局級官員行政短視，在政治生命週期中優先考量個人利益，以至於他們既無時間也無意願去謀篇佈局、優化計劃、強化監督以提升交付效果，或進行系統性改革。

IAS官員的選拔並非是由掌權者決定的庇護主義（patronage）政治。政治化（politicisation）這一概念的內涵更廣，所有試圖對公共官僚機構實施政治控制的行為都包括在內。構建裙帶關係顯然是方法之一，但並不唯一。在印度，政客還會採取其他策略，例如：將異議者調離關鍵崗位，並替換成自己的親信。關鍵的支持者與贊助方提出了相應要求，部長級別的官員就會操作調令。**自莫迪執政以來，印度政府的行政管理逐漸集中化，總理本人或他的親密顧問也逐漸介入政治任命。自2014年以來，印度出現了政治“總統化”的趨勢。**相對於內閣和議會，總理的權力得以鞏固，並通過“政治分贓式的任命”（patronage appiontments，譯者注：又稱獵官式任命，一種從19世紀起盛行於美國的政治制度，即在選舉中獲勝的政黨和政治領袖，按照對於選舉的貢獻和人情世故，任命新政權公職人員，以實現雙方的利益互換）招攬了以IAS官員為主的龐大且馴順的幕僚隊伍。

**▍**印度的政府公務員

與國際標準相比，印度政府的僱傭率相當低。**全球平均而言，政府工作人員約佔本國人口的3%以上，而在印度中央和邦政府、公共事業部門和地方機構任職的人員總數約為印度總人口的1.4%。這一比例僅為挪威的十分之一，巴西的15%，不到中國的三分之一。按人均計算，印度政府的文職僱傭率不到亞洲平均水平的一半，不到經合組織國家平均水平的六分之一。**除了吸納的就業人數不足外，隨着計算機和信息管理技術的發展，過多的辦事員、勤雜工和司機等政府輔助人員還面臨失業風險。而教師、護士、法官和警察等提供一線公共服務的人員則太少，這些公共服務部門的僱員以合同工為主。

於此相對的是，印度公務員的工資收入是人均GDP的7.2倍，為世界之最。

表1 公務員收入與人均GDP的倍數

在印度，給公務員加薪並不依據業績表現，而是為了獲得工會的支持，以消除勞工騷亂的威脅。此外，政府公務員負責管理選舉站，任何政黨都無法承受他們的集體憤怒。

在財政收入有限的情況下，定期增加政府僱員的可能性有限，各州只能以低工資聘用合同工，他們的薪水一般只有正式僱員的五分之一到一半。他們大多在基層擔任教師和衞生工作者，具體人數不詳，但預計佔正式員工的四分之一。除基層工作人員外，還有的任命純粹依賴臨時的個人選擇。例如，中央和各邦的部長可以自己挑選一名私人秘書，人員僱傭的支出由公共資金承擔。但這些秘書主要負責部長的個人事務，特別是與部長選區有關的事務，鮮少能在政策制定中擔當大任。

**▍**招聘中的庇護關係

從理論上講，**大多數公務員的選拔都根據考試成績擇優錄取。然而，任命基層公務人員，尤其是合同工的權力卻下放給了縣級政府或委員會。他們往往屈從於立法院議員等邦一級政客。**一項對印度西部富裕的馬哈拉施特拉邦的研究中提到：

在實際操作中，Anganwadi僱員（譯者注：1975年，印度政府啓動了兒童發展綜合服務計劃，俗稱anganwadi計劃。印度作為世界上嬰兒死亡率、發病率和營養不良比例最高的國家之一，孕婦分娩時的死亡率也極高。Anganwadi計劃的目標是提供一攬子綜合服務，包括為孕婦和幼兒提供營養補充，以及為貧困和低種姓兒童提供教育、免疫和預防藥物）的招聘由當地的立法Z會組織。事實上，通過庇護關係和暗中賄賂，政府官員可以操縱面試分數預先確定候選人。

印度Anganwadi項目的工作人員已超過 100萬。研究發現，一名解決村莊兒童營養不良項目的合同工，雖然工資微薄，卻有足夠的空間從項目預算中非法牟利。

然而，問題的關鍵在於，為什麼具有任命權，並且職業發展相對穩定且獨立的IAS縣級官員會因政治壓力低頭呢？

普通警員或教師的招聘通常既包括筆試，也包括口試。此類錄用中不排除有個人偏袒和政治壓力的存在。**選拔過程中的腐敗甚至曾將高級部長拉下馬。**例如，2013年1月，因在1999-2000年非法錄取3000多名教師，哈里亞納邦前首席部長及其兒子被特別法庭判處10年監禁。經調查機構確認，每名被錄用的候選人非法行賄數額為30-40萬盧比。

**雖然IAS官員按規定60歲退休，但依靠庇護關係，少數人能夠延遲退休或續簽合同。**這種現象在莫迪2014年上任後變得相當普遍，甚至像選舉專員這類法定職位也是如此。

**莫迪政府基於政治考慮制定的“分贓”制度，通過各種利益引誘在職官員，使他們在任職期間“步調一致”，順從部長們的意願。在任命各種公共部門委員會和諮詢委員會主席等短期職位時，這一策略更是普遍使用。**例如：由國家計委改革而來的政府智庫“印度國家轉型委員會”（NITI AYOG）因與總理辦公室的密切關係被視為印度最權威的智囊機構之一，這一組織的主席和委員會秘書都由贊助人任命，以保證政策制定符合印人黨的意識形態和政治理念。

**▍**政治壓力和官僚主義

印度的政治階層逐步達成了共識：國家提供以公謀私的舞台，國家資源是政客及其支持者最看重的要素，掌權者與受益方能借助利益交換形成恩庇侍從關係（client-patron relationship，或譯為“庇護”關係）。許多邦的政治系統不再向人民負責，而是向邦立法院（state-level Legislative Assemblies, MLAs）**中個別議員背後的支持者負責。這些人往往是承包商、黑幫、罪犯、腐敗官僚和幕後操盤手，他們通過政治體制獲利，因此對混亂和基於庇護的官場感興趣。現實的情況是，其中一些邦有一半的政客要麼是罪犯，要麼與犯罪行為有關。**對法治喪失信心使得問題更加嚴峻。

學者Bardhan觀察發現，**印度政客的財富均值正持續快速增長，未記錄的企業捐贈和互惠交換數額可觀。**由於官方司法系統的功能失調，犯罪分子往往能快速解決地方糾紛，贏得民眾支持，進而躋身政黨選舉的候選人。如果轄區被派駐了“清流”官員，犯罪分子對地區的控制將受到干擾，政客們反而會感到壓力。因此，他們更青睞順從且能共謀的官員。

儘管一些邦的首席部長熱心改善治理，但只有少數能夠推動落地。一旦積極行政，必然牽涉到對議會成員和部長的監督。然而，當國家是聯合執政，或執政黨在議會中只佔據微弱優勢，又或者執政黨內部分裂不和時，做任何事都會很困難。改革派的首席部長往往與自己所在黨派的成員意見不和。在其他許多邦，首席部長似乎也反感行政管理工作的專業化。他們認為改革的收益未知且具有滯後性，而成本和代價卻直接可見。因此，各邦做成事的能力很弱。這不一定是因為個人能力不足，而是機構陷入了系統性的僵局。

事實上，**政治贊助由個人控制，而不是由程序化運作的機構控制。在權力高度個人化和制度化薄弱的情況下，決策過程充斥着任意行事和幕後交易。在這樣的環境中，權力的行使就需要篡改規則、依賴腐敗的公務員、掠奪國庫及腐化治理。**當籬笆開始蠶食田地時，窮人就很難享受到發展的成果。印度第二行政改革委員會承認：

政治化的犯罪繼續肆無忌憚地蔓延，金錢和權力在選舉中發揮着巨大作用。總體而言，由於期望落空和交付不力，社會動盪不安。各級國家機關濫用權力已成為我們民主的禍根。

**▍**中央政府中的庇護關係

中央政府一直被認為比邦級政府更專業。從各邦擇優挑選的IAS官員被派遣到中央任職，他們被期待在同一職位上長期工作。然而，自2014年以來，中央政府的職位傾向於授予與總理關係密切，或願意服從印度教意識形態的官員，印人党進一步推動了基於庇護的行政文化。在莫迪 2000-2014 年擔任首席部長的古吉拉特邦，IAS官員和警員經常越過平級或上級官員牟利。印人黨政府將意識形態置於功績和經驗之上，政治系統中的平庸文化逐步制度化。不同意識形態的相互競爭標誌着程序民主。因此，所有政府都會受意識形態驅動。但在公務員系統與政治階層之間必須構築一道堅實的防火牆：公共機構不應在多方利益競爭中站隊。一旦違背，無論是政策設計、計劃實施，還是公共機構的中立性，都會受到損害。

根據《公務員（行為）條例》（Service Rules），公職人員在與媒體打交道時應保持政治中立，並遵循匿名原則。自2014年印人黨執政以來，IAS官員通過社交媒體公開表達自己的意願、好惡、立場，併為政府的意識形態辯護的情況卻逐漸增多。

印人黨執政後公開宣揚對穆斯林的仇恨。對印人黨來説，穆斯林不是選民，因此可以置他們的關切於不顧，偶爾故意損害他們的利益也被認為利於選舉。最近，令廣大公務員大失所望的是，一名印度聯邦警察利用自己的社交媒體公然發表公共意見。同樣，拉賈斯坦邦的一名IAS官員也多次利用自己的twitter表達黨派觀點。即使拋開《公務員（行為）條例》，任何職級的官員都有責任嚴於律己。公職人員參與任何帶有黨派或違憲色彩的活動都不合情理。

**印度政府有責任糾正違背《公務員（行為）條例》的官員，但倘若政府本身就在助長官僚的黨派主義和違憲言論，相應的規則和程序就很難執行。**印度政府對兩件事的區別對待證明了這一點。

對暴力侵害婦女事件，一名穆斯林IAS官員在推特上表達了憤怒，他寫道：“人口+父權制+文盲+酒精+色情+技術+無政府=強姦斯坦”。儘管他的推文沒有違反任何行為條例，但在中央的要求下，查謨和克什米爾邦還是在2018年對他啓動了調查。然而，另一名印度教官員在社交媒體上的發帖充滿立場性，明顯違反了條例，卻沒有引起莫迪政府的注意。公務員的行為準則應當基於對印度憲法的承諾，而不是為執政黨服務。由此可見，2014年以來中立和匿名原則遭到忽視並非偶然。

印人黨還反對市民社會，反對呼籲人權和自由主義的價值觀。**當局以違背國家利益為由，中止了國內大量民間團體接受的海外資助。**例如，總部設在德里的“律師聯盟”（Lawyers Collective）在代理了一些莫迪批評者的訴訟後，就被禁止接受外國資助。自印人黨2014年大選獲勝，印度國內獲准接受海外資助的非政府組織數量減少了約1.6萬個。

印度教“原教旨主義”的興起使執政者不再聚焦廉潔、公平和人道。此外，莫迪政府對公民自由施加了各種限制。知識分子、藝術家、學生和非政府組織飽受困擾。2019年莫迪政府的權力強化進一步削弱了自由空間，權力日益集中在總理辦公室和少數內部顧問手中。目前的趨勢表明，印度已成為一個多黨執政的不自由民主國家。

**▍**對官僚機構的政治控制

**在印度，政治家對政府公務員的控制與其説是通過招聘，不如説是通過管理。因此，基於庇護關係的公務員管理體系，和基於成績的公務員招聘制度在同時運作。**政治家通過非正式機制控制教師、醫生和警察等基層和縣級公務人員的任職和調動。警察督察或工程師等二級政府官員（Class II Officer）偏好某個職位，要不是看中受賄撈金的潛力，要不是因為離家鄉更近，又或者是便於子女入學更優質的學校。羅伯特·韋德（Robcrt Wade）認為，由腐敗驅動的調任機制及其對官僚能動性的影響，無法促進印度的發展。他認為：

調任是政客控制官僚機構的基本武器，也是從政治贊助者手中榨取剩餘的抓手。政客們不僅可以通過直接的錢權交易來籌集資金，還可以利用調職權限清除那些無法滿足他們貪慾的人。因此，我們可以想象出一個特殊的交易循環：官僚機構掌握資金的控制權，其中一部分資金被轉移給邦議員，特別是部長們，再由他們分配短期的物質獎勵，以換取選舉支持。

**通過調動和派駐來控制公職人員已經滲透進印度的政治文化。教師和警察等基層工作人員的去向被掌控在縣級政客手中，而對更高級別人員的安排，則由邦級部長酌情決定。**例如：雖然理論上教師可以主動申請轉調，但印度沒有任何一個邦出台了明確的轉調程序規定，自然談不上依規執行了。因此，教師要想實現教學調動，要麼通過行賄，要麼因為政治上的優異表現獲得嘉獎。政治上不合作的教師則會收到惡意調崗的威脅。總而言之，圍繞公職人員的內部轉調形成了一個交易市場，與強大的政客和官僚合作尤為關鍵。

世界銀行對印度北部最落後的比哈爾邦的研究發現，調動和職位安排為尋租提供了機會，腐敗盛行的職位可以被買賣。即使是IAS官員，也可能因為種姓對部長忠心耿耿，從而獲得一份美差。這導致公務員制度的政治化。

儘管許多IAS官員並不腐敗，但他們仍然喜歡更有權勢的職位。公務員系統確實存在非正式的職位等級之分。例如，工業部的秘書都認為自己比社會福利部的秘書更重要，儘管他們的工資可能是一樣的。如果一個大區的縣治安官被調任為培訓機構的主任，他會感到恥辱。獎懲決策完全掌握在政治家手中。

過去三十年中發生的兩個事實，使得對IAS的政治控制加強。

**1.設立冗餘職位。為了實現快速晉升，遊説集團推動IAS在短期內新增了大量冗餘職位。**例如：在印度的北方邦，有18名官員同時擔任首席秘書一職，領同等的薪水。如此一來，這些職位的重要性大大降低。**高層過剩、中下層不足的倒金字塔式人力結構，顯然是為了避免經濟滯漲引發的信心不足，但最終成效卻恰恰相反。**為了搶佔重要職位，公務員系統內部展開了殘酷的競爭，同僚情誼蕩然無存。為了獲得好的工作，IAS 官員向政客誹謗競爭對手的情況並不少見。這種無限制的競爭被政客加以利用，相互攻訐導致官員們更加軟弱。為了在退休後謀一份閒職，甘願屈從政治誘惑的人就更多了。

**2.失效的立法機構。印度憲法設立邦立法機構的初衷，是希望通過議會展開知情辯論，敦促官僚機構對決策負責。但事實上，立法院很少開席。**例如，哈里亞納邦的立法院在2009年到2014年3月期間只舉行了10次會議，開會時間總計54天，平均每年有11天。北方邦、古吉拉特邦、旁遮普邦和北阿坎德邦的議會每年的平均會期分別為22天、31天、19天和19天。

在2007-2012年期間，古吉拉特邦議會中超過90%的法案能在提交當日就獲得批准。2011年度預算會議中有31項法案獲批通過，其中的21項在提出後的三個會議日內獲准通過。從邦議會的運作方式來看，印度根本不是一個“協商民主”國家。實際上，立法者只是給行政決策蓋上橡皮圖章。

**邦一級的大多數議員對立法機構的職責並不重視，只想在行政部門分一杯羹。許多人利用職權對合同的簽署，許可證的頒發，以及官員的調任進行不正當干預。幕後操縱使立法者緊握對官僚機構的非正式控制權，助長了隨意決策與腐敗。**在印度，憲法所規定的行政與立法分立已不復存在，內部紀律不嚴，上級對下級政府職能部門的控制日益加深。因此，儘管人員素質一流，但印度行政系統的表現並不理想。美國學者蘭特·普里切特（Lant Pritchett）對此作出了有趣的解釋。

他稱印度是一個“頭腦指揮不了四肢的國家”，表現為“上行不下效綜合徵”（flailing state syndrome）：

一個國家的大腦，即國家和邦一級的精英機構，仍然健全地正常運作，但大腦卻無法通過神經和肌腱與四肢進行可靠地連接。結果，一切都是空談。從衞生工作者到教師和工程師，國家意志的代理人逐漸脱離政府的控制範圍。在治安、税收、教育、衞生、供水等幾乎所有日常服務領域，缺勤、冷漠、無能和腐敗現象十分嚴重。

**▍**被忽視的系統改革

人們普遍認為，官僚機構僵化、腐敗、不關心公共福利。即便聰明的年輕人加入了IAS，不利的工作環境、持續的政治干預、頻繁且毫無意義的調動、官場腐敗也會澆滅理想主義，助長濫用職權的風氣。貪腐橫行的背後是信念的幻滅和貪婪的膨脹。

多年積弊帶來的後果是，正直、中立、勇敢、昂揚等品質逐漸在IAS公務員隊伍中消失。許多公務員深受黨派政治的困擾和滲透，個人和集體都難以置身事外。這種不幸的結果完全可以理解，因為政治家代表的國家意志和行政人員實踐的國家意志之間，不可能長期保持對立。換言之，當政治家是種姓主義的、教派化的、腐敗的、包庇罪犯的，那麼相應的，公務員就不可能是高效的、世俗化的、能及時響應公眾需求的。從長遠來看，行政價值觀和政治價值觀必須適配。

因此，政治控制削弱了問責制，不僅無法解決根本問題，還阻礙了系統性改革的展開。

**▍**無保障的任期

**無法進行系統性改革的主要原因是，IAS官員缺乏穩定的任期。**人員的任命和調動具有不確定性，變革容易被中止，既定規範不易被推翻。**即使財政狀況不允許進行大規模招聘，卻可以通過調任來盤活局面，腐敗官員和政客也能從中攬收鉅額權力租金。隨着官員任期縮短，行政效率和問責制度都會受到影響。**在1980-2004年期間，53%的官員任職不滿一年就經歷了調動。在過去的20年，IAS官員擔任縣級治安官的平均任期只有6個月。在警察部門，服務週期甚至更短，以至於有人俏皮地説：“如果我們被派駐數週，那能做的就是每週收取賄賂。”

調職作為獎懲手段被用來控制和馴服官僚機構。如前所述，許多調職都是應官員的要求進行的，因為他們嚮往更有權勢的位置。

頻繁調動會削弱職位委任的效力。一旦在位者無法確定自己的任期，他對細節的關注，對局勢的駕馭，以及如何循序漸進地展開變革都會受到影響。正是舉步維艱的處境導致官員不再熱心激進改革，而是遵循路徑依賴做些小打小鬧的嘗試。2001年，瓦傑帕伊總理在主持“計劃委員會”會議時感嘆，貧困邦的問題在於沒有任何工業。我厚着臉皮説：“先生，這些邦的任命和調動產業很興旺。”他生氣地看着我，指責我拿他的部落同胞開玩笑。

**▍**總理最近對IAS的抨擊

如前所述，2014年印人黨執政以來非但沒有聚焦系統性改革，反而進一步形塑了基於庇護的行政文化。如今，因循守舊和順從取代了自由直言和不偏不倚。

當官場沉迷於聽信唯上的應聲蟲們鸚鵡學舌，妄圖提供專業建議既不討喜，也不安全。這間接導致了貨幣貶值等災難，甚至在新冠疫情期間，官僚系統也給移民勞工帶來了深重的傷害。由馴順的人掌握主要的監督機構，還會帶來更大的隱患。印度幅員遼闊、情況複雜，管理國家必須要具備專業的技能。但總理卻堅持要讓官僚機構徹底臣服。

莫迪在2021年2月抨擊了議會中的IAS“紳士”（babus，譯者注：babus既有“紳士”之意，同時也有“懂英語的書記員”之意），表達他對決策延誤的不滿。“紳士什麼都會做嗎？因為他們成了IAS官員，他們就會管理化肥廠，管理化工廠……甚至會開飛機？我們創造出來的巨大權力究竟是什麼？”莫迪質疑官僚機構被賦予的權力。

總理對IAS的公開強烈譴責讓許多人震驚。**事實上，無論是早先擔任古吉拉特邦首席部長，還是現在擔任總理，莫迪的治理模式都嚴重依賴IAS官員，甚至不惜犧牲部長們的利益。**2021年7月，聯邦內閣有五名成員被迫辭職，其中三名來自IAS，兩名來自印度外交部。儘管政客們曾揶揄過官僚，但在議會場合進行集體攻擊，在印度政壇還是首次。

莫迪質疑決策過程的緩慢，推進鐵路和高速公路項目拖延了10年。他表示，他擔心的不僅僅是成本超支，還包括延誤影響到的經濟增長、就業機會和民眾信心。遺憾的是，**會議裏的官僚們無人敢申明責任不在個人，而在中央立法機關。**一項對印度徵地法案的研究顯示，徵地過程中約210萬公頃的土地出現爭議，導致650萬人的生活和生計受到影響，總計13.7萬億盧比的承諾投資、專項投資和潛在投資受到波及，104起案件陷入爭端至少二十年，149起爭議案件十年仍未解決。

印度政府2013年頒佈的《土地徵收、移民安置與重建法》中有一些利好因素，如高額補償和同意條款，但也有許多不當之處。仔細研究就會發現，即使徵用一英畝土地，也至少需要三到四年的時間，實施下來要約一百人經手。造成延誤的主要原因是，該法設立了幾個由積極分子和“專家”組成的委員會。首先，所有的徵收提案都要由一個獨立機構進行社會影響評價，社會影響評價報告完成後應公開出版，並由另一個獨立的專家組進行評估。此外還設立了移民安置與重建委員會（Rehabilitation and Resettlement Committee）、邦級委員會和國家監督委員會（National Monitoring Committee）三級管理體系對初級委員會的報告進行論證。手續的拖延也會延誤賠償金的支付，從而損害農民的利益，給他們重啓生活帶來不確定性。新法案可以用“反農民、反增長，但肯定利好民間社會和官僚機構”來形容。

一個更簡單的解決方案是，當徵用面積不超過100英畝時，無需經委員會和邦一級政府同意，縣治安官就能授權推進徵地項目。徵收人需徵得土地所有者的同意，並通過談判確定補償，不設上限，以便在數月內就能完成土地徵收。

與其將土地徵用延誤的責任歸咎於個別IAS官員，總理倒不如審視一下新法繁複的設計。正是它的低效，一些邦被迫制定了僅供本地區適用的規定。而這些法案總體上並不同情窮人。

**▍**忠誠的公務員？

2019 年，總理辦公室要求所有部委研究一項改革的可行性：

通過公務員考試的學員，在學習完官僚培訓學院的基礎課程後，根據公務員考試和基礎課程的權重獲得綜合成績，對全印度的公務員進行分配。

這項建議引發了諸多批評和恐慌，人們擔心，這樣培養出來的官員，不僅缺乏道德勇氣、正直誠實等品質，不可能維護普通人利益，更有可能淪為自以為是的小丑，只會媚上欺下。讓多個行政部門的職員在基礎課程中一起學習，初衷是為了增進部門及培訓團隊之間的聯繫，並鼓勵在批判性地商討治理問題時形成自由、坦誠的氛圍。但如果分配結果完全依教員的偏好而定，培訓過程中就會充滿奴性和忌憚。

幾十年來，UPSC在公正性、透明度、獨立性和可信度方面得到了認可。因此，貶低UPSC制度中的擇優錄取原則，提議採納培訓學院院長的主觀評估，招致許多退休公務員和知識分子的擔憂。這一傾向之所以引起軒然大波，恰恰是因為所有公信力強的獨立機構正面臨執政當局的削弱和政治化。印度的選舉委員會、最高法院，以及UPSC和培訓學院正在經歷這一過程。

聰明的官僚知曉向權力靠攏的好處，而任何示好都不會白費。在這種氛圍下，高級官僚機構中大批誠實且勤奮的人員也難保積極性。因此，一種有效的途徑是，除了像主審計長等極少數憲法職位外，大多數官員應在退休前晉升到準司法職位，且不提倡在法定退休年齡後繼續工作。儘管這不會獲得任何政黨的同意，但此舉將大大消除普遍存在的逢迎和徇私。

****▍結語

健全的公務員制度是善治的必要條件，但不是充分條件。非洲經濟衰退的一大原因是糟糕的公務員系統。相比之下，日本、新加坡和韓國等一些經濟強勁的東亞經濟體擁有相對健全的公務員制度。提升響應能力，增加開放度是東亞國家公共管理部門理應努力的方向。事實上，大多數東亞國家的公務員系統並不是問題的癥結所在，相反，它們是解決國家治理問題的抓手。

遺憾的是，當今印度的政治已經變成了多數主義和專制主義。少數高層人士為了實現自己的宗派目標向體制施壓。在缺乏自由的統治格局下，治理改革難以進行，透明度難以保障，問責制形同虛設。印度正在培養順從且缺乏專業技能的公務員隊伍：公職人員依賴政權的自由裁量權，被迫向統治集團靠攏，不能辭職，即便不情願也只能成為同謀。

最後，我想引用印度開國元勳薩達爾·帕特爾（Sarda Patel）的一段作為結語。他在談到IAS時説：“今天，我的秘書可以寫出與我的觀點相反的文章。我給我的所有秘書這種自由。我對他們説，‘如果你因為害怕得罪部長而發表虛假意見，那麼最好請你離開’。我絕不會因為坦率直言而不高興。”

遺憾的是我們忘記了帕特爾。