建議給城裏回不去的3億農民工宅基地發放產權證_風聞

作者 |  全球化智庫（CCG）王輝耀

可在新一輪城鎮化建設中以宅基地制度改革為第四次改革重要突破口，通過推進城鄉協調融合發展極大程度上釋放中國內需潛力。

3月4日，2024年全國兩會正式開啓。今年是中華人民共和國成立75週年，也是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年。會上，來自各地區各領域各界代表委員將圍繞經濟發展、民生改善等熱點議題進一步凝聚共識、建言獻策。當前，我國經濟仍面臨總需求不足的突出問題，面對更趨複雜嚴峻的國內外環境，推動我國經濟轉型升級和高質量發展需要推出新的重大利好政策，以新的發力點極大解放和發展生產力，為我國經濟發展注入新的內生動力。不久前，2月19日，中央全面深化改革委員會第四次會議審議通過了《關於改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意見》，將土地要素改革提到了一個新高度。對此，或可以土地制度改革為抓手，將推進宅基地制度改革作為我國改革開放以來第四次突破性改革舉措，加大力度破除城鄉二元結構，為中國經濟未來幾十年持續健康發展注入新的強勁動力。

一、改革開放歷史上三次重大改革

改革開放以來，我國每隔十年左右便會出台一個重大舉措將改革開放推到更高水平，為我國經濟發展釋放巨大紅利。從1982年家庭聯產承包責任制解放農村生產力，到1994年城鎮住房制度改革帶動了之後持續多年的房地產市場繁榮，再到2001年我國加入世界貿易組織後快速成長為世界第二大經濟體，我國在改革開放這條“必由之路”上不斷前行，在探索創新中破解了一個個發展難題。

（一）1982年家庭聯產承包責任制確立推廣

中國的改革開放始於農村，而農村改革的第一步是調整農民與土地的關係。黨的十一屆三中全會以後，在解放思想、實事求是精神的鼓舞下，中國農民創造了以家庭承包為主要形式的包產到户、包乾到户等生產責任制。1980年5月，鄧小平同志對包產到户給予明確肯定，有力地推動了以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村改革。

在8億農民的期盼中，1982年的中央一號文件正式肯定了家庭聯產承包責任制的合法性。在黨中央的持續支持下，以包產到户、包乾到户為主要形式的家庭聯產承包責任制迅速推廣，充分調動了農民的生產積極性，促進了農業生產的迅速發展。許多地方一年即見成效，糧食產量明顯提高，幾年就變了個大樣。到1987年，全國98%的農户實行了家庭聯產承包責任制，億萬農民的生產積極性得到極大提高，農業生產擺脱了停滯的困境。實踐證明，家庭聯產承包責任制的推廣使中國廣大農民獲得了充分的經營自主權，極大地調動了農民的積極性，解放了農村生產力，開啓了中國從短缺經濟向富裕經濟的轉變，是我國農村土地制度的重要轉折。中國也因此創造了令世人矚目的用世界上7%的土地養活世界上22%人口的奇蹟。

（二）1994年城鎮住房制度改革

農村改革的發展及其成功，直接推動了城市改革的進行。計劃經濟時期，城鎮住房制度實行的是福利性供給制。1980年，改革開放總設計師鄧小平同志明確提出了改革城鎮住房投資、建設和分配製度的總體設想，改革的目標是逐步實現商品化、社會化。

1994年，國務院出台《關於深化城鎮住房制度改革的決定》，明確要建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化。在三年多改革實踐基礎上，1998年，時任國務院總理朱鎔基主持制定了《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，決定停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。同時，建立了職工住房補貼和住房公積金制度，為推進住房商品化創造了條件。

由此，我國福利分房制度正式結束，商品房市場正式開啓，房地產業進入發展快車道，並迅速成為國民經濟的重要支柱。而且，房地產業體量大、產業鏈長，通過投資、消費既直接帶動與住房有關的建材、傢俱、批發等製造業部門，也明顯帶動金融、商務服務等第三產業，影響帶動上下游50多個行業。據統計，房地產疊加上下游產業佔GDP30%左右，對國家經濟有系統性的影響。

（三）2001年加入世界貿易組織（WTO）

    世界貿易組織（WTO）是與世界銀行、國際貨幣基金組織並列的現今全球最具廣泛性的三大國際經濟組織之一，其前身為關税與貿易總協定（GATT）。中國曾為GATT的23個創始締約國之一，但由於歷史原因，中國一度失去了這一地位。1986年7月10日，中國正式提出關於恢復在關貿總協定締約方地位的申請。1995年，世貿組織取代關貿總協定，中國復關談判也轉為入世談判。2001年12月11日，經過多年談判，我國正式加入世界貿易組織。

在“入世”之前，我國對外貿易實行國家壟斷經營，經營外貿的公司只有外經貿部所屬的十幾家專業外貿總公司及其口岸分公司。加入世貿組織三年後，我國全面放開外貿經營權。根據2004年新修訂的《中華人民共和國對外貿易法》，自2004年7月起，中國政府對企業的外貿經營權由審批制改為備案登記制，所有對外貿易經營者均可以依法從事對外貿易。由此，取消外貿經營權審批促進了國有企業、外商投資企業和民營企業多元化外貿經營格局的形成。隨後，“入世”持續釋放的紅利讓中國經濟實現騰飛，一步步成長為“世界工廠”“世界市場”和“製造大國”。短短22年，中國GDP從2001年的1.1萬億美元，增長到了2022年的18萬億美元，實現了近17倍的增長奇蹟，成為世界上最大的貿易國和第二大經濟體，對全球經濟增長的年均貢獻率接近30%。

二、新時期我國需要推出第四次突破性改革舉措

到2021年，我國全面建成小康社會、完成8億人口脱貧，實現共同富裕成為我國新發展階段又一個重要戰略目標。共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特徵。站在經濟效益和社會公平的中長期角度，全面建成小康社會後，我們不僅要繼續努力推動經濟發展，防止出現返貧，還要重點關注並提升低收入農民及農民工羣體在中等收入人羣中的比重，推動農民工向新市民轉化，逐步破除城鄉二元結構對我國經濟社會發展的束縛。不久前國務院總理李強出席世界經濟論壇2024年年會時指出，未來十幾年內我國中等收入羣體數量將從目前的4億多人翻一番增加到8億人。顯然，近3億農民工羣體是我國中等收入羣體從4億多增加到8億的主要構成。

當前，我國經濟正處於轉型期，房地產業作為我國經濟支柱產業明顯走弱，是影響我國經濟運行的一個重大風險因素。在疫情衝擊、人口結構發生重大變化與嚴格調控政策的合力下，我國房地產市場正面臨着前所未有的挑戰。近兩年來，我國經濟下行壓力增大，房地產市場經歷了1998年房改以來最猛烈的調整，一批頭部民營房企爆雷，購房者關於房價“只漲不跌”的預期已經消失，房地產需求大幅回落，各地爛尾樓斷供事件持續發酵。據估算，截止到2022年底，我國斷供房數量或已達到350萬套。2022年來，我國房地產新政策接連推出，但一輪又一輪強力“救市”政策效果並不明顯。2023年7月，中共中央政治局召開會議明確指出“要加大保障性住房建設和供給”“盤活改造各類閒置房產”“要有效防範化解地方債務風險。

2023年12月召開的中央經濟工作會議指出，進一步推動經濟回升向好需要克服一些困難和挑戰，主要是有效需求不足、部分行業產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多，國內大循環存在堵點，外部環境的複雜性、嚴峻性、不確定性上升。2023年12月23日，全球財富管理論壇理事長、財政部原部長樓繼偉在中國財富管理50人論壇2023年會上表示，當人口不再區分城鎮户籍和鄉村户籍，就可以相互轉換，城鎮農村轉移人口能夠獲得同等的公共服務和進入市場的權利，就會安心在城鎮買房，以此推算，消費需求可以提升將近30%。同時，農村大量的宅基地和自建房可以自由轉讓，土地和房產將得到有效利用，進城農民獲得初始安家的資產，可復墾的農地會增加，這也有利於糧食安全。

筆者早在2016年也在《環球時報》刊文呼籲進一步放開農村宅基地流轉限制。文中指出，根據我國現行的《土地管理法》，宅基地的獲取方式是無償使用、劃撥，類似於上世紀90年代之前的城鎮住房由單位和國家提供的形式。農村宅基地沒有市場價，應賦予宅基地商品屬性，讓農村人與城裏人一樣獲得宅基地的使用權、處置權，獲得土地流轉升值的財產價值。農村人口進城購買二手房，也帶動城鎮居民住房改善，促進房產儘快去庫存化。土地是供給有限商品，無法持續為農村人口分配宅基地，這種解決方式也讓擁有宅基地的人口承擔了土地使用權成本，合理反映土地稀缺價值。

促進共同富裕，最艱鉅最繁重的任務仍然在農村。近幾十年來，伴隨着我國住房制度改革及房地產市場的繁榮發展，我國房地產價格普遍出現較大幅度上漲。這一定程度上加劇了資源配置的不均衡，擴大了城市家庭有房者與農村家庭城市無房者之間的財富差距。當前，我國城市家庭住房資產佔總資產比例約為七成，房產已成為我國居民家庭的主要資產。但相較而言，許多城市家庭享受了福利分房和房價上漲的時代紅利，大多農村家庭則沒有從宅基地等土地或農宅獲得資產性收益。城鄉二元體制作為我國曆史發展產物對我國經濟社會發展做出了不可磨滅的貢獻，卻也是我國城鄉居民收入差距較大的根本性因素。國家統計局數據顯示，2022年我國城鄉收入差距絕對值達到29150元，2012年這一差值只有15738元，我國城鄉收入分配差距問題依然突出。

當前，我國城鄉居民人均財產性淨收入之比高達10.29倍，遠高於城鄉居民人均可支配收入之比2.39這一水平。有研究者指出，以非交易性為顯著特徵的宅基地使用權現行流轉模式制約了宅基地經濟價值的實現，流轉限制過多、退出機制缺失阻隔了農民的致富道路，使農民的財產性收益難以實現，阻滯了農村剩餘勞動力的轉移，已成為破除城鄉二元社會結構、推進城鎮化進程的重要障礙。而且隨着城鎮化進程加快，越來越多的“新市民”基於換取立足城市起步資本等因素的考慮有意將其所擁有的宅基地使用權流轉出去，宅基地使用權轉出需求越來越強烈，所涉及的擬流轉宅基地規模也越來越大。據自然資源部的不完全統計結果，全國至少有7000萬套農房和3000萬畝宅基地閒置。

農村宅基地和農宅等是農民的基本生活資料和重要財產，但按照現行制度，農村宅基地交易限於村集體組織成員之間，宅基地交易缺乏有效市場和制度支撐，既無法上市也不能用於金融抵押，農民無法從中獲得財產性收入。對此，如果20世紀90年代城市住房改革下職工單位分的房子可以買賣，可以產權化、私有化，那麼農民工在農村的宅基地能不能實現買賣轉化，給農民的宅基地及農宅發產權證，使他們可以交易宅基地及農宅的使用權，擁有在城市立足的第一桶金？

城鎮化是現代化的必由之路，也是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。截至2022年我國1.4億農業轉移人口在城鎮落户，常住人口城鎮化率從1978年的17.92%增長至2023年末的66.16%，城鎮化水平和質量顯著提升，城鄉融合發展體制機制基本建立。但同時，2022年我國農民工總量仍接近3億，户籍人口城鎮化率只有47.7%，與常住人口城鎮化率仍有較大差距。以人口流入大省廣東為例，2022年廣東常住人口12656.8萬人，户籍人口10049.7萬人。2020年第七次人口普查數據顯示，廣東流動人口總量全國第一，廣東外來人口總規模高達2962.2萬人，佔總人口的23.5%，位居全國之首。可見，廣東近三千萬外來人口中有兩千多萬人口無當地户籍，其中包含大量農民工及其後代。這些80後，90後和00後基本都是在城裏長大，很多都是在城裏出生，在城裏有正式的務工工作，已經習慣了城裏的生活，3億農民工已經成為城市運轉不可缺少的組成部分，他們就是城裏人，絕大部分也回不去農村了。在21世紀中國已經成為全球第二大經濟體的今天，這近3億農民工需要留在城裏提升我們的城鎮化和中國式現代化，不能再創造新的不平等現象。這些農民工如果能出售他們不再居住的宅基地，必將對我國城市房地產的更新換代和房地產和居民消費可持續發展發揮重要作用。

從國際經驗來看，歐美國家的城鎮化率基本穩定在80%左右，據估算我國城鎮化率至少要達到75％才能基本穩定下來。未來我國城鎮化率仍有較大提升空間，藴含着巨大內需潛力和強大發展動能，是我國房地產市場發展及中國經濟轉型升級的重要支撐。

三、推進宅基地制度改革，釋放經濟發展內生動力

土地制度是一個國家基礎性、根本性、全局性的制度。我國長期實行城鄉二元土地制度，農村土地只有徵用後才可入市轉讓交易。由此造成的結果是，改革開放後在經濟發展需要大量工業用地的情況下，實際入市的住宅用地規模相對較小，在一些大城市供給少可能導致房價上漲，同時農村土地價值難以實現。

當前，農村集體建設用地入市及農民宅基地使用權的流轉、抵押、自願有償退出、有償使用等問題都在探索解決之中。2015年，中央啓動了包括宅基地制度改革試點在內的農村土地制度三項改革試點，探索完善農民宅基地權益、完善宅基地管理制度的路徑辦法。在總結試點實踐基礎上，2018年中央一號文件創新提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”的改革思路，近年來黨中央也多次提出“穩慎改革農村宅基地制度”。從許多地方的試點實踐來看，農村宅基地改革是新型城鎮化建設下融通城鄉要素的突破口，也是實施鄉村振興戰略的關鍵步驟。

2023年4月25日，自然資源部宣佈我國全面實現不動產統一登記。這意味着經過十年努力，從分散到統一，從城市房屋到農村宅基地，從不動產到自然資源，覆蓋所有國土空間，涵蓋所有不動產物權的不動產統一登記制度全面建立。這不僅有助於保護人民羣眾的重大財產權，保障交易安全，降低政府治理成本，也為我國實現宅基地入市買賣流轉及適時出台房產税奠定了基礎。2023年7月，自然資源部印發 《關於持續推進農村房地一體宅基地確權登記頒證工作的通知》，明確加快推進房地一體宅基地地籍調查，規範有序推進房地一體宅基地確權登記頒證。

2024年2月19日，中央全面深化改革委員會第四次會議審議通過了《關於改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意見》。習近平總書記主持會議時強調，要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。這是2024年開年中央推出的一項重大改革政策，意味着新中國成立以來第四次土地制度改革或將全面開展。

改革、發展與穩定是我國社會主義現代化建設的三個重要支點。經過多年改革實踐與試驗準備，新階段土地制度改革或許可以步子邁得更快一些，力度更大一些。重慶地票制度實踐表明，實施地票制度，實現佔補平衡對於守住耕地保護紅線、打通城鄉建設用地市場化配置的渠道、推動農業轉移人口融入城市及優化國土空間開發格局均發揮了積極作用。如今，在全國範圍內加快推進土地制度改革的條件更加成熟，可參考重慶地票制度實踐及各地“三權分置”改革情況，儘早完成全國範圍內農村房地一體宅基地確權登記頒證工作，在全國範圍內給農民及農民工在農村的宅基地頒發產權證。正如2006年農業税的取消給億萬農民帶來了實實在在的利益，宅基地產權證的頒發也可更多讓利於農，讓農民可以較低價格分配到宅基地。

此外，可賦予農村宅基地與城市居民同等的用益物權、完整的收益權、完整的擔保物權，允許農户的宅基地使用權在集體經濟組織之外合法出租轉讓和抵押貸款，允許城鎮居民到農村買房租房和租用宅基地建房，正式認可農村集體土地所有權人在自己的土地上自發設立的建設用地使用權並通過法律修改得到承認。可結合試點情況分階段、分區域、有條件地加快推進宅基地制度改革，逐步有條件地擴大宅基地使用權流轉的對象和範圍，最終實現從限制流轉到自由流轉的過渡。同時，逐步開放宅基地使用權的租賃市場、抵押和轉讓市場，並在農村社會保障體系完善後，完全放開宅基地使用權的商業化流通市場。

通過改革盤活農村閒置土地，一方面可為城市居民下鄉養老、休閒旅遊、發展鄉村經濟提供政策保障，為農業產業化龍頭企業做大做強發展現代化大農業等提供政策便利，從而為提振鄉村振興注入資金流、人才流、信息流、技術流、物資流，推進城鄉融合發展並以城鄉融合帶動鄉村振興，推進新農村建設，激發新的增長空間與發展潛力；另一方面，可賦權傾向在城市生活的農二代、農三代或老一輩農民，使他們可以通過農村閒置宅基地及農宅等獲得資產性收益，提升融入城市的信心和底氣，併為城鎮房地產市場注入新動力，助力房地產市場平穩健康發展。

由此，在不觸及18億畝耕地紅線下，可在新一輪城鎮化建設中以宅基地制度改革為第四次改革重要突破口，通過推進城鄉協調融合發展極大程度上釋放我國內需潛力，為我國經濟未來至少二十年持續健康發展注入新動力。