如何避免過度城鎮化？陸銘：投資要與人口增長趨勢結合_風聞

常住人口城鎮化率提升至66.16%，城鎮化進程已走到了下半場。

“66.16%是全國的平均數，目前來看，中西部城鎮化的建設還有很大的潛力，户籍人口城鎮化和常住人口城鎮化還有比較大的差距。所以，中國整體城鎮化率還有很大的提升空間。”日前，國家發改委主任鄭柵潔在新聞發佈會上表示。

2024年政府工作報告提出的今年十大任務中，“加快新型城鎮化”是其中一大要點。報告指出，要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，以人為本，加快農業轉移人口市民化。

新型城鎮化釋放的內需潛力，將為中國式現代化提供動力和支撐。按照估算，城鎮化率每提高1個百分點，可以拉動大概萬億規模的新增投資需求，和2000多億元的消費需求。

△全國政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘（圖源：受訪者提供）

不過，該如何避免城鎮化過程中的資源錯置和浪費？如何理解“以人為本”的新型城鎮化？近日，時代週報記者專訪了全國政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘。

時代週報：根據國家統計局調查，目前仍有1.7億進城農民工和隨遷家屬尚未在城鎮落户。要推動這部分人羣市民化，核心渠道是什麼？農業轉移人口市民化，如何能夠實現“安居樂業”？

**陸銘：**所謂進城農民工的市民化，最重要的就是在一些條件已成熟的地區全面放開落户，比如中小型城市。

對於一些條件還不是特別成熟、外來人口數量較多、歷史遺留問題較多的大城市、特大城市和超大城市，應儘快創造各種條件。在基礎設施、公共服務等方面增加供應，如為隨遷子女的教育儘快增加學校建設，使不能立即落户的外來人口能夠在公共服務方面獲得更平等的待遇。

在安居樂業方面，最重要的就是住房供應。近期，各級政府在增加公租房、廉租房等問題上有了共識。不過，我認為這裏有些問題值得進一步討論。

首先是要精準把握可負擔性，兼顧各類收入水平的外來人口，避免公租房的價格偏離外來人口的支付能力和需求。

其次，城市內大量外來就業人口集中在服務業領域，就業人羣的工作崗位又集中在中心城區。因此，公租房、廉租房的佈局要向靠近中心城區的地方集中，郊區的住房項目則要儘量靠近軌道交通沿線。

此外，這些住房項目也要儘量覆蓋新型就業羣體，在供應方式上，更多使用住房券等價格手段，既可以增加相應人羣的選擇性，又可以減少政府建設和管理住房項目的成本。

時代週報：延續去年中央經濟工作會議的提法，今年的政府工作報告裏也提到，“要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來”，你對此是如何理解的？

**陸銘：**城市和農村的發展本來就是緊密聯合的，並非割裂。傳統上把城市發展和鄉村發展對立起來的思維早就過時了。

經濟發展水平是伴隨着城鎮化水平的提高而不斷提高的，這是一個客觀經濟規律。一方面，農民在城鎮化進程中，在城市地區獲得非農就業，能夠享受城市地區的生活品質，尤其是獲得與人口規模和人口密度緊密相關的服務。在這一過程中，隨着城鎮化水平提高，農村人口總體趨少，農業生產則趨向規模化、現代化。

另一方面，城鎮地區為農村地區提供了農業、旅遊等產業發展所需的人才、資金、技術，管理方式同樣有助於鄉村振興。

在人口流動方面，隨着越來越多的人進城，農村地區的規模化和現代化農業及其他相關產業的發展，也需要有相關人才返回農村進行相關就業。因此，人口在城鄉之間是雙向流動的，農村地區的人力資源結構發生相應變化，農村的生活方式和生產方式也會逐漸融入城鎮化的現代化進程。

△圖源：圖蟲創意

時代週報：國家發改委主任鄭柵潔最近提到，通過工業化帶動城鎮化發展還有很大潛力。在製造強國背景下，如何更好理解工業化和城鎮化的相互促進關係？服務業在其中又起到怎麼樣的作用？

**陸銘：**首先要明確一個概念，什麼叫工業化。對工業化狹義的理解就是製造業的發展，但從廣義來理解，工業化到了後期，實際上是跟生產性服務業、消費服務業緊密聯繫在一起的，所以廣義的工業化實際上也包括服務業的發展。在這個意義上，整個工業化進程即源源不斷地在城鎮地區創造就業，從而帶動城鎮化的進程。

即使在製造業比重出現下降，從業人數負增長的當下，服務業仍在不斷地促進就業增長。生產性服務業實際上是為製造業賦能的，不能將兩者的發展對立。生活服務業的發展也能促進製造業產品的消費。兩者的良性互動成為城鎮化發展的動力。

同時，城鎮化進程中，人們對於生活水平的要求越來越高。其中，休閒、旅遊等部分需求也會溢出到農村地區，農村地區的農產品則越來越依賴於城市地區的農產品加工、銷售、物流等賦能。這本身也是鄉村振興的一個環節。

時代週報：有測算認為，城鎮化率每提高1個百分點，可以拉動大概萬億規模的新增投資需求。但部分地區投資的錯配、資源的浪費一直是城鎮化爭議所在，尤其是部分地方債務高企的當下。如何避免這些問題，你有什麼建議嗎？

**陸銘：**關鍵問題在於，城鎮化的進程總是被簡單理解為城鎮化水平的提高。實際上，這只是城鎮化的一個表現。

多年來，我自己的研究和各種公共領域的輸出，就是在提醒社會各界，城鎮化本身也伴隨着城鎮人口空間佈局的變化。總體來講，人口是從小城市向大城市集中的。因此，所謂城鎮化帶動投資，要跟城市人口增長趨勢結合在一起。

如果一個地方是人口淨流出地區，那麼即使全國城鎮化率在持續提高，也不意味該地區有投資增長拉動經濟的空間，除非是投資集中在該地區有發展潛力的產業，如農業、旅遊、本地資源相關的製造業等。如果偏離了投資的數量和結構，盲目擴大投資，只會導致回報不足、債務增長。

人口的流入還是流出，在很大程度上與城市的地理位置相關。越是靠近大城市的地區，人口增長的潛力就越大，尤其是在沿海地區的大城市周圍，人口增長的潛力更大。在這些地區加大投資，其回報相對來説更高一些。而在人口持續減少的地區，如果加大投資，偏離合理的數量和結構，就可能帶來債務問題。

△圖源：圖蟲創意

時代週報：隨着短視頻等工具興起，縣城在輿論場上的聲量逐漸增加，春節期間，火熱的縣域經濟也是媒體關注的焦點。在城鎮化方面，縣城被視作重要載體。縣城會成為“城鎮化下半場”的主戰場嗎？發展縣域經濟和發展以大城市發展為核心的都市圈之間的關係應如何理解？

**陸銘：**中國的縣城是不會消失的，而且一定會在人口層面上佔據城鎮人口相當大的比重。中國的情況是，縣城人口會超過整個城鎮人口的一半。因此，從人口數量角度來講，縣城的發展也決定了中國整體城鎮化的質量。

但我認為有兩點需要注意：第一，不要把縣城的發展跟大城市的發展對立起來。從總體趨勢來講，由於縣城整體規模沒有那麼大，因此隨着人口集聚，整體來説大城市所佔的人口比重還會持續上升。不要因為發展縣城，就認為大城市的發展已經足夠了。這兩者不是對立關係。

第二，在縣城的發展裏也存在分類問題，中國的縣城差異是非常大的。如崑山也是縣級市，但人口已經超過200萬，而最小的縣級市人口只有8000人。導致差異如此大，最重要的原因就是地理位置。

按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，縣城被分為五類，並且明確了五類縣城的發展路徑。如大城市周邊縣城，要融入以大城市為中心的都市圈發展；部分縣城可以承載一些人口，農業主產區、重點生態功能區縣城要增加公共服務供給；人口流失縣城則被引導轉型發展。

總之，縣城發展必須強調因地制宜，尋找差異化的發展道路，千萬不能盲目投資、盲目上項目。

時代週報：你之前提到，未來人口配置紅利值得期待，也是最容易被忽視的。如何理解人口配置紅利？要激發這一動能，核心要解決的問題是什麼？

**陸銘：**從數量來説，中國的人口紅利已經改變。未來經濟增長的動力何來？從人口的角度，可以通過推遲退休年齡、提高教育等獲取新的人力資源紅利，但人口配置紅利是相對被較少提及的。

人口配置紅利，簡單來説，就是要通過同樣的人力資源，在地區間、城鄉間、行業間、企業間重新配置，來煥發出它的生產力。再通俗點來説，同樣一個人，在農村地區能夠創造的收入可能比城市地區要低很多。在中國最欠發達的省份，人均GDP只有最發達省份的1/4。

換句話説，我們既然擔心人口從數量意義上的紅利消失，就更應該提升給定人力資源的生產效率。這稱之為再配置效應。這對於中國經濟和社會的可持續發展、養老體系的可持續發展，都具有重要的意義。

具體到個體層面，這會體現為人口流動障礙進一步清除，人們可以更加自由便利地進行遷徙，併到收入更高、就業機會更充分、各方面更滿意的地方工作並生活。

記者丨王晨婷

編輯丨梁   勵

值班丨滿   滿

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