美智庫: “我們走訪51箇中國AI進口國, 發現三大關鍵趨勢”｜文化縱橫_風聞

 Jennifer Bouey, Lynn Hu, Keller Scholl, 

William Marcellino, Rafiq Dossani, Ammar Malik, 

Kyra Solomon, Sheng Zhang, Andy Shufer

美國蘭德智庫

慧諾(編譯) | 文化縱橫新媒體

​談行藏、渡波 (審校) | 文化縱橫新媒體

【導讀】今年的《政府工作報告》不僅三次提到“人工智能”，更首次提出了開展“人工智能+”行動。**近年來，中國在人工智能領域的投入和成果備受矚目，甚至有聲音稱中國在部分細分領域已經領先，甚至一些技術應用（如抖音海外版TikTok）在國際上遭遇密切關注。**然而，中國的人工智能“領先”是否只是瞬間輝煌？在海外的佈局和發展真實情況如何？能否轉化為持久優勢？這都是業界和公眾關注的焦點。

本報告分析了中國在海外推廣的155個人工智能（AI）項目，發現中國自2005年起，AI出口顯著增長。初期的增長主要由AI基礎設施項目推動，而後期增長則更多依賴於AI應用，增速相對放緩。**報告指出，中國的AI出口主要面向“一帶一路”倡議中的中低收入國家，跨越多個行業，包括平安城市、電子政務、通信和醫學影像等，**並對進口國的政治立場無另外限制，很多AI進口國甚至還未建立起完善的數據安全保護制度。

本報告通過對肯尼亞和巴基斯坦的案例分析，揭示了推動中國AI出口快速增長的**三個關鍵因素：（1）綜合技術出口策略，包含數據中心、光纖網絡和“天眼”系統等一攬子方案；（2）提供中低端市場的支付能力的產品；（3）**操作靈活性，項目根據受援國需求定製，提供融資方案和可調整的時間表，適應各種政治環境。

本報告發現，進口國民眾對中國AI的看法存在明顯分歧。管理人員和醫療領域的專家普遍傾向於支持引進中國AI，因為便宜好用；然而，由於當地政府技術治理能力仍有不足，一部分公眾表達了擔憂。有實例顯示，“平安城市”等項目在減少犯罪方面的效果並未達到預期，這引發我們思考如何更好地駕馭技術，與現實治理相銜接。

本文為文化縱橫新媒體原創編譯系列“世界權力的迭代與重組”之二十一******，摘譯自蘭德智庫（RAND）報告《中國的AI出口分佈與數據安全》**（China’s AI Exports Technology Distribution and Data Safety）。文章僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。

文化縱橫新媒體·國際觀察

2024年第9期  總第180期

中國的AI出口分佈與數據安全

當下，世界各國有一共識：**首個充分利用人工智能的國家將制定數字世界標準和規則，獲得強大的地緣政治影響力。**過去二十年，人工智能從複雜算法發展到高度複雜系統，重塑各行業，引發道德、隱私和工作未來問題。全球正在競相投入鉅額資金於人工智能開發和人才培養，以獲取利益和戰略優勢。

“一帶一路”及其數字絲綢之路倡議為中國提供了在海外市場擴大技術影響力的平台。多個國家，包括美國及其盟國，正逐漸依賴中國的技術基礎設施。在中國智慧城市和平安城市的建設中，人工智能技術被廣泛應用於公共治理和服務。中國的人工智能出口可能持續增長，並影響全球人工智能技術的供應鏈、貿易、技術標準和監管體系。中國在海外融資推廣人工智能的情況仍難以捉摸，這正是本報告希望探索的問題。

**▍**中國人工智能出口：快速實現全球佈局

（一）中國人工智能出口隨時間增長

截至2023年，中國人工智能出口數據庫（CAIED）記錄了2000至2017年間的94個AI應用和61個AI基礎設施項目，這些僅佔中國海外援助和信貸的一小部分。AidData的數據庫共追蹤了11,394箇中國資助項目，總額達8,537億美元，而CAIED的155個AI項目僅佔同期官方發展融資承諾的0.5%，即45億美元。

這155個AI項目主要由中國政府貸款和贈款支持，其中65%為官方援助，33%由貸款資助，包括出口信貸等。AI應用項目數量超過AI基礎設施項目，且自2005年以來穩步增長。2006至2012年間項目數量上升，2012年後增長更為顯著。線性模型顯示，年度項目數量的變化90%以上可由模型解釋，AI項目年均增長率為1.1，其中應用項目的增長斜率為0.7，基礎設施為0.4，反映了應用項目對基礎設施的依賴性。

自2012年以來，中國人工智能項目增長的放緩可以歸因於幾個關鍵因素：增長動力逐漸從基礎設施轉向應用領域，同時，相較於其他國家的競爭對手，中國的公共發展資金在人工智能應用項目上的競爭力相對較弱。

2000-2017年中國開發資助的人工智能項目數量

（二）中國人工智能出口項目集中在三領域、四項技術

在155個人工智能項目中，有54個（約35%）集中在衞生領域，39個（約25%）服務於政府及民間社會項目，而38個（同樣約25%）投入通信技術。這些衞生領域的項目平均每個耗資1,100萬美元。其餘24個項目則分散於貿易、教育、防災、應急、社會基礎設施、交通、工礦、農業以及多部門合作等領域。

我們特別關注了衞生領域的人工智能項目，因為自2000年代中期以來，大多數醫學成像技術開始集成人工智能應用，以提升診斷精確度並降低患者輻射暴露。醫學成像技術中的高級生物識別捕捉和圖像處理技術是人工智能發展的核心要素。

**在技術出口方面，中國主要輸出的是應用於健康和危機管理領域的醫學成像技術，**共60項（佔總出口的39%）。19%的項目屬於平安城市或智慧城市建設，15%的項目涉及電子政務。平安城市或智慧城市項目平均投資額為6,100萬美元，而電子政務項目平均為5,300萬美元。剩餘的41個項目（佔26%）涵蓋了先進計算與數據存儲（13個項目）、遙感與地震監測（12個項目）、安全掃描儀（9個項目）、無人駕駛車輛（4個項目）以及其他類別。

2000-2017 年按行業和技術類別劃分的人工智能項目數量

（三）中國人工智能出口全球，並無任何制度偏見

1、中國人工智能出口分佈

我們整理了2000-2017年中國出口的155個人工智能項目，主要受援國如下：

按項目數量和承諾價值排名的十大受援國

2、人工智能與非人工智能項目分佈不存在明顯偏差

我們發現中國的AI出口並不受援國的政治立場影響，AI項目與非人工智能項目分佈相似，無顯著差異。

人工智能出口到不同國家的百分比

3、中國人工智能項目落地所謂“自由國家”的可能性更大

與預期相反的是，中國AI項目更有可能出口至所謂的“自由國家”，可能與當地民間活動活躍息息相關。數據顯示，60%的AI項目出口至“自由國家”。而在事關衞生服務的AI項目更是達到了我們通常認定“非自由國家”的兩倍（29% vs 15% ）。

4、中國人工智能出口與數據保護的關聯

受援國數據保護法規的完善與進口息息相關，數據顯示，約有20%的人工智能基礎設施項目出口到了數據安全法規較完善的國家，這一比例是非人工智能項目的兩倍多。

人工智能出口到不同數據保護法狀態國家的百分比

從2000到2017年，中國AI出口雖只佔其海外活動的一小部分，但其在2005年後的增長顯著，尤其在2006至2012年間快速上升，之後進入穩定階段**。這155個AI項目主要集中於衞生、政府、民間社會和通信領域，這些部門迫切希望採納AI技術。從地理分佈看，中國AI出口的影響主要在非洲、亞洲和拉丁美洲。**

**▍**典型國家案例分析：肯尼亞與巴基斯坦

**我們的分析顯示，在2021至2022年間，主要接收國的英語Twitter用户在討論中國AI技術時，態度大多中立。**烏干達和贊比亞用户對中國AI的負面情緒較為顯著，分別為43%和32%。烏干達社交媒體用户對AI的態度複雜，喜悦（22%）與厭惡（26%）持平，恐懼情緒佔31%。贊比亞用户的主要情緒為憤怒（26%）、恐懼（27%）和悲傷（27%）。

主要中國AI接收國的對華情緒統計

為了深入理解這些情緒背後的背景，我們在肯尼亞和巴基斯坦進行了關鍵人物訪談，探討公眾對AI的看法、中國AI出口的影響以及AI對社會各領域的潛在影響。選擇這兩國進行研究，是因為它們是中國AI出口的主要接收國，且均為英語國家。肯尼亞作為非洲的重要AI技術中心，擁有眾多技術人員和跨行業的AI應用。巴基斯坦則因其年輕技術人才和不斷發展的技術部門，具有成為AI技術中心的潛力。

（一）肯尼亞

肯尼亞正面臨着不斷擴大的貧富差距問題，但其民間社會活躍，且已制定多項數據保護法規。中國是肯尼亞的關鍵貿易伙伴，雙邊貿易額在十年間顯著增長。中國企業在肯尼亞的數字基礎設施建設中扮演了重要角色，包括價值4.25億美元的海底電纜項目，旨在推動信息和通信技術行業的增長。肯尼亞政府利用這些基礎設施啓動了多個電子政務項目，其中華為參與了肯尼亞的平安城市項目，通過安裝大量監控攝像頭來提升公共安全。

中國的私營企業也在肯尼亞的技術升級中發揮了作用，如南京萊斯信息技術公司提供的城市交通管理工具。2023年的一項調查顯示，肯尼亞人對中國及其技術持有相對積極的看法，認為中國經濟的強勁對肯尼亞有利，中國的投資和數據保護技術也受到好評。雖然這些積極態度在最近有小幅調整。

中國的社交媒體和人工智能應用在肯尼亞也頗受歡迎，如傳音的手機和Boomplay音樂應用。然而，並非所有中國AI應用都能在肯尼亞取得成功，例如微信在面對本地競爭時退出了非洲市場。

肯尼亞接收了三個AI應用項目和一個電子政務項目，佔中國AI出口承諾的6%，肯尼亞接受的貸款和贈款總額的2.8%。這些項目主要集中在衞生部門（60%）和政府及民間社會（40%）。在非人工智能項目方面，教育、運輸和政府及民間社會是主要領域。

1、中國人工智能出口在肯尼亞有哪些核心競爭力？

肯尼亞受訪者認為，中國在非洲的數字基礎設施建設和AI工具提供方面佔據領導地位，併成為雲存儲、數據中心和集成AI系統的主要供應商。中國的“交易團隊套餐”增強了其在公共採購中的競爭力：

“中國在雲存儲、數據中心建設，以及將這些技術與AI工具集成方面無疑是領先者。”（肯尼亞AI技術研究員）

據採訪對象透露，中國AI出口項目的獨特之處在於提供定製化的集成方案，以及其融資優勢。中國公司通常作為項目承包商，提供設備和服務，併成為持續維護和更新的依賴對象：

“中國政府補貼了一些舉措…華為以更便宜的價格銷售產品，並提供貸款。這種融資模式是中國企業的主要競爭優勢。”（肯尼亞AI技術研究員）

受訪者還指出，中國通過與非洲國家的長期合作，獲取大量數據，推動了其AI技術的進步。非洲領導人對中國在促進經濟增長的同時保持社會秩序的模式感到吸引：

“中國成為AI強國的因素之一是獲取數據…這種提供經濟發展同時瞭解社會動態的模式對許多非洲領導人非常有吸引力。”（非洲技術研究員）

2、對數據隱私和數據使用的擔憂

統計數據顯示，受援國對政府數據的獲取表示擔憂，但對私營企業卻更為信任。

對數據隱私和使用的擔憂部分源於對政府缺乏信任。受訪者表示對政府的信任度較低，尤其是當地政府曾借用技術收集不必要的數據。肯尼亞商業領域AI專家認為，政府在數據方面的信譽值得懷疑，過去一些計劃的執行引起過爭議。

相比之下，受訪者對私營部門使用的AI技術表現出更高信任度。他們願意與私營公司分享數據以換取便利的服務，儘管可能並不清楚數據的具體收集範圍。這可能是因為私營公司收集數據的風險相對較低，而且他們沒有權力對公民採取強制手段。

3、人工智能對公共安全的承諾實現了嗎？

政府在使用人工智能方面面臨更多批評，其中一大部分集中在平安城市或智慧城市項目中的人工智能技術實施效率低下這一點上。一些受訪者指出，儘管當地政府作出承諾，但並未大幅提高公民的安全水平。

一位受訪者認為，人工智能監控在減少犯罪方面表現不佳與政府資源、警察培訓和其他治理系統的缺乏聯繫起來。他指出：

“**這可能是一個太簡單的解決方案，因為人們期望攝像頭系統能夠減少犯罪。**犯罪背後的社會學原因非常複雜。監控只是控制犯罪的環節之一。許多非洲國家的問題在於，支持該技術的治理基礎薄弱。所以存在警察暴力問題。由於缺乏資源，缺乏培訓，因此相機在他們面臨的所有其他挑戰中並沒有真正發揮作用。”

4、肯尼亞政府的人工智能技術使用和治理水平如何？

（1）數據保護法律、治理和資源方面的差距

技術迅速擴張與法律安排薄弱之間的張力加劇了對公民自由挑戰。在本國人工智能技術的數據保護立法方面，受訪者強調整體數據治理不足，包括監管和執法能力有限。

《2019年數據保護法》一直是肯尼亞的主要數據保護法，執行肯尼亞2010年憲法第31(c)和(d)條的規定。2020年，《數據保護（民事登記）條例》公佈，數據保護專員於2020年11月16日任命。自此開始，制定《數據保護法》實施規則的工作逐步展開，包括三項法規、四項指南和其他指南。儘管肯尼亞擁有一些最完善的數據保護法律，但大多數受訪者認為立法存在缺陷。

（2）當地技術能力的差距

受訪者指出，大多數政府官員對人工智能缺乏瞭解，而瞭解人工智能技術應用的威力和潛在危險的專家數量稀少。同時，受訪者強調公共部門在技術能力方面遠遠落後於當地私營部門和其他發達國家的公共部門。一位駐歐洲非洲技術研究員表示：

“肯尼亞的公共部門人工智能項目是一個很好的舉措，因為我看到其他國家已經採用了相同的技術，並從中獲益。這是一項充滿前景的技術，但我們還沒有完全接受這項新技術。”

受訪者認為由於國內技術能力不足，無法維護複雜的人工智能項目，也無法接收引進人工智能項目的技術轉移，這增加了數據安全的風險。據一位常駐歐洲的非洲技術研究員稱：

“非洲當地公司通常不具備運用人工智能的技術能力，仍需依賴中國同行開發算法和軟件來處理這些數據。”

此外，一些受訪者認為軟件和系統缺乏交互性，本地語言成為人工智能技術轉移的障礙。一位肯尼亞政府間教育機構人工智能專家表示：

“在採用中國技術的軟件上，最大的瓶頸是語言，尤其是對於肯尼亞這樣的國家。我們無法理解中文，所以我們的很多服務都來自美國公司。”

（二）巴基斯坦

在過去十年裏，中國和巴基斯坦的雙邊關係不斷深化，尤其在經濟領域邁入了新的階段。其中，中巴經濟走廊（CPEC）作為中國“一帶一路”倡議的旗艦項目之一，引人注目。CPEC是一項耗資620億美元、歷時10年的項目，旨在連接西南部的瓜達爾港，通過共同建設新的主要能源走廊，促進了巴基斯坦與中國西北地區之間的經濟增長和貿易發展。除了中巴經濟走廊外，兩國還同意加強與“一帶一路”平台的技術合作。

巴基斯坦政府早在中巴經濟走廊項目之前就已開始數字化流程。例如，國家數據庫和登記局（NADRA）成立於1998年，致力於為所有巴基斯坦人引入通用數字標識符。最近幾年，該國還在努力推動在線税務系統。此外，巴基斯坦的專業人士開始認識到人工智能的重要性。根據2022年的一項研究，超過80%的巴基斯坦醫生和醫學生對人工智能醫療應用不甚瞭解，但超過75%的人支持將人工智能納入醫療培訓。然而，數字化轉型也帶來了挑戰，包括數字鴻溝、網絡安全威脅以及數字素養的需求，這些都是需要解決的重大問題，以最大限度地發揮電子政務的潛在優勢。

在2000年至2017年間，該國接受了來自中國的9個人工智能項目。這些項目主要集中在通信領域（44.4%）以及政府和民間社會（33.3%），包括國防。相較之下，其他235個非人工智能項目主要集中在應急響應（32.8%）、能源（17.5%）以及運輸和儲存（12.8%）等領域。

1、中國人工智能出口在巴基斯坦有哪些核心競爭力？

來自巴基斯坦的受訪者也提出了與肯尼亞類似的問題。他們指出，與其他選擇相比，中國技術供應商為巴基斯坦等發展中國家提供了更具成本效益和預算友好的解決方案。此外，他們指出中國政府在資源匱乏國家所面臨的限制和約束下表現出了靈活性。這些競爭優勢在價格負擔和靈活性方面促使巴基斯坦等發展中國家對中國技術產生依賴，而不是探索更昂貴和不靈活的替代方案：

他們的技術和解決方案更具成本效益。因此，對於預算有限的發展中國家來説，他們更願意與中國作為硬件、軟件解決方案及類似產品的供應商合作。（一位巴基斯坦人工智能企業家兼教授表示）

**巴基斯坦甚至沒有考慮過歐洲、德國等地可用的技術。**我認為這是因為獲得中國技術更為容易，而且相對便宜。（一位巴基斯坦人工智能企業家、NADRA前員工補充道）

2、對數據隱私和數據使用得擔憂

與肯尼亞類似，巴基斯坦受訪者指出，多數人工智能專家未充分認識到人工智能技術的利弊，政府官員對該領域更是一竅不通。受訪者認為，巴基斯坦的公共部門在技術方面明顯滯後，無法有效應對人工智能的挑戰：

“我們缺乏國家級的準備，無法理解人工智能的負面影響，並提供正確的教育，以指導開發人員處理道德約束和數據偏見。” （一位巴基斯坦AI技術研究員表示）

“公共部門的人工智能項目還未做好準備。我們無法真正理解人工智能的本質，因為我們目前只是在開發各種系統。” （來自旁遮普邦信息技術委員會的一位巴基斯坦政府官員表示）

由於技術能力不足，巴基斯坦無法有效獲取和維護來自中國的人工智能項目和複雜技術：

“雖然當地公司被聘用來開發AI機制，但實際工作卻由中國人完成。技術人員雖是巴基斯坦的，但實施卻由中國人負責。”（一位巴基斯坦非政府組織人工智能專家指出）

3、人工智能對公共安全的承諾實現了嗎？

一位在國家身份認證與登記局工作期間參與安全項目的受訪者提到了技術和組織方面的障礙，妨礙了他們對預測分析和安全城市項目更廣泛功能的實施。他表示，他們無法與現有的犯罪記錄系統或車輛系統集成，目前只能準備攝像頭的硬件，並試圖開發自己的軟件。他認為，他們目前遠遠落後，可能需要再過一兩年才能開始對這些安全項目進行一些預測分析。

4、巴基斯坦政府的人工智能技術使用和治理水平如何？

（1）數據保護立法和數據治理方面的差距

與肯尼亞類似，巴基斯坦也有一些數據保護法律。1973年憲法規定了“家庭隱私不受侵犯”的原則，法院將其解釋為普遍的隱私要求。然而，在同一段落之前存在一個非常不同的條款：“應受法律約束”。這留下了充足的空間。雖然受訪者一一致認為國內還沒有系統、一致的相關法律，但並不意味着這樣的法規不存在。例如，旁遮普邦擁有強大而有效的隱私法。2016年，《預防電子犯罪法》已經實現了一些相同的目標。此外，信息技術和電信部還提出了《2021年個人數據保護法案》的諮詢草案，將在徵求公眾意見、議會兩院批准並獲得總統同意後使其成為法律。

然而，大多數受訪者指出，儘管巴基斯坦已有立法，但數據保護法仍然存在不足。當被問及本國與人工智能技術相關的數據保護法時，受訪者強調普遍缺乏數據治理，特別是缺乏監管和執法能力：

**"[巴基斯坦]公共部門的數據制度非常糟糕。…數據政策分散在不同的部門和層級。**所有的下放主體和數據都屬於省和地方的範疇，光有數據政策是不夠的。…我不認為人們以一種有利於人工智能部署的方式來思考數據，以達到我們可以利用的規模。…我們確實需要全面改革數據制度。” （巴基斯坦AI技術研究員）

（2）當地技術能力的差距

與肯尼亞相似，巴基斯坦受訪者認為，大多數人工智能專家未能充分意識到應用人工智能技術所帶來的好處和風險，政府官員更是對該領域一無所知。受訪者指出，巴基斯坦的公共部門在技術能力方面明顯落後，無法有效應對人工智能帶來的挑戰。

**▍**研究總結

1、中國政府在人工智能出口方面的資助策略發生了哪些具體變化？

2000年至2017年，中國人工智能出口呈現顯着增長。在此期間，中國的發展融資AI出口不斷升級，2005年至2012年增長三到四倍。此後，增長趨勢相對穩定，2012年後增速放緩，因為增長更多受到AI應用而非基礎設施驅動，導致公共資助的AI應用項目競爭力下降。

AI出口量與資金增長與2005年後啓動的AI基礎設施項目激增相關。這些項目包括數據中心、光纖網絡、攝像系統和培訓等關鍵基礎設施。儘管這兩類項目都獲得大量投資，但其在中國海外發展融資活動中的比例較小，僅佔總額的1%至3%。

2、中國人工智能在發展中國家獲得競爭力的關鍵因素有哪些？

中國人工智能競爭力的關鍵因素之一是其綜合的技術出口方式。公共資助項目不僅提供了AI技術的應用和融資選擇，還為發展中國家奠定了基礎設施，如數據中心、光纖電纜鋪設和監控攝像頭安裝等。

另一個關鍵因素是中國AI產品的承受能力。中國私營企業成功生產了一些最受歡迎的電子產品，增強了中國在這些國家的技術軟實力。手機和遊戲設備等商品價格極具吸引力，為年輕一代提供了技術門檻。這種成本效益增強了中國在這些地區的市場佔有率。

此外，中國的運營表現出高度靈活性。項目通常根據受援國的要求量身定製，並提供額外的財務方案和時間表修改。這種適應性促進了更牢固的關係，並助力了中國AI出口的成功。

這種靈活性部分源於中國的戰略長期重點，包括願意應對脆弱的政治環境和擴大潛在市場範圍。與其他AI提供商不同，中國已準備好與政治不穩定或經濟不確定的國家進行接觸。中國的AI計劃強調長期軟實力，培養了更高的技術應用轉讓意願，體現了對互惠互利和長期合作的承諾。中國獨特的冒險精神、政治中立性和戰略眼光提升了其AI出口的全球知名度和影響力。

3、中國人工智能出口對哪些國家、行業和社會領域產生了最大的影響？

我們觀察到，中國在發展融資方面在人工智能出口方面取得了顯著進展，促進了東道國人工智能應用的增長，併為中國出口商提供了商機。在醫療、政府和通信領域，與醫學成像、平安城市和電子政務相關的人工智能技術成為主導力量。2000年至2017年的後半段，遙感技術也成為人工智能應用的新焦點，與過去二十年的整體技術演進一致。

中國人工智能出口的地理分佈廣泛，主要受援國為中國的“一帶一路”夥伴國，包括亞洲、非洲和拉丁美洲的發展中國家。

人工智能項目的分配與非人工智能合約相比，並無對政治立場的偏見。擁有嚴格和健全的數據保護法的國家更有可能擁有人工智能項目，尤其是與政府和通信部門相關的技術。然而，對執法的有效性存在擔憂，許多接受中國海外融資的國家仍在制定數據保護政策，其穩健性有待驗證。中國先進的人工智能法規及其對全社會政治一致性的關注可能影響接收國的政策制定。

4、受援國公眾對中國人工智能出口的態度和看法如何？

國內採訪和社交媒體分析顯示，中國人工智能出口受到不同評價，尤其在援助國政府高層和公眾之間存在顯著分歧。細緻觀察這些態勢，呈現出一幅有趣圖景：中國技術和金融產品備受歡迎，卻也引發質疑。

**一方面，發展中國家高層管理者傾向認可中國人工智能出口，視其為滿足國家需求的良方。**這種看法得益於多重因素。首先，中國助力發展綜合技術生態系統，吸引那些渴望增強技術基礎設施的國家。其次，中國資助這些基建項目，減輕受援國的財政負擔。最後，中國量身定製項目以迎合受援國的獨特政治需求，這一策略廣受讚譽。

儘管行政層面態度積極，但公眾普遍對人工智能出口持消極情緒。擔憂源自政府有效利用人工智能技術能力不足，以及數據隱私和安全問題。此外，人們認為人工智能在減少犯罪方面效率低下，儘管承諾使用先進技術提升社會安全程度，但缺乏實際成果的現實加劇了公眾懷疑和不滿。