美國觀察｜中國企業如何應對美國國會跨境調查【走出去智庫】_風聞

走出去智庫（CGGT）觀察

近年來，美國國會不斷以“國家安全”為由調查中國企業，並通過制定相關法案制裁中國企業以限制其發展。

走出去智庫（CGGT)特約法律專家、中倫律師事務所高級顧問張國勳認為，美國國會調查的過程繁瑣而複雜，充滿鬥爭、斡旋與博弈，在應對上存在一套獨特而靈活的方法****。****在目前大環境下，中國企業有必要根據自身情況進行評估，並參考專業人士的意見，判斷是否存在被美國國會進行調查的風險。而被調查的企業應以理性、冷靜、嚴肅的態度對待美國國會的立法調查，並採取有針對性的應對措施。

應對美國國會調查可採取哪些措施？今天，走出去智庫 (CGGT) 刊發中倫律師事務所張國勳、於治國、潘靜怡、趙一的分析文章，供關注美國監管的讀者參閲。

要點

**1、**國會調查程序一般具有相當高的靈活度，並且在通常情況下，相關當事人可以與調查方商討開展調查的具體的方式、時間節點、需要出具的證詞和文件、信息披露的範圍等。

**2、**美國遊説活動受到法律允許，但必須嚴格遵守《遊説披露法案》的相關規定，其中包括代理相關當事人開展“遊説活動”（lobbying activities）的美國代理人必須進行一系列的登記和申報以滿足法定要求，披露的內容包括被代理人的身份信息、遊説對象的信息、遊説的目的和內容、遊説活動的形式和內容等。

**3、**在收到立法調查通知後，企業應根據通知上的信息及時明確組織調查的委員會和相關人員、調查的目的、採取的調查方式和重要時間節點，啓動現有預案，迅速與專業人士溝通，開展有針對性的應對措施。

正文

近年來，美國國會頻繁調查中國企業，甚至快速通過法案制裁中國企業，成為中美關係中的熱點。而美國政府的三個分支中，中國公眾比較熟悉的是行政和司法分支，瞭解其具有調查和採取執法措施的權力，但對於立法分支的認識僅停留在它的立法職能，而不清楚它也具備的調查監督權力。[1]作為美國政府立法分支，國會在進行立法前，通常會對立法所需信息進行收集和整理，國會立法調查就是其進行信息收集的一項重要工具。國會調查的過程繁瑣而複雜，充滿鬥爭、斡旋與博弈，在應對上存在一套獨特而靈活的方法。對於國會調查權力的不熟悉，加上立法調查過程和程序的複雜程度，導致很多中國企業面對美國國會調查要求時感到有些不知所措。本文將會從美國國會立法調查的法律依據和基本形式、一般注意事項和中國企業的應對策略三個方面對這一制度進行介紹，希望對涉案企業有所幫助。

一、國會立法調查的法律依據和基本形式

根據《美國憲法》第一條規定，國會有權制定憲法規定下“必要而適當的全部法律”。[2]美國最高法院也認可國會的立法權力包括了進行調查的權力，其“質詢權力”（power of inquiry）和進行質詢的程序是國會履行立法功能必要且適當的輔助條件。[3]雖然憲法要求國會開展立法調查不能超越其立法功能和範疇[4]，但是由於憲法規定的國會立法職權範圍很廣，因此國會有權展開調查的範圍也很廣，而且基本不會受到行政或司法分支的限制。

美國國會的立法調查程序通常由兩院常設或特設的“委員會”（committee）或委員會下轄“附屬小組委員會”（subcommittee）來組織和主導，有時不同委員會會進行聯合調查（以下統稱為“調查方”）。調查程序的法律依據主要有兩套，一套是眾議院或參議院各自制定的議會規則[5]，另一套則是兩院各個委員會的委員會規則[6]。有時，附屬小組委員會還會制定自身特殊的規則。所以，應對立法調查程序的一個重點是應遵循具體開展調查的議院、委員會或附屬小組委員會制定的規則。但需要注意的是，與法律上的民事或刑事程序不同，國會的這些規則通常不會針對調查程序規定非常具體的步驟，這就直接導致了立法調查程序最重要的特點——具有極高的靈活度。

美國國會調查採取的形式非常靈活多樣，一般會在以下幾種形式中選取一種或多種進行：如要求被調查對象或其他證人（以下統稱為“相關當事人”）提供針對某些問題的書面陳述（written statement）；要求其提供宣誓證詞（sworn testimony）；要求其出具文件（produce document）；要求對其進行閉門訪談（interview）；要求其接受幕僚取證（staff deposition）；要求相關當事人通過彙報會（briefing）當面（in Person）或書面報告；要求相關當事人在公開聽證會（public hearing）上作證等。

書面陳述：如果事態發展比較徐緩，雙方關係比較融洽，國會可能會接受相關當事人出具書面陳述來對其態度和實際情況進行解釋説明。相關當事人通常都有比較充足的時間進行書面陳述的準備和修改。這種方式可能是對相關當事人造成負擔最小的一種方式。

宣誓證詞：也是一種書面陳述，不同之處在於相關當事人需要在進行宣誓的情況下進行書面陳述，意味着相關當事人需要遵循一定的宣誓程序，並接受監誓人的監督。雖然相關當事人在調查中出具的全部證據都有真實性的要求，但是在宣誓狀態下做出的不符合事實的陳述可能帶來更加嚴重的後果。

出具文件：國會要求相關當事人提供特定的文件，通常情況下是由相關當事人控制且無法通過公開渠道獲得的文件，比如私人通信、公司的內部報告、決議等。根據調查方掌握的信息多少，該要求可能很具體，也可能很模糊和廣泛。相關當事人應積極與調查方進行溝通，儘量明確其要求，並且可以針對不便出具的文件進行談判。但注意，不要拒絕調查方出具文件的要求，以免招致強制措施（見下文）。

閉門訪談：閉門訪談是通常由國會下屬委員會（即一組相關議員）的幕僚主持進行的不公開訪談，相關當事人須就調查方的問題作答。閉門訪談可以是正式也可以是非正式訪談，可以通過當面、網絡視頻或書面方式進行，但通常不會有媒體到場。無論是否為正式訪談，調查方都有責任出具關於訪談的官方總結報告，記錄訪談中披露的信息。

幕僚取證：幕僚取證要比閉門訪談更加正式和嚴肅，一般由議員的幕僚進行詢問，相關當事人作答，由調查方形成出面記錄。取證前，相關當事人需要進行宣誓，可以通過當面、網絡視頻或書面方式進行，通常不會有媒體到場。

彙報會：當調查方需要相關當事人對某些複雜問題和情況進行解釋時，可能會要求召開彙報會。議員經常會親自參加彙報會，相關當事人可以通過陳述、展示或邀請專家證人等方式進行澄清和解釋，同時也會解答調查方參會人員當場提出的問題，並進行溝通。通過協商，彙報會也可以通過現場出席、網絡視頻或書面方式進行。

公開聽證會：公開召開的國會聽證會，向公眾開放，並邀請媒體到場進行直播。國會和委員會規則對聽證會的程序有相對更詳細的規定，包括無特殊狀況調查方成員必須全部到場，在場議員輪流提問並至少進行一輪提問，每個議員發言不得超過5分鐘等。相關當事人可以進行開場陳述，但也不得超過5分鐘，並且必須回答議員提出的所有問題。

取決於召開聽證會的事由，相關當事人有可能面對大量旁聽的公眾和媒體，也有可能面對咄咄逼人的問題。相關當事人回答的實質內容、肢體動作和麪部表情都可能對聽證會的結果產生影響，並且可能在場外帶來意外的效應。當被要求參加聽證會時，相關當事人通常會花費足夠的精力和時間，聘請專業人員進行培訓、準備和提前演練，以期在聽證會上恰當地反應和回答問題，獲得符合預期的結果。

通常情況下，相關當事人會提前收到國會委員會或附屬小組委員會的信件，以通知立法調查的相關信息，包括開展立法調查的委員會和成員信息、立法調查的目的和內容、採取的形式、需要回復的書面內容、需要提供的文件、需要出席或參加的彙報會、訪談或聽證會的時間、聯絡人信息等。如果相關當事人缺少上述或其他與立法調查有關的信息，應儘早聯絡發信人以作及時補充。

另外請注意，與法院嚴格按照訴訟程序進行審判不同，立法調查程序是一個政治性機構開展的與立法行為相關的程序。所以，國會調查程序一般具有相當高的靈活度，並且在通常情況下，相關當事人可以與調查方商討開展調查的具體的方式、時間節點、需要出具的證詞和文件、信息披露的範圍等。在實際操作中，也有相關當事人主動聯繫國會委員會或委員會成員，以期與國會立法人員進行充分溝通，從而避免或減輕來自立法調查的負擔和壓力。綜上所述，在接受立法調查時，相關當事人應留意下述的一般注意事項。

二、一般注意事項和法律責任

1. 國會傳票與國會傳票權力（強制性措施）

當調查方需要強制相關當事人配合調查時，調查方（委員會層級）有權向相關當事人發出“國會傳票”（congressional subpoena）。由於立法調查是美國政府的官方調查行動，因此國會具備有憲法授權的“國會傳票權力”（congressional subpoena power），有權強制相關當事人出具文件、進行取證或在調查活動上作證。雖然國會傳票權力由國會兩院享有，但是兩院的各個委員會有權具體行使該權力。[7]參考上文所述，立法調查通常很少以向相關當事人發出國會傳票的方式啓動。但是，如果相關當事人在接到通知後拒絕配合調查，那麼調查方或調查方所屬委員會有權向該相關當事人發出國會傳票。流程是：在發出傳票前，調查方（具體委員會或附屬小組委員會）須形成認定相關當事方“藐視調查行動的決議”（resolution of contempt），並將決議逐級報告其所屬的議院。相關議院會對該決議進行審議，並在絕大多數情況下投票通過該決議，並批准發出國會傳票。雖然各委員會規則有所出入，但大多數委員會規定其主席最終負責向相關當事人出具國會傳票。

無視國會傳票的後果可能有三：（1）美國國會警衞官（Seargent at Arms）強制相關當事人出具文件或出席調查活動，這種情況在近年極少發生；（2）相關當事人將被聯邦檢察官以刑事藐視罪（criminal contempt）起訴，並通過大陪審團定罪，後果可能是定罪刑事輕罪（misdemeanor），並判處最高100,000美元的罰款和最長1年的監禁，這是近年來比較常見的措施；（3）參議院還有可能追究相關當事人民事藐視責任（civil contempt），由哥倫比亞特區聯邦法院進行管轄，根據具體情況，相關當事人也有可能被判處罰款和監禁。

2. 相關當事人的基本權利

在立法調查中，相關當事人的基本權利包括：可以獲得律師建議和代理的權利；可以獲得《美國憲法》第五修正案“不得強迫自證其罪”的保護[8]；調查活動中，在調查方同意後，相關當事人可以援引普通法下的豁免特權，比如律師與當事人間秘密溝通豁免權（attorney-client privilege）等。[9]

相關當事人在配合國會調查過程中有獲得律師建議和代理的基本權利。雖然律師不能代表相關當事人拒絕回答調查方的問題，也不能代替其作證，但是在立法調查中獲得律師協助極為重要（本文將在下個部分中更詳細地説明在立法調查中獲取律師建議和代理的優越之處，和作為中國籍相關當事人聘請美國律師協助配合調查需要注意的事項）。同樣不言而喻的是，《美國憲法修正案》第五條“不得強迫自證其罪”的基本權利同樣適用於立法調查。但是請注意，調查方通常會要求相關當事人公開和親口援引這一權利以明確其對詢問保持沉默，這對相關當事人的聲譽和形象以及調查的結果可能會帶來非常負面的影響。最後，在與相關當事人進行了關於豁免權範圍和事項的充分溝通後，組織調查的委員會通常會接受相關當事人援引律師與當事人間秘密溝通豁免權等普通法豁免特權。原因在於很多委員會成員也有律師的身份，在比較充分地瞭解了豁免的理由後，會比較尊重和理解這些豁免權的必要性。最後，由於《聯邦證據規則》（Federal Rules of Evidence）不適用於立法調查程序，諸如傳聞證據（hearsay）規則等證據排除規則不能在立法調查中使用。

3. 披露信息的真實性和公開性

雖然立法調查可能採取多種形式，同一種形式也可以進行比較靈活的安排，但是，關於披露信息的真實性和公開性，相關當事人必須注意以下兩點。首先，立法調查是一個官方調查信息收集程序，所有與國會委員會的交流和互動均被視為該官方程序的一部分。因此，交流互動中的所有信息披露均受到聯邦刑法管轄。無論立法調查以正式的聽證會或以非正式的訪談方式進行，相關當事人都必須盡其所能保證所有做出的陳述和出具的文件中信息的真實和完整，否則可能會觸犯聯邦層面關於禁止做偽證、妨礙司法公正和虛假陳述的刑事法律。其次，除非經過與調查方的特別約定，或有特殊保密限制，比如有涉及美國國家安全等原因，否則原則上大部分立法調查的過程、結果和披露的信息均是應被公開的政府信息。所以，即便在非正式和不記錄在案的調查中，相關當事人也應該注意其所披露的所有信息均有可能通過如結案調查報告或政府部門間信息共享等方式公開。並且，披露的信息可以在其他訴訟或調查中被用於針對相關當事人。因此，相關當事人應着重和謹慎地審查向調查方披露的各類信息，及時諮詢律師的意見，並充分與調查方進行溝通。並且，在獲得調查方的諒解後，建議相關當事人應儘量減少不必要的信息披露。

4. 《遊説披露法案》和《外國代理人法案》

中國企業相關當事人需要額外注意的一個問題是，根據其開展的活動和經濟地位，該相關當事人可能需要滿足美國《遊説披露法案》（Lobbying Disclosure Act）和《外國代理人登記法案》（Foreign Agents Registration Act）的相關要求。美國遊説活動受到法律允許，但必須嚴格遵守《遊説披露法案》的相關規定，其中包括代理相關當事人開展“遊説活動”（lobbying activities）的美國代理人必須進行一系列的登記和申報以滿足法定要求，披露的內容包括被代理人的身份信息、遊説對象的信息、遊説的目的和內容、遊説活動的形式和內容等****。《遊説披露法案》定義的遊説活動指利益團體通過與聯邦官員進行主動接觸和溝通的方式影響聯邦法律法規的制定、通過和修改的活動。其中，《遊説披露法案》規定被動接受國會調查的相關當事人不屬於開展遊説活動，所以不需要根據《遊説披露法案》進行登記。[10]

《外國代理人登記法案》則規定，任何在政治活動中代表外國實體（包括政府和國有企業）利益的美國代理人都要進行公開登記和申報。政治活動包括為“外國委託人”（foreign principal）在美國進行的大多數遊説、宣傳、公共關係和籌集資金等活動，商業活動和外交活動等除外。[11]滿足《外國代理人登記法案》下豁免條件的代理人，可以按照《遊説披露法案》進行登記作為替代。綜合上述兩部法律的規定，可以得出以下結論：中國相關當事人被要求配合立法調查時，在應對調查的過程中，相關當事人並不需要進行遊説登記或外國代理人登記。但是，如相關當事人希望採取更積極的措施，在調查外與相關委員會和議員進行溝通，從而減輕或避免立法調查的負擔，則需要結合企業類型等實際情況諮詢專業人士來判斷是否需要進行遊説登記或外國代理人登記以確保活動的順利開展。

5. 中國關於保守國家機密和保護數據安全等相關法律法規

****中國相關當事人需要額外注意的另一個問題是，在披露信息時要注意避免違反中國法律法規。****比如，中國相關當事人在準備應對資料時要及時排查對外披露信息是否構成國家秘密，避免違反《中華人民共和國保守國家秘密法》。另外，在與外國組織和個人進行跨境數據傳輸時，中國相關當事人應遵守《中華人民共和國網絡安全法》、《中華人民共和國數據安全法》、《中華人民共和國個人信息保護法》等法律法規，避免違反上述法律中對於重要數據和個人信息的傳輸禁限類規定。

根據上述對立法調查的基本要點和重點注意事項的介紹，有國際業務的中國企業都有必要對美國國會調查進行初步的瞭解，並在此基礎上知己知彼做好應對。

三、中國企業的應對策略

1. 及時瞭解國會調查制度，評估風險並建立應急預案

在目前大環境下，中國企業有必要根據自身情況進行評估，並參考專業人士的意見，判斷是否存在被美國國會進行調查的風險。根據評估風險從低到高，企業可以制定不同的應對策略。如風險較低，企業可着手對高級管理人員進行培訓，簡單瞭解美國國會的調查制度，主要目的是知曉在收到調查通知時應如何進行初期應對；如風險較高，企業則有必要制定應對調查的具體方案，以在有限的時間內及時回應調查通知。有需要的企業甚至可以考慮僱傭律師等專業人員，主動與美國國會委員會和議員進行接觸，以避免或減輕立法調查的負擔和壓力，減少調查可能對企業帶來的潛在破壞性影響。

2. 重視並正確對待立法調查，並及時進行針對性應對處理

企業應以理性、冷靜、嚴肅的態度對待美國國會的立法調查，並且重視立法調查。在收到立法調查通知後，企業應根據通知上的信息及時明確組織調查的委員會和相關人員、調查的目的、採取的調查方式和重要時間節點，啓動現有預案，迅速與專業人士溝通，開展有針對性的應對措施。並根據實際需要，向中國相關主管部門進行彙報溝通。國會調查一般不會造成罰款或者主要負責人的監禁等法律後果，但是不及時適當地應對調查同樣可能會給企業帶來嚴重的不利影響，比如企業聲譽的受損，或遭遇歧視性或限制性的政府措施影響正常的運營和商業活動等。在調查過程中，企業應保持開放和真誠的態度，在律師等專業人士的建議下積極與調查方進行協商，儘量減少調查對於企業的影響。

3. 組建中國和外國律師團隊進行對接，謹慎審閲披露信息，跨境提交信息需要遵守中國相關法律規定

如上文所述，國會調查的過程比較繁瑣和複雜，並且在應對上存在一套特殊而靈活的方法。因此，聘請有經驗的中國律師團隊聯合美國律師團隊及遊説機構可以更有效地幫助企業順利度過調查考驗，降低調查帶來的國內外各種風險。中國律師瞭解中國法律、國情，也更瞭解企業的情況，能更好的協助企業保護自己的利益（比如保守商業機密等）。且同為法律專業人士，中國律師能更好地與美國律師進行對接，降低溝通成本，並且回答調查方提出的關於企業遵守中國法律的問題。同時，中國律師團隊也能為企業在保守國家秘密、維護國家安全和數據出境合規等方面提出合理建議和輔導，從而幫助企業以合法合規的方式應對國會調查。

來源：中倫視界

[注]

[1] 美國國會調查通過職權範圍一般可以分為立法調查和監督調查，由於監督調查主要是針對行政或司法部門人員可能存在的違法或違規行為或執行國會立法不利的問題，與本文主要受眾（即中國實體和個人）無關，本文僅介紹立法調查的相關情況；除彈劾等特殊程序外，一般情況下其他國會調查的程序和方法與立法調查相似度很高；

[2] 見《美國憲法》第一條第八款；

[3] McGrain v. Daugherty, 273 U.S. 135, 181-182 (1927)；

[4] 見Watkins v. United States, 354 U.S. 178, 187 (1957)；

[5] 如美國現行眾議院規則見Rules of the House of Representatives, 118th Cong. （https://rules.house.gov/sites/republicans.rules118.house.gov/files/documents/118/Additional%20Items/118-House-Rules-Clerk-v2.pdf）；和現行參議院規則見Standing Rules of the Senate （https://www.rules.senate.gov/imo/media/doc/CDOC-113sdoc18.pdf）；

[6] 如眾議院各委員會規則見Rules of the Committees of the House of Representatives （https://www.govinfo.gov/content/pkg/CPRT-118HPRT53578/pdf/CPRT-118HPRT53578.pdf）；

[7] 見Eastland v. United States Servicemen’s Fund, 421 U.S. 491, 505 (1975)；

[8] 見《美國憲法修正案》第五條（Fifth Amendment to the Constitution）；

[9] 見U.S. Congressional Research Service: Congressional Oversight Manual（RL30240; December 22, 2022）, 第59–61頁；

[10] 見Lobbying Disclosure Act of 1995（https://www.govinfo.gov/content/pkg/COMPS-902/pdf/COMPS-902.pdf）；

[11] 見Foreign Agents Registration Act（https://www.justice.gov/nsd-fara/fara-index-and-act）；