美日迎來“最重大升級”, 拜登向岸田借了什麼力?｜文化縱橫_風聞

Richard L. Armitage , Joseph S. Nye, Victor D. Cha, Zack Cooper, Wendy Cutler, Matthew P. Goodman , Michael J. Green , Christopher B. Johnstone , Sheila A. Smith, Nicholas Szechenyi

美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）

慧諾(編譯) | 文化縱橫新媒體

​談行藏 (審校) | 文化縱橫新媒體

【導讀】本月，日本首相時隔9年對美國進行的國事訪問，岸田文雄與美國總統拜登高調發自拍合照展現親密，並宣佈達成約70項協議，標誌美日同盟迎來“最重大的升級”：駐日美軍的指揮結構將得到升級，以便能在危機時期與日方更好地合作。此前，美英澳三國防長也在一份最新的聯合聲明中宣佈，正考慮同日本就“奧庫斯”（AUKUS）安全框架進行合作，例如首次建立聯合導彈和防禦網絡架構。在轟轟烈烈的美日戰略關係“升級”背後，各方究竟懷揣着什麼目的？這會對地區局勢造成什麼樣的影響？在美國大選結束後，相關“合作內容”能否真正得到延續？

本報告由多名長期從事美日外交、貿易和安全事務的前政府高官撰寫，從“跨黨派”的立場出發，為雙邊關係發展的指導性意見。作者們認為，與其他西方國家盟友不同，日本在國內成功避免了所謂“民粹主義”和“孤立主義”傾向，能夠長期****堅定擁護美國的領導，有望在美國印太戰略中扮演更重要角色。因此，無論大選結果如何，美日關係都應該更進一步，構建一個更加一體化的聯盟。

報告強調，“一體化聯盟”不僅包括軍事行動的規劃和執行，還涉及到將經濟和安全議題相結合，包括協調產業政策和推動安全的供應鏈。具體而言，在安全領域，美國華盛頓必須認識到日本的新策略與以往有本質的不同，應該加強在軍事指揮層面的合作，加快決策過程並減少兩國分歧，增強對中國、俄羅斯和朝鮮的威懾力。在經濟領域，美日應該同其他盟友緊密合作，共同開發關鍵技術，並推進有力的友好合作議程。此外，美日兩國應共同努力建立新的雙邊和多邊機制，以“支持對抗中國的戰略需要”。另外，儘管目前美日同盟顯得十分牢固，但近年來雙方在教育和社會領域的互訪人數顯著下降，可能也會逐漸削弱兩國關係的根本。

本文為文化縱橫新媒體原創編譯系列“世界權力的迭代與重組”之二十二****，編譯自美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）研究報告《2024年美日同盟：邁向一體化聯盟》（The U.S.-Japan Alliance in 2024: Toward an Integrated Alliance）。文章僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。

文化縱橫新媒體·國際觀察

2023年第14期  總第185期

2024年美日同盟：

邁向一體化聯盟

在當前的全球政治格局中，日本和美國正面臨着一個前所未有的挑戰，這個挑戰的複雜性和分裂性超過了二戰結束以來的任何時期。在當前的國際關係中，**美國和日本正致力於構建一種避免新冷戰模式的對華戰略競爭框架。**兩國在保護各自關鍵商業和技術優勢方面採取了一系列措施，以抵禦來自中國的競爭壓力。2022年，日本通過立法手段加強了對經濟安全的保護，包括對外國投資的審查、關鍵材料的財政補貼和保護，以及對敏感技術的新專利分類制度。

**在美國，政府採取了一種“小院高牆”策略來維護關鍵技術的安全，**這包括限制中國獲取這些技術並推動供應鏈的多樣化，同時保持與中國的貿易往來。然而，關於哪些技術屬於“關鍵”以及圍繞這些技術的保護措施應達到何種程度，仍然是政治討論的熱點。

在這種充滿不確定性的國際氛圍中，美日同盟的重要性達到了前所未有的高度。然而，對美國領導力持續性的疑慮也在增加。拜登政府領導下的美國，一直在努力加強與盟友的聯盟和夥伴關係，包括提升四方安全對話（Quad）、啓動AUKUS安全協議，並促進與日本、韓國、澳大利亞等盟友之間的更緊密的“小多邊”合作。儘管這一戰略取得了一定的成效，但在推進美國經濟議程，特別是在貿易領域，以滿足其可信和持久參與的需求方面，仍有所欠缺。

考慮到美國總統選舉中對美國全球角色及其盟友關係的多樣看法，美國未來在國際舞台上的參與度存在不確定性。無論選舉結果如何，對美國可能採取的孤立主義政策及其盟友關係可靠性的擔憂仍將持續存在。

在可預見的未來，全球和地區領導的責任將更加顯著地落在東京的肩上。我們相信，日本具備充分的實力來承擔這一角色。前首相安倍晉三精心設計了一項雄心勃勃的外交戰略——“自由開放的印度-太平洋”（FOIP）**，****而他的繼任者也完全接受了這一願景。**2023年3月，日本首相岸田文雄宣佈了FOIP的第二階段，該計劃持續獲得日本國內廣泛的政治支持。面對充滿挑戰的安全環境，日本採取了前所未有的政策變革，計劃到2027年將國防開支增加近一倍，並獲取新的軍事能力，如遠程精確打擊導彈，以增強在東亞的威懾力。在岸田文雄的領導下，日本在支持烏克蘭方面扮演了關鍵角色，並有效領導了2023年的七國集團（G7）。

與許多西方民主國家不同，**日本成功避免了民粹主義和孤立主義的極端傾向。**因此，日本在維護基於法治的自由開放國際秩序中扮演的角色變得尤為關鍵。展望未來，隨着國際形勢的緊迫性增加，對日本以及美日同盟的期望和要求也將隨之增長。

（本文發表截圖）

**▍**邁向一體化聯盟

在2000年，本報告的主要作者曾組建了一個跨黨派的小組，旨在美國總統選舉之前為美日同盟的未來制定一個願景；**無論選舉結果如何，相關報告都可以作為兩國關係的指導性藍圖。**該2000年的報告對小布什政府時期的美日同盟政策產生了重要影響，並且通過2007年、2012年、2018年和2020年的連續報告，該組織在美日關係中確立了跨黨派合作的傳統。雖然在2000年之前華盛頓和東京之間的聯盟並不完全成熟，但它對兩國關係之後的成功發展起到了關鍵作用。

報告的作者們不僅是聯盟的堅定支持者，他們還致力於以誠實和坦率的態度面對未來的挑戰，以及華盛頓和東京必須採取的行動。2000年10月發佈的第一份報告強調了“重新聚焦、振興和重新定向美日同盟”的必要性。而在拜登總統就職前夕發佈的最新報告中，作者們呼籲建立一個更加平衡的聯盟，對日本有更高的期待。

鑑於當前美國和日本所面臨的戰略環境以及採取行動的緊迫性，本報告提出了更強烈的行動呼籲。隨着日本正邁向一個雄心勃勃的戰略方向，報告鼓勵華盛頓和東京採取進一步行動：構建一個更加一體化的聯盟，這不僅包括軍事行動的規劃和執行，還涉及到將經濟和安全議題相結合，包括協調產業政策和推動安全的供應鏈。

**在安全領域，**華盛頓必須認識到日本的新策略與以往有本質的不同，一個更加一體化的聯盟，特別是在指揮層面的合作，可以通過加快決策過程和減少兩國間的分歧，為增強威懾力做出重要貢獻。在經濟領域，華盛頓和東京應與亞洲和歐洲的其他夥伴緊密合作，共同開發關鍵技術，並推進有力的友好合作議程。此外，美日兩國應共同努力建立新的雙邊和多邊機制，以支持對抗中國“去風險”戰略的需要。在全球範圍內，日本和美國應保持緊密合作，以維護基於法治的自由、開放的國際秩序。

**▍**推進安全聯盟

日本在2022年發佈的國防戰略為建立一個更具操作性和信譽的同盟關係提供了契機。儘管在過去十年中，安全合作顯著增強，但同盟的結構在很大程度上仍然建立在美國對日本作為戰略伙伴的期望較低的基礎上。在過去，即使沒有正式的軍事協調機制，同盟也能發揮作用，但這種模式已不再適用於當前的安全環境。

為了打造一個更加一體化的同盟，必須對指揮體系進行現代化改造，深化情報共享，並積極推動國防工業和技術的合作。實現這些變革的步驟包括日本需要採納更為強有力的網絡安全措施，並進一步強化及擴展其安全審查機制。

1）指揮結構重組：日本計劃在2025年3月成立一個新的聯合作戰司令部（J-JOC），這將成為現代化同盟指揮結構的關鍵一步。美國應當提升其在日本的軍事領導力，建立一個常設的三星級或四星級的聯合作戰司令部，該司令部將隸屬於美國印太司令部，配備強大的參謀團隊，並擁有規劃與執行雙邊演習和行動的權力。這個新的司令部可以是對現有駐日美軍的重組，或者是在日本新成立的聯合作戰部隊。重要的是，新成立的總部需要專注於雙邊同盟的事務，併成為日本政府處理所有同盟相關事務的集中服務中心。同時，指揮官應避免同時承擔美國軍種的指揮職責。隨着這一新結構的建立，東京和華盛頓應共同建立一個常設的雙邊規劃和協調辦公室，以支持更緊密的軍事行動協調，同時保持各自的指揮系統獨立。在可行的情況下，聯合作戰中心和美國在日本的作戰司令部應設在同一地點，確保在緊急情況下能夠實現無縫協調。

**2）加強情報合作與網絡安全：**情報合作是美日同盟中的一個關鍵領域，**儘管日本情報界近年來進行了改革，但仍面臨信息不足和缺乏全面分析能力的問題。**為了解決這些問題，日本應在內閣秘書處下設立一個集中的分析組織，該組織將由情報界的人員組成，並能夠訪問日本政府提供的所有國家安全信息。此外，日本應通過立法加強經濟安全審查體系，並強化其網絡防禦能力，包括促進公私部門間有關網絡威脅的信息共享。這些措施是深化同盟內情報和防務合作的前提，不應再拖延。為了支持這一努力，美國應制定一個明確的路線圖，列出將情報共享關係提升至與五眼聯盟相當的水平所需的步驟。

3）優先國防工業和技術合作：烏克蘭戰爭凸顯了強大的盟國國防工業能力的重要性。美國支持創新的日本國防工業，並鼓勵日本放寬對國防設備出口的限制，這為擴大合作提供了機會。這需要雙方調整心態，美國國防部的領導層應將與日本的合作項目作為優先事項，從擴大現有彈藥生產線的許可生產到共同開發新技術和系統。美國還應簡化技術發佈政策，以反映日本在信息安全方面取得的進步，並支持日本參與包括AUKUS第二支柱項目在內的多邊合作。日本本身應避免尋求本土解決方案的傾向，這可能會延遲交付必要的威懾能力。為了保持競爭力並最終提供日本和美國所需的能力，日本工業需要從幾乎只為自衞隊服務的模式轉變為擁抱國際市場，並與外國國防公司建立夥伴關係。

**▍**擴大夥伴關係和聯盟

美日關係在雙邊層面的深化融合應與加強同其他盟友及夥伴國——包括澳大利亞、菲律賓、韓國和台灣——的互聯互通同步推進。在利益一致且必要時，美日同盟應具備全球影響力，日本應在解決中東危機中扮演更積極的角色，包括協助保護紅海的商業航運。基於共同的價值觀和對民主的承諾，美日關係在民主受到全球性挑戰的當下，華盛頓和東京應共同致力於增強民主的韌性和法治。

1）**加強美韓與日本的三邊合作：**隨着日本在防禦能力上的迅速擴展，包括遠程反擊能力，美日和美韓之間的聯盟比以往任何時候都需要更緊密的聯繫。繼2023年8月的戴維營會議之後，戰略層面的三邊對話機制已經建立。現在，盟國需要在操作層面建立正式的聯繫，包括通過各自司令部的聯絡官交流、在雙邊演習中互派觀察員，以及建立三邊應急計劃小組。為了支持這些變化，日本和韓國應該迅速採取行動，通過首次聯合安全聲明，有目的地實現雙邊防務關係的正常化。這一聲明可以參照2007年的《日本-澳大利亞安全合作聯合聲明》，在一項非約束性的政治文件中列出廣泛的共同利益和合作領域。政府在採取這些行動的同時，還應致力於加深日本和韓國民眾及民間社會之間的聯繫。

2）推進美日澳安全合作：日本和澳大利亞通過互惠訪問協議加強了防務合作，並增強了日本在澳大利亞北部的軍事演習。澳大利亞對制導武器和防區外打擊的關注與日本的目標相吻合，為兩國在國防生產和前沿保障方面提供了合作機會。澳大利亞的地理位置關鍵，提供了戰略縱深防禦並連接印度洋。隨着美國在指揮結構現代化方面的努力，日本和澳大利亞應繼續探索新的合作方式，以增強雙方的軍事能力和互操作性，同時為區域安全作出貢獻。日本在控制和國防工業政策方面應專注於加強和實施正在進行的三邊安全合作項目。

3）**加強與菲律賓的合作：**菲律賓在南海問題上對抗中國並重建與美國的聯盟，為華盛頓和東京提供了重要的戰略機遇。美國和日本應盡一切可能加強和支持馬尼拉的行動，繼續將馬尼拉納入小規模接觸的優先事項。兩國應在提供安全援助方面密切協調，避免重複工作並確保裝備的互操作性。東京還應優先考慮與馬尼拉締結互惠准入協議。

4）干涉台灣並深化三邊對話：在2024年1月台灣地區領導人選舉後，即將上任的賴清德政府應得到華盛頓、東京以及其他所謂“民主國家”的支持。在遵循“一箇中國”政策的同時，美國和日本都應支持台灣抵禦軍事和經濟脅迫的能力。特別是，東京應擴大與台灣安全機構的低調聯繫，包括定期參與華盛頓與台北之間的一些定期安全政策對話。目前，這些聯繫的缺失是應對台海潛在突發事件的一個關鍵弱點。此外，華盛頓和東京應探索幫助台灣加強關鍵基礎設施的方法，包括通信網絡、能源供應和交通運輸系統。

5）加強中東合作：儘管日本嚴重依賴中東的海上航線，但在國際社會對紅海商業航運恐怖襲擊的反應中，東京的角色並不明顯。日本應利用在吉布提的自衞隊設施，在保護商業海上航線方面發揮更大、更明顯的作用。由於日本比美國更依賴中東海上航線，其在該地區的立場應真實反映這一依賴性。

6）促進民主規範和法治：日本國家安全保障戰略強調了民主規範和法治對其國家利益的重要性。中國在印太地區的積極參與，包括建設基礎設施和與媒體的互動，限制了美國和日本公司的投資機會，而這些機會對於加強反腐敗措施和法治至關重要。美國和日本應**集中力量打擊在戰略上重要的國家的腐敗、外國干涉和虛假信息。**通過四國集團和七國集團，以及與韓國的緊密合作，制定戰略和協調機制，以增強民主的彈性、打擊虛假信息，並加強印太地區的法治，共同應對來自中國的挑戰。

**▍**加強經濟技術合作

儘管美日雙邊安全條約第二條中提及了經濟合作，但在過去，由於貿易摩擦等問題，這一合作一直難以實現。不過，兩國已經成功地將原本充滿摩擦的經濟關係轉變為更加合作的夥伴關係。實際上，與經濟和國家安全緊密相關的議題——包括保護關鍵技術、增強供應鏈的彈性以及促進關鍵戰略部門的友好支持——已經成為當前政策議程中的重中之重，美國和日本預計在未來幾年將繼續在這些領域進行努力，尤其是在兩國正致力於在印太地區及其他地區推廣各自倡導的經濟規則、價值觀和標準的情況下。

1）**推進G7經濟安全議程：**日本在2023年廣島G7峯會中的領導作用值得稱讚，尤其是成功主持了“G7領導人關於經濟彈性與經濟安全的聲明”。為了實現這一願景，美國和日本需要持續發揮領導作用，鼓勵其他G7成員國採取具體措施，以增強供應鏈的彈性，對抗經濟脅迫，並建設具有彈性的關鍵基礎設施。

2）合作應對中國的出口問題：美國和日本應與包括G7在內的理念相近的夥伴國合作，協調一致的方法，並在可能的情況下共同制定政策應對措施。這些措施可能包括傳統的貿易工具，如反傾銷和反補貼措施，同時也應探索新的和創新的方法來解決這一日益嚴峻的問題。作為初步行動，美國、日本、歐洲和韓國應開展對話，協調對電動汽車領域所謂“產能過剩”問題的應對策略，鑑於中國在該領域已成為全球領導者。

3）探索自由貿易協定的新框架：美國兩黨對於平等和市場開放的貿易政策共識已有所削弱，且短期內重建的跡象不明顯。儘管本報告作者堅決支持美國重新加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP），但這一目標在可預見的未來似乎難以實現。作為臨時方案，美國和日本應考慮開發一種新的、創新的自由貿易協定模板，它不僅包含傳統元素，同時還要解決新興問題，如供應鏈的彈性、經濟脅迫、氣候變化以及貿易和先進技術標準。兩國政府還可以探討在電動汽車、電池、半導體和關鍵礦產等特定行業深化現有協議的可能性。這些旨在加強安全供應鏈的協議，可以進一步擴展到包括市場準入、統一或相互認可的標準以及貿易便利化措施，從而形成一個全面的供應鏈協議。

4）制定統一和更新的管理雙邊投資規則：鑑於預期中兩國間投資流量的持續增長，新的自由貿易協定模板可以為投資問題提供更多的確定性。兩位主要的總統候選人對於新日鐵收購美國鋼鐵公司的立場，並未反映出對美國國家利益的深入評估。所提出的協議可能有助於支持美國的經濟增長、就業和創新，同時不會威脅國家安全。雖然日本不會完全免於交易審查，但應考慮將其列入美國外國投資委員會的“白名單”國家。

5）允許美國向日本出口新的液化天然氣（LNG）：鑑於日本將液化天然氣作為過渡能源的重要性，儘管日本持續大力投資於可再生能源並致力於恢復核能產能，美國政府應考慮取消由拜登總統於2024年1月宣佈的對日本新液化天然氣出口審批的臨時暫停。這一舉措將有助於加強兩國間的能源合作，並支持日本在能源安全方面的需要。

6）**深化全球發展合作：**未來幾年深化美日發展合作的機會應建立在合作伙伴之間已建立的堅實基礎上，並評估利用日本私營部門推動關鍵發展合作優先事項的戰略機遇。日本和美國可以進一步協調努力，促進全球衞生安全和成果；推進撒哈拉以南非洲能源合作和青年領導力方面的夥伴關係；投資拉丁美洲的可持續經濟發展和生計機會；擴大印太地區移動電信技術的使用範圍，使所有人都能使用開放、安全、可靠的技術。兩國還應通過印太經濟繁榮框架（IPEF）和全球基礎設施與投資夥伴關係（PGII）加強工作，動員公共和私人資本投資可持續基礎設施。這些努力對於為發展中國家提供中國“一帶一路”倡議之外的高質量替代方案至關重要。

7）支持G7擴容，納入澳大利亞和韓國：自俄烏戰爭爆發以來，G7已成為維護基於規則的國際秩序的關鍵國際平台，其行動範圍從支持烏克蘭到抵制中國經濟脅迫。作為一個至關重要的全球治理機構，G7的成員構成應當擴展，以包括其他擁有共同價值觀和資源、並願意支持國際規則秩序的夥伴。美國和日本應當探討將澳大利亞和韓國納入G7的可能性。作為全球第二大的先進民主國家和日益重要的合作伙伴，它們在全球政治和經濟對策中扮演着越來越關鍵的角色。這不僅是基於慈善的考慮，而是因為面對當前國際環境的挑戰，現在是讓更多擁有實質性能力和共同理念的聲音參與進來的時機。

8）通過新的經濟安全對話加強政策協調：2022年啓動的“經濟2+2”對話已經成為協調地緣經濟戰略的有效平台，但其本身並不足以推動兩國在決策上的完全一致性。鑑於經濟安全問題和產業政策的高度政治敏感性以及協調上的挑戰，美國和日本應當建立一個新的對話機制，由美國國家安全委員會和日本國家安全保障會議牽頭，以促進在產業政策、技術傳播、出口管制等經濟安全政策方面的協調。這樣的對話機制將有助於兩國在經濟安全領域形成更緊密的合作，並共同應對全球經濟中的新興挑戰。

**▍**結語

本報告以對美日同盟未來的擔憂作為結尾。**儘管目前美日同盟顯得十分牢固，但作者們擔心近年來互訪留學人數的顯著下降，這一趨勢若不加以扭轉，可能會逐漸削弱兩國關係的根本。**為此，兩國政府必須着重重建並加強這些聯繫，它們是維繫政府、行業和民間社會之間紐帶的關鍵。雙方應致力於推動學生交流項目，並增強女性在兩國關係中的作用。美日文化教育交流會議（CULCON）在這方面繼續扮演着重要角色。

儘管美日都面臨着國際體系中的重重挑戰，但目前兩國的關係正處於一個歷史上的強勁時期。**回想2000年首份報告發布時，今日的合作水平是無法想象的。**這種關係的積極發展並非自然發生，而是兩國各界人士長期致力於深化雙邊關係的成果。本報告的作者們有幸在這一過程中（有時是數十年）參與並貢獻力量。培育出認識到並共同致力於維護這一夥伴關係價值的新一代領導者，是兩國面臨的持續而重要的任務。