吳敬璉 ：中國未來經濟改革“需要對基本問題研究得清晰透徹”_風聞

  吳敬璉 | 國務院發展研究中心研究員

本文原載《探索與爭鳴》2024年第3期

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吳敬璉

新冠疫情暴發後，全球經濟低迷趨勢進一步加劇，中國經濟發展中的一些矛盾和問題也在凸顯。許多人認為，經濟增長急速降温主要是由於這一臨時性因素導致，一旦疫情過去，經濟增長就會隨着需求復甦至少迴歸中速增長的新常態。然而，在外部環境複雜性、嚴峻性、不確定性上升的當下，人們曾經熱切預期的投資、消費和出口等社會需求全方位的“報復性增長”並沒有如期而至。因此，深入挖掘阻礙經濟持續回升向好和進一步發展的成因，並在此基礎上形成有效的方針和政策，就成為業界、學界和政界人士應當合力推進的當務之急。

從“基本問題”中尋找“重樹良性預期”的動力

2021年12月的中央經濟工作會議，曾經對經濟下行壓力作出了精準的分析。這就是，除了還沒有完全走出延續多年的經濟增長換擋期、經濟結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的困境之外，我們還面臨着“需求收縮、供給衝擊、預期轉弱”三重壓力的新挑戰。**其中，“三重壓力”的關鍵在於“預期轉弱”。**也因此，“三重壓力”中最迫切需要解決的問題便是“重樹良性預期”。為了重樹良性預期，首先需要弄清楚“預期”為什麼會“轉弱”。在我看來，“預期轉弱”的基本原因，並不是擴張性貨幣政策和財政政策不夠有力，也不是企業界對政策反應不夠敏感，而是有着更為深刻的根源。否則，我們很難解釋為什麼在宏觀經濟政策一再出“大招”“託市”、增強企業界信心的情況下，預期增強的效果仍然不彰。市場是一個多種市場主體廣泛參與、分散決策、最終匯成合力的過程。

一般而言，在規則明確、信息透明、政府給出可信賴承諾的條件下，市場主體就會對經濟發展前景形成穩定的良性預期。結合近年來中央反覆強調“大力提振市場信心”的新要求，以及企業界對宏觀經濟政策的一些反應來看，**企業家對經濟發展預期的強弱，主要取決於對於營商環境是否抱有更強的信心。**像自 1993 年中共十四屆三中全會《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》所要求的那樣，建立和維護一個能夠使各類市場參與者對未來抱有信心的“統一、開放、競爭、有序”的大市場，即建立以法治為基礎的社會主義市場經濟體制，這才是良性預期增強的根本所在。或者説，提升良性預期的關鍵在於，毫不動搖地持續推進市場化、法治化、國際化的改革，以統一、開放、競爭、有序的市場體系來為市場在資源配置中起決定性作用提供更堅實的制度基礎。當然，通往法治市場經濟的道路並不是一條一帆風順、沒有障礙險阻的坦途。實際上，對於到底選擇市場主導資源配置的市場經濟，還是選擇政府主導資源配置的統制經濟，曾經經歷過反覆博弈，我國經濟發展也隨之發生了較大幅度的波動。這種波動有時只是起於青萍之末，但是如果不能防患於未然，也可能產生較大的風險。

回顧中國經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉變的 40多年曆程，1980 年代叫作商品經濟，1990 年代明確為市場經濟，到了21世紀進一步明確為在法治基礎上的市場經濟，或者叫作法治的市場經濟。與此同時，我們也經歷了1981年至1983年的“計劃經濟為主、市場調節為輔”，1987年的“國家調節市場、市場引導企業”，1990年代初期的“計劃經濟與市場調節相結合”等階段。在21世紀的第一個10年，還出現了對中國現實兩種完全不同的評估和對未來發展根本對立的理論激辯。其中，中國模式被一些論者界定為由強勢政府駕馭市場和靠強勢政府推動的經濟增長。

回顧歷史，中共十八大和中共十八屆三中全會已經對推進市場化、法治化改革和實現國家治理體系的現代化作出了莊嚴承諾。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。中共十九大、二十大進一步強調，要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”。即便如此，依然有論者認為只要存在市場，哪怕這種市場是由行政官員全權掌管的，也可以稱之為市場經濟，並認為一些抑制市場自由度的行政規定也屬於市場化改革。這表明社會主義市場經濟與統制經濟模式之爭辯不會就此消失，我們依然需要保持必要的警覺，堅定地維護和鞏固來之不易的市場化、法治化改革的成果。

迴歸對“基本問題”的理論解析

**我們今天遇到的經濟發展的問題，其實在過去 40 多年中都以不同的形式反覆地出現過。而它們又往往根源於兩個更深層次的基本問題——經濟體制問題和經濟增長模式問題。**經濟體制的變革和經濟增長模式的轉型是貫穿中國幾十年經濟發展的兩大主要線索。當我們選定了市場主導資源配置和實行法治是中國經濟發展的必由之路以後，接下來還需要進一步追問具體層面的兩個基本問題 ：第一，什麼是市場交換的本質，以及市場交換是通過什麼樣的經濟機制實現資源的有效配置 ；第二，什麼是法治，中國應當怎樣建立法治社會。

第一個問題涉及經濟學的基本原理。早在 18 世紀後期，現代經濟學的創立者亞當·斯密就用一個“看不見的手”的隱喻描繪了市場機制怎樣引導資源的有效配置。到了 19 世紀末期、20 世紀初期，新古典經濟學家對這一過程做了細緻的論證。經濟學原理告訴我們 ：這一過程是通過自由競爭形成的價格體系實現的。在這一體系下，物品的相對價格反映了它們的相對稀缺程度，按照這種價格進行的交換就能使得稀缺資源得到有效配置。問題在於，這些經濟學的基本原理並不能總是得到所有人的認同。一些論者認為，政府在資源配置中處於絕對支配地位，也可以稱作市場經濟。斯坦福大學經濟學家麥克米蘭(John Mcmillan)教授在其著作《市場演進的故事》中説，“在市場上，決策的自主性是關鍵的”，“在存在權力關係的任何情況下，比如一方管轄着另一方，或者雙方都受到另一個更高的權力機構管轄時，所發生的交易將是其他形式的交易，絕不是‘市場交易’”。

對於“法治”一詞的解讀，也有類似的情形。所謂“法治”，是一種源於古代、到近代才逐步完備起來的治理制度安排。它最基本的內容，是符合基本正義的法的統治。法在社會中佔有支配地位，任何人不能超越其上。在中國，鄧小平在1986年就提出“要通過改革，處理好法治和人治的關係”， 1997 年中共十五大已經正式提出了“依法治國建設社會主義法治國家”的要求，但在現實生活中與法治精神格格不入的事情仍時有發生。出現這種情況的一個原因是歷史傳統的影響。早在公元前3世紀，竭力鼓吹“任法而治”的法家就得到信任和重用，成為佔統治地位的思想流派。另一個原因是，法治的本質的認識在不少時候依然是模糊的，法律有時被誤認為等同於治理的手段和工具。法治的精神在於，對於私權而言，法無禁止皆可為 ；對於公權而言，法無授權皆禁止。正如江平教授所言，法治的核心問題是正確處理兩個“權”，即公權力和私權利之間的關係，法治化改革的要義就在於私權的保護和公權的限制。“善未易明，理未易察。”只有本質的東西才是比較穩定和長期存在的。因此，我們需要對基本問題研究得清晰透徹，這樣我們的認識才能步步深入，而不至於陷於低水平的循環往復之中。在這些基本問題得到澄清以後，有關改革戰略和策略的具體問題就比較容易找到解決的途徑，採取的措施也會更加有效。

協調好長期和短期政策，進一步提高發展質量

由於“預期偏弱”是在前一個時期逐漸累積起來的，要從根本上轉變“預期偏弱”，就需要用長期主義政策加以應對。然而，歷史經驗也告訴我們，長期政策顯現效果需要較長的時日，正像凱恩斯所説，“從長遠來看，我們都死了”。那麼，為了防止短期衝擊造成的破壞，採取放鬆信貸、增加財政赤字、補貼消費等應急性的刺激政策往往也是必要的。但在這樣做的時候，一定要避免以為單純依靠短期性宏觀經濟政策措施，就能解決中長期經濟問題、實現經濟復甦的誤解。

在這個問題上，日本在最近 40 年應對經濟衰退的經驗教訓很值得注意。1985 年《廣場協議》促成的日元升值和外需疲軟引發了日本經濟從 1986 年開始發展降速。當時日本政府採取的應對方針是實行擴張性的宏觀經濟政策進行強刺激，這種凱恩斯主義式短期政策雖然給日本帶來了 1987—1989 年的三年牛市，但也導致了巨大的房地產和股市泡沫形成，種下了“失去的 20 年”的禍根。往後幾屆日本宏觀經濟當局繼續延續以擴張性宏觀經濟政策為主的做法，直到安倍晉三的第二個任期提出了用短期政策來穩住大局、用長期政策來為發展奠定基礎的“三支箭”施政方針。

**其中，第一支箭是擴大貨幣供應，第二支箭是擴張性的財政政策，這兩支“箭”用的都是從需求側着眼拉動增長的凱恩斯主義的老辦法。第三支箭叫作“結構性改革”，按照國際通行的界定，也就是進行經濟體制和政府行為方式的改革，通過強化競爭來提高效率。**安倍任上的“結構性改革”，例如放開電力市場、取消只有個人才能經營農業的規定等，雖然效果並非立竿見影，卻在實施一段時間以後逐漸顯現了靠完善市場制度聚集人氣、振興經濟的效果。我國和日本在歷史源流和現實環境上存在不少差異，因此對日本經驗絕不能照抄照搬，但是這種以長期政策為基礎、把短期政策和長期政策結合起來的做法，值得深入研究，從中擇優汲取。對我國來説，當下最重要的就是用改革和創新的辦法去解決妨礙我國經濟持續、穩定、高質量發展的基本問題。我建議不妨運用研究制定《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》時遵循的方法，就是“問題導向”，從現實面臨的重大經濟社會問題入手，探索造成這些問題的經濟體制原因和政策瓶頸，然後有針對性地提出需要採取的措施，進而制定具體方案並組織實施。只有這樣，才能更好地實現效率的提高、結構的改善和持續的發展。其中，有兩點尤為重要。

**其一，構建統一、開放、競爭、有序的現代市場體系，仍然是改革的核心任務。**為了實現這一目標，必須從政治、經濟、法治等多方面入手，依靠市場化、法治化、國際化改革，激發億萬民眾釋放創新創業潛能。今天我們不妨適時對《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》規定的數百項重要改革舉措逐項進行復盤，研究哪些改革任務還沒有落實、為什麼沒有落實，以及應該如何解決落實，從而更有針對性地明確目前經濟體制和政策中存在的問題，以及需要改革和更新的項目。**其二，強化競爭政策的執行，認真實施市場準入負面清單和政府部門正面權力清單制度。**同時，及時清理目前存在的對市場活動具有限制性、收縮性效應的經濟政策，對可能阻礙勞動力、土地等要素流動的相關法律和相關制度加以實質性的革新。對於一些濫用市場支配地位的行為，必須及時通過競爭政策的執行和依法治國原則的落實加以消除。

堅持改革開放，把握技術革命浪潮

2024 年中共中央政治局首次集體學習，聚焦新質生產力，強調要繼續做好創新這篇大文章，這就需要進一步營造有利於科學進步和技術創新的制度環境。科學和技術的進步，是全人類的事業。其實，科學和技術這兩件事也要分開。一般來説，基礎研究靠市場、企業是很難開展起來的，因為不確定性和外部性太強，除非企業發展到有相當大的體量和財力才會進行基礎研究。而大多數普通的小企業很難做到這點，這就需要政府和社會有更多的投入。而對於技術的激勵，市場無疑有更大的空間。

今天，我們要在新一輪技術革命和產業變革的浪潮中趕上潮流，甚至走到潮流的前面，最重要的不外乎兩條 ：**一是堅持改革，以創造一個更有利於激勵創新和創業的環境，使更多人才湧現出來 ；二是繼續開放，和社會各界的相關人士一起在競爭中合作，把科學和技術的革命推向前進。**對於企業界來説，最關鍵的是要打造企業的核心競爭力，提高產品附加值，向價值鏈的兩端進一步延伸。前端是研發設計，後端是品牌、營銷、渠道、管理、售後服務等，這兩端都是高附加值的。對於政府來説，應該有所為、有所不為，始終將重心放在提供良好的營商環境上。舉個例子，中國曾借鑑日本戰後早期實行的選擇性或差別性產業政策，就是試圖用一整套財政、金融政策乃至行政、法律手段，去扶持一些產業，但客觀上也抑制了一些產業的發展。在 1990 年代後期產業政策的相關討論中，對於這種產業政策的方向逐漸達成一種共識，就是認為差別性的產業政策需要向功能性的產業政策轉型。所謂功能性的產業政策，就是指利用產業政策來幫助、提高、強化市場的功能，它和市場的關係一定是友好的、互相配合的，能夠促進市場作用的發揮，強化有序競爭。

其實，什麼是最好的產業結構？什麼是最有希望被市場所接受的產品？幾乎沒有人能夠準確預測。只有一個辦法，就是儘可能創造這樣一種營商環境，使得個人和企業的千軍萬馬能夠往前衝，最終總有一些人和企業能夠取得突破，那麼就可以順着這些突破的路徑繼續往前走，而不是去主觀選擇產品的發展方向和技術路線。當政府把市場有序競爭的氛圍培育起來，讓市場在法治的基礎上充分發揮作用、加速優勝劣汰，從高速增長到高質量發展的轉化一定更為順暢。