美國為何要當“世界警察”？ 2024年美國軍力指數執行摘要給出解答_風聞

IIA譯者按

美國為何要當“世界警察”？美國是否有能力繼續當“世界警察”？本篇報告對這些問題進行了解答。

自美國建國以來，美國每隔15-20年就會捲入一場重大的“熱戰”。誠如鄭永年教授所言，美國是一個由危機驅動的國家。2023年，美國支持烏克蘭與俄羅斯戰爭的程度越來越高，而歐洲盟國承擔更大份額軍援的意願有限。這進一步暴露美軍不具備“兩頭”作戰且能獲勝的能力。哈以衝突促使美國向以色列提供設備、彈藥和導彈防禦資源以協助其防禦，進一步給美國的防禦態勢帶來壓力。本篇報告認為，這兩場戰爭暴露了所有支持國有限的裝備、彈藥和物資庫存，以及補充這些庫存所需的工業基礎的侷限性，美國必須始終着眼於其核心國家安全利益。

美國智庫“傳統基金會”（The Heritage Foundation）每年所發佈的“美軍軍事力量指數”（Index of U.S. Military Strength）採用的是一套標準化、一致的標準，供政府官員和美國公眾使用，以衡量美軍在當今世界履行使命、執行任務的能力。該指數可視為一份成績單，顯示美軍年度內的處境狀態以及其他國家和美軍的發展情況，意在影響和塑造美國的軍事政策。IIA學術編輯組特此編譯報告的執行摘要，囿於篇幅，文章有所刪減，供讀者參考。

**美國軍事力量：**心有餘力不足

**依據當前態勢，美國軍隊面臨着難以捍衞美國重要國家利益的巨大風險。**這是多年來部署時間過長、資金不足、優先事項不明確、安全政策變化無常、計劃執行紀律極差以及整個國家安全機構嚴重缺乏嚴謹性的必然結果。與此同時，美國利益所面臨的威脅正在激增。**2023年，由於其歐洲盟國承擔更多責任的意願有限，美國為支持烏克蘭抵禦俄羅斯進攻而付出的“成本”加劇了這一局面。**這場戰爭暴露了所有援助國有限的裝備、彈藥和物資庫存，也暴露了補充這些庫存所需的工業基礎的侷限性。

**美國維持一支軍事力量是為了保護本土不受攻擊，並維護其在海外的利益。**但是很顯然，美國的軍隊還有其他用途——例如，在緊急情況下協助民政當局或威懾敵人——而從歷史上看，這支軍事部隊的主要目的是使美國有可能將其意志強加給敵人，以捍衞國家及其重大利益。

因此，至關重要的是，美國人民必須瞭解美軍在美國重要國家安全利益方面的狀況、這些利益面臨的威脅，以及美國可能不得不使用“硬實力”保護這些利益的背景。由於變化可能會對國防政策和投資產生重大影響，瞭解這三個方面隨時間發生了何種變化也同樣重要。而在這三個方面中，軍隊的狀況是最需要了解的，因為它是美國唯一可以完全控制的領域，它決定着國家力量所有其他方面的興盛與衰敗。

2023年2月16日，俄亥俄州利馬，美國陸軍部長克里斯蒂娜·沃穆斯在參觀聯合系統製造中心時查看最新型的M1A2艾布拉姆斯主戰坦克（圖源：美聯社）

“美國軍事力量指數”評估什麼？

“美國軍力指數”根據現有聯盟、地區政治穩定性、美國軍事力量的存在以及關鍵基礎設施的狀況，評估在關鍵地區開展行動的難易程度。對威脅的評估基於對美國重要國家利益構成挑戰的行為體的行為和實際物理能力。而美國軍事力量的狀況是根據其能力或現代化程度、作戰能力以及執行指定任務的準備情況來衡量的。這個框架為政策制定者和其他美國人提供了一個單一來源的參考，幫助他們瞭解美軍是否能夠勝任捍衞國家利益的任務。

任何關於保護美國安全利益所需的軍事力量的總體能力和廣度的討論，都需要對美國必須捍衞的利益有一個清晰的認識。在過去的幾十年裏，歷屆政府始終如一地（儘管措辭各不相同）指出了三個重要利益：

•  保衞國土；

•  成功結束一場有可能破壞美國關鍵利益地區穩定的重大戰爭；

•  維護全球公域（海洋、空中、外層空間和網絡空間領域）內的行動自由，這是世界開展業務所依賴的。

為了在全球範圍內有效地捍衞這些利益，美國需要一支足夠規模的軍事力量：五角大樓稱之為“能力”。由於涉及諸多因素，確定軍隊規模是一項複雜的工作。但是，歷屆美國政府、國會、國防部參謀部和獨立委員會設法得出了一個一致驚人的、確定軍隊規模的原則：**有能力同時或在密切重疊的時間框架內處理兩場重大沖突或戰爭。**美國軍隊的實際使用經驗充分證明了這一原則的正確性。當美國發現其正處於一場與中國的新“冷戰”中時，便理所當然地需要恢復在上一次與蘇聯冷戰中得以獲勝的軍事力量結構。

從根本上説，當前《美國國防戰略》（National Defense Strategy, NDS）也暗示了同樣的軍力需求。它強調恢復與大國的長期競爭，明確將俄羅斯和中國列為主要競爭對手，再次強調美國必須具備以下條件：

•  有足夠的軍事能力威懾或戰勝地理上遙遠地區的大型常規力量；

•  有能力針對較小的威脅開展持續行動；

•  與盟友合作並在關鍵地區維持美國存在的能力，這種能力必須足以阻止那些威脅美國利益的行為。

無論美國多麼希望世界是一個更簡單、威脅更少的地方，更傾向於有益的經濟互動而非充滿暴力的摩擦，但歷史的規律表明，大國競爭不可避免地會出現，美國必須能夠同時在多個地區捍衞自己的利益。

建設同時應對兩場戰爭的軍事能力

2023年10月7日，哈馬斯對以色列發動了有組織的恐怖襲擊，奪去了1400多名以色列人和33名美國人的生命。這次恐怖襲擊是以色列歷史上最致命的一天，也是自2001年9月11日以來美國遭受的死亡人數最多的恐怖襲擊。為了恢復威懾力和防止地區局勢升級，美國已經部署了兩個航母戰鬥羣、一個兩棲戰備羣、若干美國空軍中隊和戰區導彈防禦系統。

2024年1月，以色列發動地面和空中攻勢後，巴勒斯坦人逃離加沙南部的汗尤尼斯市。（圖源：美聯社）

**自美國建國以來，美國每隔15-20年就會捲入一場重大的“熱戰”。**而二戰後，美國在歐洲和其他地區保留了大量的作戰力量，以根據形勢在必要之時進行大規模戰爭。總部隊的規模大致近似於雙重應急模式。這種模式具有內在的能力，既能履行美國承諾的多重安全義務，又能實現部隊的現代化、培訓、教育和維持。因此，對當今美國軍事力量是否充足的評估是基於美國武裝部隊在大致相同的時間內接觸交戰並擊敗兩個主要競爭對手的能力。

已知，長期的和平與繁榮可能會導致自滿情緒。如果現實狀況沒有發生鉅變，例如重大沖突的爆發，那麼，在此期間出現的眾多利益競爭將導致政府和國會將更多花費放在國內項目上，而在國防上支出更少。不幸的是，我們可以預見這樣的結果：軍隊被削弱，競爭對手更加大膽，而國家變得岌岌可危。誠然，要將國防開支提高到一支具備兩戰能力的軍隊所需的水平，在政治上贏得必要支持是相當困難的，但這並不會改變歷史的模式，競爭對手的行為也不會改變在一場真實戰爭中捍衞美國利益的現實。

本指數的兩戰部隊基準是根據對以下三方面進行審查後得出的：

二戰以來美國每場主要戰爭所使用的軍事力量，

聯邦政府在過去30年中所完成的主要國防研究，

即使敵人不是同級競爭對手，長時間使用軍事力量也會造成的損失。

我們的結論是，一支具備兩戰能力的常備部隊（現役部隊）將包括：

陸軍：50個旅級戰鬥隊 (BCTs)；

海軍：400艘戰艦和624架攻擊機；

空軍：1200架戰鬥機/地面攻擊機；

海軍陸戰隊：30個營；

太空部隊：尚未建立度量標準。

這支建議的部隊不包括執行重大沖突時期的國土防禦任務，因為那些任務通常由預備役和國民警衞隊承擔。它也不構成聯合部隊的全部。聯合部隊包括對任何軍事行動都至關重要的一系列支持和作戰職能：後勤；運輸（陸、海、空）；衞生服務；通信和數據處理；以及部隊組建（招募、培訓和教育）等等。相反，這些作戰部隊是美國硬實力最顯著的組成部分，但也可被視為更大的聯合部隊規模和能力的替代衡量標準。

2024年5月6日，在菲律賓北部的一次聯合軍事演習中，美國陸軍的CH-47飛機在北洛科斯省的帕雷德斯空軍基地起飛，搭載美國和菲律賓部隊（圖源：美聯社）

美國的全球作戰環境

美國是一個全球大國，這意味着它也擁有全球安全利益，並需要一支能夠在任何地方保護這些利益的軍隊。儘管這種情況可能發生在任何地區，但這三個地區——歐洲、中東和亞洲——由於與美國利益相關的規模和範圍，以及能夠構成相應大威脅的競爭對手的重要性，它們處於不同的地位。綜合這三個地區的得分，可以得出“2024年美國軍力指數”的全球作戰環境得分為“有利”。“有利”的水平，意味着美國應該能夠在世界任何地方投射軍事力量來捍衞自己的利益，而不會遭到實質性的反對，也不會面臨除有能力的敵人之外的高風險。

美國的國內安全和海外利益面臨着來自以下國家和組織的挑戰：

•  與美國利益相沖突的；

•  對美國懷有敵意的；

•  在某些情況下，不斷增長的軍事能力被用來通過脅迫或恐嚇鄰國，將對手的意志強加於人，從而製造地區動盪。

美國政府一直面臨着挑戰：如何正確適當運用外交、經濟、公共信息、情報和軍事能力的組合來保護和推進其利益。誠然，軍事力量是其他國力要素的基礎或後盾，但經濟或外交努力無法擊敗裝甲師或導彈：當其他手段失敗時，軍事力量是擊敗威脅美國核心利益的物理攻擊的唯一手段。

美國軍事力量的現狀

儘管目前聯合部隊中的部分人員在某些類型的行動中經驗豐富，**但整體而言，這支部隊缺乏在烏克蘭所見的那種高端、重大作戰行動的經驗，而美軍直到最近才開始調整其訓練和規劃方向。**此外，即使引進了數量有限的新裝備，如F-35閃電II戰鬥機，這支部隊的作戰能力仍然老化和萎縮。

**根據報告全文中闡述的標準，從“非常弱”到“非常強”五個類別對各軍種和核企業進行了定性。**這些定性是對美國硬軍事力量的體制、計劃和物質健康狀況或可行性的評估。其基準是在大規模常規作戰中使用的歷史實例，以及在當代或不遠的將來的作戰行動中為捍衞美國利益、打擊主要敵人而可能需要的當前力量水平評估。

（一）陸軍為“不足”（marginal）

根據陸軍地面部隊在作戰中的歷史使用情況，陸軍現役部隊的兵力不足應對一次以上重大地區衝突所需兵力的三分之二。如果陸軍部隊的現代化程度或技術能力非常高，這種能力上的不足可能會被抵消。但是，事實並非如此。許多美國陸軍的主要裝備已經老舊，儘管在現代化方面略有進展，但幾乎所有新的陸軍裝備項目仍處於開發階段，在大多數情況下至少需要一年才能投入使用。

簡而言之，儘管陸軍在行動準備方面取得了進展，但其老化速度仍然快於現代化速度，而且在招募年輕美國人蔘軍的過程中，其規模仍在繼續縮小——事實證明這種情況極難補救。因此，陸軍的總體評分為“不足”。

（二）海軍為“薄弱”（weak）

海軍需要一支由400艘載人艦艇組成的戰鬥力量，才能完成當前的任務。海軍目前的戰鬥力量艦隊只有297艘艦船，這反映出海軍的規模相對於其任務來説太小了。鑑於目前和預計中的造船資金短缺，隨着對手部隊數量和能力的增長，海軍無法阻止和扭轉其艦隊的衰落。**與中國和俄羅斯相比，美國海軍的技術優勢正在縮小。艦艇老化的速度超過了更新的速度，老舊艦艇對相對較少的造船廠的維護能力造成了更大的負擔。**此外，海軍對基礎設施的不充分維護，導致維修中的艦船無法及時返回艦隊，而訓練船員要達到熟練水平所需的航行天數的損失也降低了戰備狀態。綜上所述，美國海軍的總體得分為“較弱”。

一架MQ-9 “海上衞士 ”無人海上偵察機在2021年4月21日的一次演習中飛越太平洋上的美國海軍科羅納多號航母（圖源：美聯社）

（三）空軍為“非常薄弱”****（very weak）

一支能夠應對不止一次重大沖突的空軍必然需要1200架現役戰鬥機。目前，空軍擁有 897 架戰鬥機，是本指數所評估的需求量的四分之三。空軍轟炸機的庫存數量更少，只有 64%。

由於維護和訓練有素的機組人員不足，其替代戰鬥損失的能力非常值得懷疑。因此，空軍可能只能應對一次重大沖突，而且只能求助於全球採購的方式，在其他方面無能為力。

新的F-35和KC-46飛機繼續從各自的生產線上下線，但數量很少，與飛機退役的數量相差甚遠。每個飛行員羣體的出動率和飛行時數都低得令人難以置信，使得任何空軍戰鬥機中隊都無法執行全部甚至大部分戰時任務。

正如三條腿的凳子一樣，成敗取決於最弱的那條腿。飛行員的弱點和飛行時間的短缺削弱了空軍提供高質量空中作戰力量的能力，而這種能力是滿足戰時需求所必需的，即使飛機產量較高且新型飛機在空軍中所佔比例較大。因此，美國空軍的總體得分是“非常弱”。

**（四）**海軍陸戰隊為“強大”（strong）

海軍陸戰隊的得分從2022年指數中的“不足”提高到了“強大”，並在2024年指數中繼續保持“強大”，原因有二：一是海軍陸戰隊的能力是根據一場戰爭的要求來衡量的，而不是兩場戰爭的要求（其他軍種都是以兩場戰爭為要求的）；二是海軍陸戰隊在評估年度內為現代化（提高能力）和加強戰備狀態做出了非凡、持續的努力。在五個軍種中，海軍陸戰隊是唯一一個有着令人信服的改革歷程、可信和切實可行的改革計劃，且正在有效實施其改革計劃的軍種。

目前，海軍陸戰隊已基本完成了整個航空部分的現代化改造，在新型兩棲作戰車輛的實戰化方面進展順利，正在快速採購新型反艦和防空武器，並積極利用無人系統以及先進計算和通信技術的發展。若要全面實現其重新設計的計劃，就必須購買新一級的兩棲艦艇，為此，海軍陸戰隊需要海軍的支持。

海軍陸戰隊的規模仍然太小，也沒有明確表示要發展壯大，但它擁有相當現代化的裝備，特別是它的空中部隊，並完全致力於儘快適應不斷變化的威脅環境的挑戰，因此本指數將其總體評分為“強大”。

（五）太空部隊為“不足”（marginal）

骨幹和 ISR（偵查情報監視，intelligence, surveillance, and reconnaissance）資產的數量和類型足以支持全球PNT （定位導航定時，positioning, navigation, and timing）的需求，以及國家指揮當局和國防部的大部分戰略級通信、圖像和收集需求。雖然這種能力在不斷增強，但美國太空部隊目前的可見能力還不足以支持、對抗或經受與同級競爭對手的戰爭。

大多數骨幹和ISR資產已經超過其設計使用的壽命期限，而空軍部仍然願意推遲或延期採購更換系統。這些衞星的能力是微不足道的，但太空部隊也已經縮小了在空間態勢感知以及防禦和進攻能力方面的差距。

幾乎沒有證據表明，美國太空部隊已經做好準備，為部隊行動的作戰和戰術層面提供近乎實時的支持；也沒有證據表明，美國太空部隊已經按照國會授權建立太空部隊時的設想而做好準備，以執行防禦性和進攻性反空間行動。

總體而言，太空部隊的評級為“不足”，比其在2023年指數中的評級有所提高。

**（六）**核能力為“不足”（marginal）

美國核武器的得分必須在比前幾年危險得多的環境背景下加以考慮。直到最近，美國核力量還需要應對一個而非兩個核對手大國。鑑於美國未能足夠迅速地適應這些發展，以及拜登政府決定取消或推遲影響核力量組合的各種計劃，因此，今年的指數將美國整體核武器能力的評級改為“不足”。

**美國核力量面臨許多風險，如果沒有兩黨對強大威懾的持續承諾，可能會導致美國核力量的總體得分最終降至“薄弱”或“非常薄弱”。**由於不斷老化和威脅升級，美國現有運載系統和彈頭的可靠性正面臨風險。未來的評估將需要考慮調整美國核力量的計劃，以應對競爭對手翻倍的核威脅。顯然，威脅的變化需要重新審視美國軍事力量的態勢，以及當前現代化計劃的充分性。

**總體而言，美國的軍事態勢必須被評為“薄弱”。空軍被評為“非常弱”，海軍和太空部隊被評為“薄弱”，美國陸軍和核力量組合被評為“不足”。海軍陸戰隊被評為“強大”，但海軍陸戰隊是一支只參加一場戰爭的作戰部隊，因此，它的整體實力不足以彌補其他規模較大的軍種的不足。**即使美國擁有強大的核能力，也不一定能阻止某些行為體（這裏指俄羅斯）採取的常規行動，這也是《2023年指數》對這一關鍵軍事能力的評估方式；美國的核力量組合下降到“不足”，更加令人擔憂。因此，必要規模的強大常規部隊對美國應對特殊利益領域突發危機的能力至關重要。

美軍士兵準備登上美軍CH-47戰機（圖源：美聯社）

結論

《2024年指數》得出的結論是，目前的美國軍隊面臨着無法滿足單一關鍵地區衝突需求的重大風險，同時還要兼顧各種存在和參與活動。美軍可能無法完成更多任務、而且肯定裝備不足、沒有能力應對兩場幾乎同時發生的大規模衝突——主要軍事盟友普遍疲軟的狀況使這種情況變得更加困難。

總體而言，各軍種繼續將戰備狀態作為優先事項，並在過去幾年中有所改善，但現代化計劃，特別是造船和第五代作戰飛機的生產持續受到影響，因為要投入資源為未來做準備，從20年的作戰中恢復過來，並抵消通貨膨脹的影響。以空軍為例，其有限的採購資金中的一部分被用於在高威脅情況下實用性值得懷疑的飛機上，而研發獲得的資金份額高於替換老舊飛機的資金份額。

正如在2021年至2023年的指數中所觀察到的那樣，各軍種的軍事單位規模和數量已經減少，部隊規模仍遠低於達到同時應對兩場幾乎大規模戰爭所需的水平。招募美國青年人加入軍隊方面也存在巨大的困難，這使得即使是為了維持各軍種最終兵力的適度建議也受到挫折。

目前，美國政府提出的2024財年國防預算遠遠不能滿足各軍種恢復戰備狀態和更換老舊設備的需要。而美國國會打算在2023財年預算的基礎上增加約3.5%的擬議預算，僅相當於當前通貨膨脹率的一半，2022財年的平均通貨膨脹率為8%，2023年1-7月的平均通貨膨脹率為4.6%。

**按照目前的態勢，美國軍隊面臨着無法確保捍衞美國重要國家利益的巨大風險。**相對於在全球舞台上捍衞國家利益、應對現實挑戰所需的力量而言，美國軍隊被評為“薄弱”。即使美國利益面臨的威脅已經激增，美軍的這一評分是多年來部署時間過長、資金不足、優先事項不明確、安全政策變化無常、計劃執行紀律極差，以及整個國家安全機構嚴重缺乏嚴肅性等問題必然結果，

歷史一再證明，不論多麼努力威懾和阻撓威脅，威脅還是會經常出現，且往往是在敵人、時間和地點的複雜交錯之下出現的。而且，建立應對威脅的能力和做好準備的時間總是很緊迫。因此，美國領導人和美國人民有責任以最嚴肅的態度，始終如一地投資於國家安全。否則，美國所擁有和所代表的一切都將面臨巨大的風險。

本文作者

**Dakota Wood：**艾利森國家安全中心國防項目高級研究員。

本期編譯

**黃紫藍：**香港中文大學（深圳）國際事務研究院研究助理。

**覃筱靖：**香港中文大學（深圳）全球研究博士生。