“中國人引以為傲的糧食產能，何以出現萎縮態勢？” | 文化縱橫_風聞

【導讀】在俄烏衝突爆發後，全球糧食貿易價格出現劇烈波動，多輪次的全球糧食貿易爭論使得糧食安全被越來越多的人所關注。關注中，許多人發現我國糧食安全的保障情況較為良好，國家始終堅持的糧食安全保障體系成為國人安心和自豪的來源之一，也得到了諸多讚譽。然而，與國際普遍情況對比較為良好的表現，並不意味着全無問題，本文調查發現，我國糧食生產體系中依然存在一些隱患，糧食生產政策應當進行相應調整。

本文指出，新世紀以來，國家的糧食保障政策雖然一定程度保護了個體農業生產的意願，但並未從根本上改變糧食主產區不斷北移、區域和產量不斷萎縮的大趨勢。尤其是南方傳統產糧區，在經濟高速發展中，從糧食主產區逐漸轉變成為糧食主銷區，拋荒現象常見。糧食生產利潤不夠豐富，是農民和地方政府推動糧食生產積極性不足的根本原因。

形成“北糧南調”的格局，一方面使得糧食收穫、運輸季節時，產區人力、運輸通道運力都面臨巨大壓力，另一方面也導致北方自然資源消耗加劇，給南北方經濟和環境帶來進一步的不平衡。同時，糧食深加工產業未能在糧食主產區得到發展，糧食生產相關經濟效益更加無法在主產區保留下來。

針對種種問題，文章建議，應配置相應的政策、金融、產業方案，優化糧食生產佈局，給予糧食主產區更多相關產業扶持和經濟補償。例如建立“誰吃糧誰拿錢，誰調糧誰補償”的原則，進一步推動糧食生產安全、可持續。

****本文原載《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2023年第5期，原題為《中國糧食主產區萎縮態勢及其福利損失》**************，******僅代表作者觀點，供讀者參考。

中國糧食主產區萎縮態勢及其福利損失

魏後凱

中國社會科學院農村發展研究所

賈小玲

中國社會科學院大學應用經濟學院

糧食安全是關係國家戰略和民生的重大安全問題。改革開放以來，中國糧食生產取得了巨大成就，糧食產量自2015年以來連續8年保持在6.5億噸以上，為保障國家安全提供了堅實的物質基礎。糧食主產區是國內糧食生產的核心區域，承擔着保障國家糧食安全的重要職責。2003年12月財政部印發《關於改革和完善農業綜合開發若干政策措施的意見》，正式劃定河北、河南、黑龍江、吉林、遼寧、湖北、湖南、江蘇、江西、內蒙古、山東、四川、安徽13個省級行政區為中國糧食主產區。**近年來，上述13個省區作為中國的傳統糧食主產區，貢獻了近80%的糧食總產量。同時，我們也要注意到中國糧食供給客觀存在區域性不平衡現象，糧食生產向少數省份過度集中，產量重心持續北移。**習近平總書記在2021年12月召開的中央經濟工作會議上明確指出，“過去是南糧北調，現在是北糧南調”，糧食生產地域格局發生了顯著變化。

**過去通常把糧食生產向主產區集中看成是一個成績和發揮地區優勢的體現。**如汪希成、徐芳認為，主要糧食品種向優勢產區集中是糧食主產區地位提升、空間佈局趨於合理的表現。柴玲歡、朱會義認為，中國糧食生產區域集中化是專業化糧食產區的基礎，有助於推進中國糧食生產的地區專業化與地域分工。事實上，糧食生產向優勢區或少數主產區集中，主產區部分省份糧食淨調出率不斷走低，本質是主產區的萎縮。糧食增產省份主要集中於長江以北地區、糧食產量重心持續快速北移潛伏着較大的可持續風險，必須採取有效措施阻止這種趨勢。**進入新發展階段，多維度全面協調發展的理念要求實現全國各地區的協調發展和共同富裕，**深入考察中國糧食主產區萎縮的具體表現，分析這種糧食主產區萎縮的原因及帶來的福利損失，對於更好統籌發展和安全，促進區域持續健康協調發展，在更高層次上保障國家糧食安全具有重要意義。

圍繞糧食主產區的萎縮問題，已有學者從農業補貼、糧食淨調出率等方面認識到了全國糧食主產區出現萎縮的現實，並進行了一定分析。現有文獻雖然已經注意到糧食主產區的萎縮現象，但對改革開放以來中國糧食主產區萎縮的基本特徵及其形成原因缺乏系統深入分析，有關糧食主產區萎縮帶來的福利損失分析更是一片空白。有鑑於此，本文首先在對糧食主產區、平衡區、主銷區進行重新劃分的基礎上，歸納改革開放以來中國糧食主產區萎縮的基本特徵，揭示糧食主產區萎縮的主要原因，深入探討糧食主產區萎縮帶來的福利損失，最後提出相關政策措施。

**▍**改革開放以來中國糧食主產區萎縮態勢

2003年之前，中國政府對糧食主產區、主銷區和產銷平衡區的界定處於動態調整階段。1994年，在《國務院關於深化糧食購銷體制改革的通知》中，明確北京、天津、上海、廣東、福建、海南等為糧食主銷區。同年，在《國務院批轉財政部等部門關於糧食政策性財務掛帳停息報告的通知》中，依據1992年、1993年全國平均人均糧食產量確定了11個糧食主產省，分別為遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、湖北、湖南、四川。2001年，在《國務院關於進一步深化糧食流通體制改革的意見》中，明確經濟相對比較發達的浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇、北京、天津等地區可以放開糧食收購，同時提出糧食主產和主銷區以外的地區為糧食產銷大體平衡的省（區）的概念。此次糧食流通體制改革，根據各省份糧食生產和消費的總體特徵，綜合考慮資源稟賦差異和糧食生產歷史傳統，將全國31個省(區、市)劃分為13個糧食主產區、7個糧食主銷區和11個糧食產銷平衡區。自此，主產區、主銷區和平衡區的格局正式確立並延續至今。

（一）中國糧食主產區、平衡區、主銷區變化情況

**根據中國糧食主產區的確定標準，主產區的選擇不僅取決於資源稟賦、糧食產量，還取決於能否提供較多的商品糧。**當前，糧食主產區一般是指土壤、氣候、技術等條件適合種植糧食作物，糧食產量高，生產具有比較優勢，在滿足本地區糧食消費的同時還可以大量調出商品糧的區域；糧食主銷區一般指人口數量較多、資源條件薄弱，糧食產需缺口較大，需從外部調入糧食的區域；產銷平衡區是指介於上述二者之間基本能夠保持自產自銷的區域。

研究層面，學者們分別從糧食調出數量、自然條件優勢、糧食產量等角度界定糧食主產區，確定的主產區範圍也各有差異。結合政策層面和研究層面對主產區、平衡區和主銷區的劃分標準，本研究綜合考慮糧食產量、商品量和消費量等因素，對中國糧食主產區、主銷區及產銷平衡區進行重新劃分，具體測度指標包括糧食產量、糧食調出率、糧食調入率、糧食需求量等指標。首先，糧食數量安全是硬性指標，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，把糧食綜合生產能力大於6.5億噸作為經濟社會發展的約束性指標，充分説明糧食數量安全的極端重要性。其次，商品量和消費量是劃分糧食主產區、主銷區的重要因素。考慮到改革開放以來，隨着經濟的快速發展和流動人口急劇增長，各地區糧食生產形勢和消費形勢均發生了較大變化，使用糧食調出率和調入率指標，能夠更好反映各地區糧食生產和消費形勢的相對變化情況。結合糧食需求量的數量型指標，能夠更好區分人口數量較少、糧食需求量較低的地區，更全面地反映各功能區糧食供求變化情況。為了更好反映糧食主產區的萎縮趨勢，本研究以各地區糧食產量、調入調出量、調入調出率等測算結果為依據，結合傳統主產區、平衡區和主銷區的劃分格局和已有研究，提出以下劃分標準。利用1978—2021年數據，將全國31個省、自治區和直轄市劃分為三類區域：一是糧食主產區，即糧食產量大於1000萬噸且糧食調出率大於5%的地區或糧食產量大於2000萬噸且能淨調出糧食的地區；二是糧食主銷區，即糧食調入率大於40%且糧食需求量大於300萬噸的地區或糧食淨調入量大於1000萬噸的地區；三是產銷平衡區，即不存在以上兩種情況的其他地區。

當前主流的糧食消費需求量測算方法包括定額統計法、流向統計法及消費統計法等。定額統計法根據人均年消費量與人口總數的乘積計算，但忽視了人均年消費量隨着經濟發展會發生變化，容易造成失真；流向統計法是通過糧食產量扣除淨出口和庫存變化量得出糧食需求量數據；消費統計法則是通過分別計算口糧需求、飼料需求、工業需求、留種需求和損耗等計算糧食總需求量。流向統計法與消費統計法所計算的自給率結果大體上相近，能客觀地反映中國真實的自給率情況。由於肉糧轉化比、留種量等無統一標準，這將會對結果的準確度產生影響。

綜合考慮，本研究採用流向統計法間接推求糧食需求量。以各年度全國人均糧食需求量作為產需平衡點計算各地區糧食年度餘缺量，全國人均糧食需求量=糧食需求量/全國年末總人口數，各地區糧食調出數量=本地糧食產量-全國人均糧食需求量×年末常住人口數。同户籍人口數相比，年末常住人口數同時包含流動人口，當前流動人口作為全國或地區經濟貢獻的重要組成部分，直接對當年的糧食需求數量產生影響，故用年末常住人口數作為測算指標。產量大於需求量時，各地區糧食需求量=本地糧食產量-本地糧食調出量，糧食調出率=調出數量/糧食產量×100%；產量小於需求量時，各地區糧食需求量=本地糧食產量+糧食調入量，糧食調入率=調入數量/糧食需求量×100%；糧食自給率=糧食產量/糧食需求量；自給率+調入率=1，結果如表1所示。

**從表1可以看出，改革開放以來，中國糧食生產的區域格局變化明顯。主產區數量總體上呈下降趨勢，**糧食主產區在1998—2003年達到11個，到2016—2021年僅有6個，且糧食調出率大於10%、糧食調出量大於500萬噸的規模糧食調出地區只剩黑龍江、吉林、內蒙古、河南和安徽5個省區。產銷平衡區的數量也越來越少，從1980—1985年的20個下降至2016—2021年的14個。**同時，主銷區的數量越來越多，**從1980—1985年的2個增加至2016—2021年的11個，**糧食調入率大於70%的規模糧食調入地區包括北京、上海、浙江、廣東、福建、海南和天津。**部分傳統糧食主產區糧食調出能力持續降低，江蘇、湖南、江西、湖北、浙江、四川在20世紀80年代還是糧食調出省份，目前已轉變為糧食調入省份，2016—2021年，江蘇、四川糧食調入率已超過20%，呈現出向主銷區轉變的跡象，浙江已轉變成糧食調入率超過80%的主銷區。

表1  中國糧食主產區、平衡區、主銷區及糧食調入調出率變化情況（單位：%）。注：調入調出率為六年平均值；括號中數據為糧食調出率，負值表示調入率。受篇幅所限，未列出1986—1991年、2010—2015年等年份數據，如有需要可向作者索取。數據來源：根據《新中國六十年統計資料彙編》、歷年《中國糧食年鑑》《中國糧食和物資儲備年鑑》及國家統計局官網數據計算得出。

表2為不同時期三個區域平均糧食調出率、調入率和自給率變化情況。糧食主產區糧食調出率從1980—1985年的14.75%上升至2016—2021年的40.25%，提高了25.5個百分點；產銷平衡區糧食調入率先下降後提高，在1998—2003年達到13.04%的最低值，2016—2021年增加至20.32%，提升了7.28個百分點，同期糧食自給率從87.73%下降至79.68%；主銷區糧食調入率從1980—1985年的46.64%提高至2016—2021年的71.88%，增加了25.24個百分點，糧食自給率也出現同幅度下降。可以看出，改革開放以來，主產區平均糧食調出率以及產銷平衡區和主銷區平均糧食調入率整體上均呈上升趨勢，產銷平衡區及主銷區糧食自給率整體上呈下降趨勢，説明糧食生產越來越集中於少數幾個省份，產銷平衡區和主銷區糧食生產能力逐步下滑。

表2  中國糧食主產區、平衡區、主銷區平均糧食調入調出率、自給率變化情況（單位：%）。注：負值表示調入率，括號中為糧食自給率，在1986-2015年產銷平衡區內，存在糧食產量小於1000萬噸或糧食調出率小於5%的糧食調出地區，所以在此期間糧食自給率和調入率之和不等於100%。

（二）糧食主產區萎縮特徵

根據改革開放以來中國糧食主產區、平衡區和主銷區糧食調入調出率、糧食自給率變化情況，結合各省區市歷年糧食產量和種植面積變化趨勢，可以歸納出中國糧食主產區萎縮的基本特徵。具體體現在以下四個方面。

**一是糧食主產區的邊界呈現北移趨勢。**中國糧食生產區域由南方持續向北方轉移，主產區邊界逐步北移。東南沿海地區的江蘇和浙江、西南地區的四川、長江中游的江西、湖南和湖北等省份在1980—1985年還屬於糧食主產區，到2016—2021年均已成為糧食調入省份，其中浙江已經成為糧食主銷區，糧食調入率高達83.32%。當前中國糧食主產區主要集中在東北和黃淮海地區，糧食主產區邊界呈現出明顯的北移趨勢。

**二是糧食主產區數量、播面雙雙減少。**2016—2021年，中國只有6個地區為糧食主產區，與改革開放初期相比數量明顯下降。伴隨而來的就是主產區糧食播種面積的萎縮，1998年主產區糧食播種面積達到70304.9千公頃，佔當年全國糧食播種面積的61.79%，到2021年主產區糧食播種面積下降為47610.44千公頃，僅佔全國糧食播種面積的40.47%。這種情況的出現與各地區糧食播種面積的增長格局密切相關。總體上看，一些由主產區跌入平衡區甚至主銷區的省份，其糧食播種面積大都出現了不同程度的下降，而新進入和穩定在主產區的省份，其糧食播種面積大多保持穩定增長。例如，在1990—2021年期間，全國糧食播種面積增長了3.67%，而浙江下降了69.18%，四川下降了35.31%，湖南、湖北等下降幅度在10%左右，江蘇下降幅度超過10%，山東、江西的增速低於全國平均水平；但黑龍江糧食播種面積增長了96.11%，內蒙古為77.68%，吉林為62.26%，新疆為29.21%，安徽、河南的增速也超過15%。

**三是糧食調出逐漸向少數省份過度集中。**1980—1985年，糧食調出率在5%以上的省份有9個，其中吉林、江蘇2個省份調出率超過20%，有4個省份糧食調出率在10%～20%之間，有3個省份糧食調出率在5%～10%之間，糧食調出率分佈較為均衡。到2016—2021年，糧食調出率在5%以上的省份減少到6個，其中，黑龍江、吉林和內蒙古等三個地區的糧食調出率均達到60%以上，糧食調出數量達到10414.48萬噸，佔同期糧食總調出量的85.26%，説明全國14個產銷平衡區和11個主銷區的糧食產需缺口有80%以上都由這3個省區貢獻的糧食作為補充，呈現出糧食調出向這幾個省區過度集中的現象。這也是中國糧食主產區萎縮態勢的一種體現。

**四是新世紀以來主產區萎縮態勢更為嚴重。**從主產區數量來看，20世紀八九十年代，儘管江西、浙江由主產區轉入了平衡區，但山東、河北、內蒙古由平衡區轉入主產區，糧食主產區數量穩中有增。在此基礎上，1998—2003年，河南由平衡區轉入主產區，糧食主產區數量達到11個。進入新世紀以來，2004—2009年的糧食主產區的數量較1998—2003年減少了3個，2016—2021年進一步減少至6個。這期間，江蘇、湖南、湖北、四川、山東相繼從主產區轉入平衡區，僅有新疆從平衡區轉入主產區。從主產區播種面積來看，自改革開放初期到20世紀末，主產區糧食播種面積從1980年佔全國播種面積的44.31%增加至2000年的61.74%，增加了17.43個百分點。而進入21世紀以來，2021年主產區糧食播種面積佔比較2000年下降了21.26個百分點，説明20世紀八九十年代糧食主產區數量、播面保持穩中有增，主產區呈現萎縮態勢主要是進入新世紀以來出現的現象。

**▍**糧食主產區萎縮的原因分析

為保護好地方重農抓糧和糧食生產者種糧“兩個積極性”，中央政府制定實施了一系列惠農政策，逐步構建了以農業支持保護補貼、最低收購價和目標價格支持為主的農業補貼政策體系，明確提出要從統籌產銷佈局、保障生產能力等方面，建立多層次、長期穩定的主產區利益補償機制。這些政策在保障國內糧食供給、抑制主要農產品價格大幅度波動、促進農民收入持續增長方面取得了一定成效，但主產區萎縮、主銷區自給率下降的勢頭並未得到根本改變。

（一）利益驅動是糧食主產區萎縮的根本原因

種糧比較收益低下、糧食對財政貢獻小，導致部分農民、地方政府等相關主體種糧抓糧積極性不高，這是糧食主產區萎縮的根本原因。

**一是種糧比較收益較低。**從21世紀初到2014年，糧食生產成本一直快速上漲，近年來大體趨於穩定，但居高不下。2011年以來，全國糧食每畝淨利潤總體呈下降趨勢，由2011年的250.76元下降至2021年的116.82元，其中在2016—2019年甚至為負值。從糧食和主要經濟作物的成本利潤率來看，2001—2003年，糧食成本利潤率低於蔬菜、水果、棉花、油料等，僅較甘蔗等作物存在優勢；2004—2012年，糧食成本利潤率大幅提高，但整體上仍低於水果、蔬菜、油料等作物；2016—2018年，糧食成本利潤率已降為負值，低於除棉花外的油料、甘蔗、烤煙、蔬菜、水果等多數經濟作物，糧食比較收益降低；2019—2021年，糧食成本利潤率有所提升，3年平均達到3.85%，但仍大幅低於蔬菜、水果、油料、甘蔗等經濟作物。同時，糧食和油料、棉花、甘蔗、烤煙、蔬菜、水果等經濟作物成本利潤率總體上均呈下降趨勢，農業整體比較收益降低，對穩定農業生產、增加農民收入極為不利。農業經營淨收入佔農村居民可支配收入（純收入）的比重不斷下降，從2001年的36.49%下降到2021年的16.96%，而同期工資性收入佔比不斷提高，從32.62%提高到42.04%，農户種糧積極性下降，部分糧食主產區農地流轉“非糧化”趨勢明顯，糧食主產區耕地撂荒現象普遍存在，成為國家糧食安全不可輕視的潛在威脅。

**二是地方政府重農抓糧積極性不足。**糧食生產具有弱質性、低財政經濟增長貢獻和弱政績凸顯性等特徵。糧食主產區承載着保障國家糧食安全的重任，因糧食生產比重大、任務重，其人均財政收入通常處於較低水平。2021年，全國人均財政收入為7863.81元，其中，傳統主銷區為16397.89元，傳統主產區為6341.48元。傳統主產區只有全國平均水平的80.6%和傳統主銷區的38.7%。從縣級層面來看，2021年，黑龍江、河南產糧大縣平均每縣糧食總產量分別達到111.87萬噸和56.40萬噸，人均地方財政收入分別為1391.00元和2701.18元，而浙江縣域平均糧食產量為7.30萬噸，人均地方財政收入為9672.57元。黑龍江、河南產糧大縣糧食產量分別是浙江縣域的15.32倍和7.73倍，而人均地方財政收入僅分別相當於浙江縣域的14.38%和27.93%。地方官員基於GDP績效考評的壓力和有限任期內政治晉升的動力，發展糧食生產的積極性缺失。尤其在2006年全面免除農業税和農業特產税後，糧食生產無法給地方帶來財政收入，在確保國家糧食安全目標和增加地方財政收入目標的抉擇中，地方政府很容易把着重點放在增加財政收入上面，大力招商引資發展二三產業，由此導致地方抓糧的積極性不高，糧食主產區出現萎縮態勢。

（二）保障國家糧食安全目標下各主體之間的利益衝突

在保障國家糧食安全目標下，中央政府、地方政府和農民定位不同、出發點不同、目的不同，造成各主體在“趨糧化”與“非糧化”之間產生博弈，形成利益衝突。

**一是保障國家糧食安全目標與農民家庭收益最大化目標的衝突。**保障糧食安全是重大國家戰略，也是強國建設的底線任務。在國家層面，旨在通過實施多種惠農政策，達到提高糧食產量，實現保障國家糧食安全的總目標。為此，政府先後出台多項農業補貼政策，在補貼的對象上，遵照“誰種地補貼誰”的原則，傾斜支持新型農業經營主體，鼓勵糧食適度規模經營，提高農民種糧積極性。在農民層面，小農户通過對家庭資源進行最大化配置，追求利潤最大化。因此，在種糧比較收益較低的情況下，小農户往往通過兼業化、“非糧化”、土地流轉等行為獲得更高的家庭收益。隨着流轉地租金不斷上漲，農户耕地流轉中的“非糧化”問題也日益凸顯。由此產生的目標衝突造成國家政策執行效果打折扣，“非糧化”趨勢明顯。

**二是保障國家糧食安全目標與各地區經濟發展目標之間的衝突。**各級地方政府儘管可能已經認識到糧食安全的重要性，但在中國地方官員的考核體系下，基於各自利益考慮，保證國家糧食安全與各地區經濟發展之間有衝突，一些地方政府對糧食生產、發展糧食產業等支持不夠、措施不力，忽視對農業尤其是糧食生產的支持，也是造成糧食主產區萎縮局面的重要原因。近年來，中國糧食主銷區糧食生產能力明顯下降，從2001年到2021年，在全國糧食增產50.86%的背景下，北京、天津、上海、浙江、福建、廣東、海南7個傳統主銷區糧食播種面積減少了3185.72千公頃，減幅達到39.51%，但其人口占全國的比重從17.05%上升到21.58%，糧食調入需求急劇增大，平均糧食自給率從2001年的50.61%下降至2021年的17.11%。在工業化、城鎮化的進程中，主銷區將保障糧食安全的壓力更多地壓在了其他地區，存在把保糧食安全看成是中央和主產區責任的傾向，由此降低了對自身保障糧食安全責任的重視。這種情況不僅會加劇產銷區之間的利益衝突，還會嚴重挫傷主產區抓糧的積極性。

（三）支持糧食主產區健康發展的政策有待進一步完善

現行中央支持糧食生產的相關政策在一定程度上緩解了主產區地方財力緊張狀況，但就現實而言，現有政策還不夠完善，難以形成支持主產區持續健康發展的長效機制。

**一是中央財政的縱向支持效果愈發有限。**據有關數據，2021年中國耕地地力保護補貼為1204.85億元，畝均補貼約95元。雖然農業補貼改革後投入力度加大，但耕地地力保護補貼作為普惠性的收入補貼，標準低、規模小的特徵明顯，對小規模農户的作用甚至可以忽略不計。根據財政部數據，2021年中央財政產糧大縣獎勵資金為479.95億元，對地方財政壓力有些許緩解，但獎勵額度有待進一步增加。同時，以價格支持和直接補貼為主的“外生性”補償形式作為一種“輸血式”補償，難以對主產區財政狀況和可持續發展產生有效的推動作用，產糧大省或大縣“糧財倒掛”的問題未得到根本解決。2001年以來，中國傳統主產區的人均糧食產量明顯高於傳統主銷區的人均糧食產量，差距從2001年的272.04千克增加到2021年的751.70千克。而人均財政收入差距則正好相反，主銷區的人均財政收入明顯高於主產區，差距從2001年的1286.71元增加到2021年的10056.41元。人均糧食產量絕對和相對差距都在擴大，人均財政收入絕對差距擴大，相對差距在21世紀初到2013年持續縮小，近年來又有小幅擴大趨勢。

**二是缺乏完善的區際利益補償機制。**區際利益補償是指在區域外部性和區際關聯性前提下，受益區基於公平負擔原則對作出特別犧牲或付出代價的區域主體予以某種或某幾種方式的填補，其目的是提升其福利和發展能力，實質是關聯區域間的利益協調和再分配。當前，中國糧食主產區利益補償從根本上來説是一種由政府主導的協調機制，糧食主產區在保障主銷區糧食供給方面投入了極大的物質成本、機會成本、生態保護成本，但糧食受益區並未承擔任何獎補責任。同時，糧食流通造成補貼從欠發達的糧食主產區向主銷區外溢且缺少迴流機制，產銷區利益也沒有得到充分協調，由此加劇了區域發展的不平衡性。

**三是現有糧食主產區的劃分與界定方式影響政策作用的充分發揮。**國家認定的13個傳統糧食主產區目前只有黑龍江、吉林、內蒙古、河南等地能夠規模調出糧食，四川、江蘇、湖南、湖北等已演變成糧食調入省份，新疆作為傳統的產銷平衡區，也是當前重要的糧食調出地區。根據財政部印發的《關於印發〈產糧（油）大縣獎勵資金管理暫行辦法〉的通知》（財建〔2018〕413號），商品糧大省的獎勵範圍為13個傳統糧食主產區，繼續以傳統主產區範圍制定獎補政策，不利於調動和保護糧食調出地區的生產積極性，也易導致現有糧食調入地區逃避保障國家糧食安全的責任，不利於促進社會公平。

**▍**糧食主產區萎縮帶來的福利損失

保障國家糧食安全是實現經濟發展、社會穩定、國家安全的重要基礎，糧食安全作為一種最基本的公共產品，具有強烈的正外部性。國家層面，為保障糧食安全，主要通過基本農田保護區規劃、劃分糧食三大功能區等管制措施來限定糧食主產區土地用途。這實質上犧牲了主產區發展機會和發展利益，造成區域利益外溢。**有研究認為，規劃管制在一定程度上抑制了要素自由流動，會引發管制區內外利益羣體“暴損”“暴利”等福利非均衡問題及效率與公平的矛盾，造成區域間經濟發展水平差距逐步擴大。糧食主產區的萎縮更是加劇了這一問題。**對於糧食主產區萎縮的本質，可以從不同角度來進行理解。從安全保障水平看，這種萎縮加劇了國家層面糧食安全的風險；從安全保障能力看，這種萎縮是對主產區糧食生產依賴的資源環境的過度消耗；從安全保障責任看，這種萎縮也是糧食安全保障責任的轉移。

現代化的本質是人的現代化，發展的目的是促進社會福利的最大化。效率從生產方面影響社會福利，公平則從分配方面影響社會福利。從廣義上來説，安全也是一種福利，而且是最大的福利，在人類生產生活中，確保安全始終是底線要求。特別是，世界百年未有之大變局、地緣政治風險、貿易摩擦升級等多種因素疊加的新形勢新挑戰，更加凸顯了安全的重要性。**保障國家糧食安全，應該同時兼顧效率、公平和安全等多重社會目標，進而尋求社會福利的最大化。以“效率+公平”為主要衡量標準的傳統福利觀沒有對安全維度進行衡量，在國家糧食安全面臨的新形勢下，需要倡導“效率+公平+安全”的三維新福利觀。**當前，在縱向補償難以對主產區形成有效激勵且缺乏完善的區際利益補償機制的情況下，部分傳統主產區糧食淨調出率持續下滑、主產區萎縮的態勢，不僅會加劇糧食安全風險，而且會帶來經濟效率和社會公平的損失，所以分析主產區萎縮的福利損失，應從三維新福利觀的視角展開闡述。

（一）糧食產銷“兩極化”突出，加劇糧食安全風險

**從供給安全角度來看，糧食安全內涵應包括兩層含義，既要確保生產足夠數量的糧食，還要確保糧食的可及性、可獲得性等供給穩定性。**中國幅員遼闊，區域供需平衡一直是國家糧食安全的關鍵環節，糧食生產逐漸向北方集中帶來糧食流通空間距離拉大、運輸週期長、流通層級多、基礎設施佈局不合理等問題，為糧食區域間供需對接和產銷調劑帶來一定威脅。**能夠調出糧食的省份越來越少、需要調入糧食的省份越來越多，主產區的萎縮態勢造成中國糧食區域供需不平衡問題更加凸顯。**7個傳統的北方主產區（包括黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北、山東、河南）糧食播種面積和產量佔全國的比重分別從2001年的40.43%和38.82%增加至2021年的47.82%和50.02%。而7個規模糧食調入省份中有5個位於南方地區，2016年以來，上海、浙江、福建、廣東等南方銷區糧食調入量均大於1000萬噸。其中，浙江糧食調入量接近3000萬噸，廣東超過5000萬噸，兩省糧食自給率均不足20%。過去“南糧北運”的格局已經轉變為“北糧南運”，且在進一步強化。

糧食作為大宗商品，水運和鐵路是最主要最可靠的運輸方式。東北地區是當前中國最重要的糧食輸出地，東南沿海地區則是最主要的糧食輸入地，東北到東南沿海構成了“北糧南運”主要運輸通道，糧食生產和消費“兩極化”態勢日趨明顯，佈局錯位問題越來越突出。更為重要的是，東北地區在糧食購銷旺季煤糧爭嘴，季節性運輸能力緊張對糧食外銷不利，顯著制約大規模糧食到達糧食需求地的時效性。**當前中國糧食物流業缺少規模大、水平高、技術尖的模範企業引領，糧食物流技術和服務標準體系還不夠完善，集約化、規模化程度偏低，產業集中度低，沒有形成規模優勢，導致糧食物流成本居高不下，在實現大規模糧食快速通達方面效率還有待提升。**一旦糧食主產省份遇到較大自然災害，將會對國家糧食安全造成嚴重威脅。糧食進口集中在東南地區，一旦遇到大的突發事件，也會給糧食運輸帶來潛在的風險，威脅國家糧食安全。在2020年新冠疫情期間，疫情防控措施導致交通運輸、要素流動和生產性服務中斷，影響產業鏈的正常運行。而立足全球視野，氣候變化、極端災害疊加地緣政治衝突，外部環境的不確定性因素明顯增多，加劇了糧食生產脆弱性，這將會對國內主產區糧食生產格局帶來潛移默化的影響。

（二）主產區萎縮態勢造成資源過度消耗和污染威脅，加劇生態風險

**糧食安全的可持續性是要求既能滿足當代的糧食需求，同時又不損害為子孫後代帶來糧食安全的環境、經濟和社會基礎的長期能力。**現有糧食主產區長期保持高強度糧食生產壓力，是以高強度開發土地甚至犧牲生態環境為代價，為了提高有限耕地上的糧食產能，付出過多的生態代價，種植集約化程度不斷提高，致污性化學品過量投入現象普遍存在，造成主產區農業生產資源的過度消耗、面源污染加劇及生態服務功能的嚴重退化，對農業可持續發展的基礎產生不利影響，增加了主產省份的資源環境壓力和生態風險。

**一方面，糧食生產向少數省份過度集中，造成資源過度消耗。**水資源過度利用方面，改革開放以來，黑龍江糧食作物播種面積增長迅速，其中水稻播種面積由1978年的224.30千公頃增至2021年的3867.4千公頃，吉林水稻播種面積由1978年的281.50千公頃增至2021年的837.3千公頃。隨着水稻播種面積的擴大，農業用水需求也不斷攀升，部分區域農業用水中地下水開採量有所增加，松嫩平原、三江平原和遼河平原部分地區均存在地下水埋深增加趨勢，局部形成降落漏斗。耕地利用方面，近60年來，東北黑土耕作層土壤有機質含量下降了1/3，部分地區下降了50%，遼河平原多數地區土壤有機質含量已降到20克/公斤以下。當前，東北地區黑土區土地開墾率已較高，耕地後備資源儲備較少，嚴重威脅了中國的糧食安全，也與可持續發展戰略與生態文明建設的理念相悖。

**另一方面，糧食主產區萎縮態勢還造成了環境污染威脅。**有研究表明，糧食主產區種植業領域總體上呈現“高碳—低效益”特徵。受制於“人多地少水缺”的資源稟賦條件和政策壓力的約束，現有糧食主產區向土地要產量、向農業要效益，資源環境這根弦越繃越緊，加劇了農業生態環境損失。據農業農村部發布的數據，2020年中國水稻、小麥、玉米三大糧食作物化肥和農藥利用率雖然分別提高到40.2%和40.6%，但與發達國家相比仍有較大的差距。東北地區松遼流域地下水“三氮”污染問題日益嚴重，河南化肥施用量、農藥使用量在近幾年雖有所下降，但仍處於超高水平，化肥和農藥的過度使用帶來耕地板結、土壤污染、水體富營養化和地下水污染等一系列嚴重後果，同時，地膜的大量使用也使得“白色革命”演變為“白色污染”。

（三）糧食生產與水資源錯配，帶來水資源配置效率損失

根據比較優勢理論，糧食區域貿易“北糧南運”格局是資源稟賦、經濟發展、宏觀政策等因素共同作用的結果。糧食生產需要消耗水資源，糧食貿易的背後隱含着看不見的水資源交易。除了跨流域調水等實體水流動，以區域間商品和服務貿易為載體的虛擬水流動也能夠改變空間上的水資源配置。Allan首次提出虛擬水是指生產商品和服務所需要的水資源數量。虛擬水貿易理論認為，缺水地區可以通過貿易的方式從富水地區進口水資源密集型產品，實現水資源和糧食供給安全。**但隨着糧食主產區邊界北移和向少數省份過度集中，北方地區每年通過糧食貿易向南方輸出大量虛擬水資源，產銷平衡區和主銷區糧食生產能力逐步下滑，加劇了糧食生產水資源空間分佈不均問題。**從水資源空間分佈來看，當前中國南北方水資源分佈不均和水土資源錯配成為限制糧食生產的重要因素。根據《2021年中國水資源公報》，2021年北方6區水資源總量佔全國水資源總量的25.17%，南方4區水資源總量佔比為74.83%。從全國主要流域水資源開發利用水平來看，黃淮海地區近年來水資源開發利用程度有所下降，但2021年水資源開發利用率均在40%左右，西北諸河區水資源開發利用率整體呈上升趨勢，2021年接近50%，北方地區糧食灌溉水壓力較為突出。2016年以來，中國人工生態環境補水量由142.6億立方米增加至2021年的316.9億立方米，增加了122.23%。其中，除黑龍江外，吉林、內蒙古、河南和安徽等糧食調出地區人工生態環境補水量總體上均有不同程度的上升趨勢，糧食生產與水資源錯配問題突出。同時，伴隨着糧食種植重心轉移，南北方地區糧食生產結構發生了顯著變化。改革開放以來，在傳統的糧食主產區中，北方主產區水稻的產量佔比增加明顯，由1978年的8.45%提高至2021年的28.91%，小麥、玉米和大豆的生產優勢繼續保持，並且產量佔比總體呈增長趨勢。糧食種植結構的變化同時帶來北方地區糧食生產對灌溉水的季節性需求發生變化，即在北方降雨較少的春冬季生產了更多糧食，從而使雨熱資源與糧食生產不同步的問題更加凸顯，這就造成中國水資源分佈與糧食生產佈局匹配程度越來越低，加劇了南北方地區糧食生產佈局與水資源分佈的失衡，北方糧食主產區水資源壓力進一步加劇，同時也變相地用水土資源支持了糧食調入地區的工業化和城鎮化進程，嚴重製約和影響當地的經濟社會發展。

（四）更少的主產區承擔更多國家糧食安全的保障責任，加劇了區域不平衡性

農業生產週期長，抗衝擊或風險能力差，產出增長波動大，具有明顯的弱質性。在市場機制作用下，產業發展的規律決定了資源要素會流向獲利高的領域，這就導致具有糧食比較優勢的糧食主產區與具有非農優勢的主銷區之間出現區際分工利益失衡。

改革開放以來，經濟發達的東南沿海地區尤其是長三角、珠三角地區在國家政策的支持下，率先成為市場化、國際化、工業化和城鎮化快速推進的區域，非農產業發展迅速，土地用於糧食生產的機會成本越來越高，大量土地轉用於收益率更高的工業和城鎮建設用地，並由此獲得了更高的收益。即使是農用地，其糧食播種面積也在持續減少。從1978年到2021年，東南沿海5省市（包括上海、江蘇、浙江、廣東、福建）糧食播種面積下降了47.29%，除上海作為國際大都市情況特殊外，浙江下降幅度高達69.95%，福建、廣東下降幅度也超過60%。這期間五省市糧食播種面積佔全國的比重由15.10%下降到8.16%，由此把保障國家糧食安全的責任更多轉移給了其他地區，如黃淮海地區、東北地區等。這些規模糧食調出地區作為商品糧供應的主陣地，更多地承擔起了保障國家安全的政治任務。

**地方政府將大量的人力物力財力配置到糧食領域，但從發展糧食產業上獲得的經濟收益卻很低；糧食生產對地方財政增收的貢獻整體較低，而發展糧食生產所需投入卻不斷增加。**從農林水支出佔比情況來看，2007—2021年，黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽等5個規模糧食調出地區農林水支出佔總預算支出的比重總體上呈增加趨勢，從2007年的8.9%增加至2021年的13.59%，增加了4.69個百分點。北京、上海、浙江、廣東、福建、海南、天津等7個規模糧食調入地區農林水支出佔總預算支出的比例在整體上先增加後減少，從2007年的6.07%增加至2015年的8.33%，近年來有小幅下降，但此期間該比重一直顯著低於規模糧食調出地區，並且二者差距呈擴大趨勢。2021年規模糧食調出地區的農林水支出比重是規模糧食調入地區的1.88倍，達到2007年以來的最高值。從城鄉社區支出佔比情況來看，兩類地區城鄉社區支出佔總預算支出的比重在2007—2019年都在增加，2020—2021年均有較大幅度下降，但整體上規模糧食調出地區該支出比例均遠低於規模糧食調入地區，二者在人均支出方面的差距更大。糧食主產區與主銷區之間在城鄉社區公共設施、環境衞生和社區管理等方面支出的較大差距，進一步拉大了區域間發展的不均衡性，既不利於糧食主產區的持續穩定發展，也造成區域間發展的不公平，嚴重阻礙全國城鄉統籌協調發展的進程。

（五）糧食加工產業發展與糧食生產格局不平衡、不匹配問題突出

在糧食產業中，糧食加工作為整個流通鏈條的樞紐，向上連着生產和收儲，向下連着銷售和消費，是帶動糧食產業高質量發展的重要引擎。**為保障國家糧食安全，糧食主產區外銷的大多是廉價的原糧及初級產品，而主銷區則利用這些廉價原料進行精深加工，生產價格較高的糧食加工產品，由此導致糧食主產區創造價值和利益的轉移。**伴隨着現有糧食主產區大量糧食的調出，包含大量補貼的原糧在調往銷區加工銷售過程中產生了利益外溢，變相造成了“窮區補償富區”的現象，實際上隱含了主產區補貼和利益的流出。

**當前，規模糧食調出地區現代糧食加工業發展水平較低，糧食加工產業發展與糧食生產格局不平衡的問題十分突出。**根據2022年《中國糧食和物資儲備年鑑》數據整理計算，2021年，規模糧食調出地區糧食產量佔全國的38.63%，成品糧油加工企業、食品及副食釀造業、深加工企業數量也分別佔全國的32.10%、34.24%和43.86%，但其糧食工業總產值僅佔全國的22.61%，糧食產業的利潤總額僅佔全國的13.79%，糧食產業的產值利潤率也顯著低於全國7.41%的平均水平。其中，東北地區的黑龍江和吉林，糧食產業發展水平較低的問題尤為明顯，2021年其產值利潤率僅為2.75%和1.67%，糧食產業利潤分別只佔全國的1.67%和0.43%，與其糧食生產大省、調出大省的地位不匹配問題突出。相比之下，2021年規模糧食調入地區糧食產量僅佔全國的4.30%，但其糧食工業總產值佔全國的15.77%，糧食產業利潤總額也佔全國的11.58%，產值利潤率為5.44%，高於規模糧食調出地區水平。其中，廣東、福建、浙江的糧食產業利潤佔比甚至超過內蒙古和吉林等地區。可以看出，在“北糧南運”格局持續深化的背景下，糧食調出地區大量調出原糧，為保障國家糧食安全作出了重要貢獻，但其本身糧食企業利潤總額不高，也反映出當前糧食調出地區糧食精深加工發展滯後、加工企業“小散弱”問題突出，糧食加工產業發展水平與其糧食生產能力、糧食資源狀況等在全國的地位不相匹配，資源優勢、生產優勢難以充分轉化為產業優勢和經濟優勢，種糧效益未有效留在產區的現實。

**▍**構建產銷區共保糧食安全的新格局

保障國家糧食安全始終是全面推進現代化和鄉村振興的底線要求，也是中央與地方、主產區與主銷區和產銷平衡區的共同責任。在全面推進鄉村振興的過程中，為遏制主產區進一步萎縮態勢，更好地保障國家糧食安全，需要在目前支持主產區發展的政策體系的基礎上，對糧食產銷區進行重新劃分，明確產銷區和平衡區共保糧食安全的責任，優化產銷區佈局，完善利益補償機制，深化糧食產銷協作，防止個別省份由糧食主產區向產銷平衡區甚至糧食主銷區轉化，提高主銷區和產需平衡區糧食產能和糧食自給率，推動形成以主產區為主要力量、主銷區和平衡區共同支撐的糧食安全保障新格局，在確保實現國家糧食安全底線任務的同時，促進產銷區協調發展和共同富裕。

（一）進一步明確糧食產銷區範圍

傳統的糧食主產區、主銷區及產銷平衡區是2003年劃定的，至今情況已經發生很大變化。同時，單純按省級行政區劃分產銷區，會掩蓋省域內部的差異，也容易使主銷區、產銷平衡區推脱和轉移糧食安全責任。

為進一步壓實國家糧食安全責任，建議按照糧食產量、糧食調出率、耕地數量及潛力等指標，對糧食主產區、主銷區及產銷平衡區進行重新劃定。可以考慮按照雙層次進行劃分，首先按省級行政區劃劃分，確定糧食主產區、主銷區及產銷平衡區，然後在省級內部再界定糧食主產縣，以縣級行政區劃為基本地域單元，以此作為國家實施糧食主產區政策的依據。無論主產區還是主銷區和產銷平衡區，都應確定相應的糧食主產縣，這樣既有利於減輕主產區壓力，使其能夠休養生息，又可壓實主銷區和產銷平衡區的糧食安全責任。需要指出的是，國家現行的產糧大縣獎勵政策是根據縣級行政單位的糧食生產情況進行動態篩選，而糧食主產縣是省域內部的糧食產銷區劃，這種劃分方式可以更好壓實糧食生產責任，使各項獎補政策精準對接到糧食生產真正集中的地區，提高政策的實施效果。**中央和省級政府應對糧食主產縣與非主產縣實行分類差別化支持政策，尤其要對糧食主產縣集中連片的區域給予重點支持。**同時，要鼓勵一些在糧食生產領域具備資源稟賦優勢、但現已變成糧食調入省份的傳統產區加大糧食生產能力投入，提高本省糧食自給率，使之回到糧食主產省或產銷平衡省，切實落實糧食安全責任。

（二）加大糧食主產區政策支持力度

糧食主產區是保障國家糧食安全的重中之重。為保障農民種糧有合理收益、主產區抓糧有內在動力，當前應進一步加大對種糧農户及糧食主產區的支持力度，不斷完善糧食支持政策體系與操作辦法，增強政策的針對性和有效性。一是優化糧食支持保護政策，保障農民種糧積極性。以保供給與保增收相結合為核心目標，**一方面，進一步剝離糧食收購制度保增收的功能，迴歸糧食收購託底功能；另一方面，優化糧食支持保護政策結構，推動農業補貼由“黃箱”補貼轉變為“綠箱”補貼，由價格補貼轉變為收入補貼，在弱化對市場扭曲程度的同時，有效保障種糧農民收益。同時，加大金融保險政策的支持力度，繼續探索目標價格貸款、目標價格保險、農業收入保險等多種政策工具，根據不同目標靈活選用不同政策工具組合，提高政策的實施效果。**在新發展理念下，應推動支持保護政策向支持農業高質量發展、可持續發展和綠色發展轉型，由刺激生產轉變為支持綠色生態和適度規模經營，促進產業發展、生態協調、環境改善相互融合統一。

**二是完善主產區支持政策，調動地方抓糧的積極性。綜合運用財政、税收、金融等政策工具，構建完善的糧食主產區支持政策體系。**針對產糧大縣多是財政窮縣的實際狀況，中央財政應加大以整體區域為主體的轉移支付力度，切實保障糧食主產區基層政權運轉，促進基本公共服務均等化。健全糧食主產區税收激勵制度，擴大税收激勵範圍，對糧食主產區農民、糧食產業鏈各企業、基礎設施建設及銀行信貸等實行税收激勵政策。發揮政策性涉農金融機構主力軍作用，優化資金供給，創新金融產品，完善風險分攤機制，改進金融服務方式，為糧食生產、加工、流通、購銷企業等經營主體提供更有效率、更加完善、更高質量的全方位金融服務。同時，着力將糧食生態環境補償納入糧食主產區利益補償範疇，按實際種植面積給予補償，以推動形成糧食調出地區生態保護的動力與激勵機制。

（三）切實落實黨政同責和責任共擔

確保國家糧食安全，需要樹立大食物觀，全面落實“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制，實行黨政同責、責任共擔，中央與地方，主產區、主銷區和產銷平衡區凝聚成一股合力，共同扛牢糧食安全責任。

一是進一步壓實責任。保障國家糧食安全不單是中央政府的責任，也是中央和各級地方政府共同的責任；也不光是糧食主產區的責任，而是糧食主產區、主銷區和產銷平衡區共同的責任。無論是主產區、主銷區還是產銷平衡區，各級地方黨政幹部都要樹立底線思維，加強思想認識，強化責任擔當，夯實“重農抓糧”責任心和使命感。糧食主產區要進一步提高糧食綜合生產能力，增加糧食產量，為全國提供穩定的商品糧來源；主銷區要守住糧食種植面積底線，切實穩定和提高糧食自給率，堅決防止和糾正放鬆糧食生產、忽視糧食生產能力建設的傾向；產銷平衡區要確保糧食基本自給，繼續穩定糧食產需基本平衡的局面。

二是優化完善考核指標。依據主產區、主銷區和產銷平衡區政府在糧食安全省長責任制中承擔的主體責任，設置增強糧食綜合生產能力、保持糧食播種面積和產量基本穩定、加強糧食儲備安全管理、保障糧食市場供應穩定、加強糧食應急保障能力建設、推進糧食產業高質量發展等六個方面的考核指標，細化對糧食主產區、產銷平衡區和主銷區的考核要求。主產區重點加強藏糧於地戰略等方面的考核，對於主銷區和產銷平衡區，要適度提高糧食種植面積、產量和高標準農田建設等考核指標權重在考慮地方經濟發展程度和資源稟賦的基礎上，設定具體的糧食安全底線目標，使糧食生產能力與經濟發展水平同步提高。

三是強化考核結果運用。提高考核結果通報的權威性，加大考核結果運用的力度，研究建立相應的獎懲激勵機制，充分發揮“考核”指揮棒作用。

（四）建立完善橫向利益補償機制

為調動農民種糧和地方抓糧兩個積極性，除了加大對糧食主產區的縱向利益補償，還應堅持“誰吃糧誰拿錢、誰調糧誰補償”的原則，建立完善橫向利益補償機制，利益補償要實現經濟效益、社會效益和生態效益的動態平衡，推動缺糧調入地區承擔更多的糧食安全責任。

一是明確橫向利益補償主體。糧食調入地區作為主要受益地區，要根據糧食調入量對糧食調出地區進行合理補償，以彌補糧食調出地區多產糧食付出的物質成本和機會成本，平衡產銷區之間的利益關係，壓實糧食調入地區政府糧食安全責任，補償糧食調出地區為糧食安全作出的貢獻。二是完善橫向利益補償標準。可採取糧食調入地區對調出地區的直接利益補償方式，直接反映糧食調入省份對調出省份的經濟補償。建議採用糧食生產成本和調入調出量作為計算橫向利益補償的主要依據。結合各糧食調入地區人口規模、經濟發展水平、財政支付能力、糧食自給率等確定各地補償係數，補償係數在0～1之間。可按糧食調入量設置成不同階梯，糧食調入量越大補償係數越高；同時按糧食生產成本給予相應補償，每畝成本補償標準=全國糧食每畝平均生產成本-（中央財政已補償資金總額/糧食播種面積），每公斤成本補償標準=每畝成本補償標準/平均每畝糧食產量。綜合考慮糧食調入量、補償係數和每公斤成本補償標準確定各糧食調入地區應繳納的實際補償資金，由中央財政設立專項基金，根據糧食調出地區糧食調出量統籌分配撥付。三是明確橫向利益補償對象。橫向補償資金主要用於糧食調出地區在糧食生產、儲備、流通能力提升、農業基礎設施建設等方面的投入，直接體現缺糧調入地區“出錢得糧”的政策導向。

（五）不斷優化糧食產業佈局

圍繞實施鄉村振興戰略，以糧食生產功能區和重要農產品生產保護區建設為基礎，積極推進國家糧食安全產業帶建設，不斷優化糧食產業佈局。**一是平衡南北方糧食種植地區佈局。北方主產區面臨巨大的供水壓力，南方地區則存在大量的撂荒、耕地“非糧化”和雙季稻改一季稻等情況。**北方糧食主產區要實施“以水定產”，減輕水資源過度利用給糧食可持續發展帶來的不利影響，制定合理的糧食產量目標，以控制用水總量、提高農業用水效率為抓手，推動北方糧食生產轉型。南方地區要提高糧食自給率，為國家糧食安全承擔起應有的責任，重點是採取經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地託管等多種方式，把撂荒耕地利用起來實行連片種植，提高土地利用率。同時穩定雙季稻面積，推廣再生稻生產，保證糧食種植面積相對穩定。**二是調整優化糧食產業佈局。**利用中央推進國家糧食安全產業帶建設的契機，以糧食產購儲加銷為“軸心”，一二三產業融合發展為“帶寬”，在糧食調出地區統籌佈局糧食初加工、主食加工、精深加工及副產品綜合利用，不斷延伸糧食產業鏈，提升價值鏈，打造供應鏈，實行產業鏈、價值鏈和供應鏈“三鏈”協調聯動，有效地把資源優勢轉變為產業優勢和經濟優勢，促使糧食產業鏈更多留在產區，讓產區和種糧農民更多分享產業鏈增值收益，推動形成糧食興、產業旺、經濟強的良性循環。

（六）全面深化糧食產銷合作

確保國家糧食安全是央地和產銷區共同的責任。各產銷區都要把提高糧食安全保障能力擺在更加重要的位置，使之落到實處。為此，需要深化糧食產銷合作，實行產銷區聯動，全面提升區域糧食安全的保障能力。一是充分發揮政府推動作用。加強頂層設計，制定和完善相關激勵機制、責任機制、協調機制和扶持政策，積極創造有利於糧食產銷合作的環境，整合合作平台，引導和推動糧食企業開展多層次、跨地域、寬領域的產銷合作，推進糧食產銷合作向縱深發展。二是推動糧食產業深度融合。產業融合發展是深化糧食產銷合作的重要途徑，是建立更加穩固、更有效率、更可持續糧食產銷合作的重要方式。要鼓勵產銷區企業以資本為紐帶，通過合資、併購、控股、參股、租賃設施等多種形式深度融合，加強人才、技術、管理等方面合作，跨區域建立商品糧生產和收儲基地、加工園區、營銷網絡，建立緊密型利益聯結機制，形成利益共同體，促進糧食產銷合作深入開展。