第三十六講：中國“最後一公里”與“最後一道防線”法治之路_風聞

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中國一邊是唯一5000年文明不中斷的國家，一邊古代中國又是一個君主制集權國家。

但是，中國曆朝歷代又都重視法治。雖然既有“刑不上大夫”之説，又有“王子犯法與庶民同罪”之説，二者似乎是矛盾的，但正是這種把法治與權貴相提並論的矛盾，恰恰説明中國曆朝歷代是尊法重法的。

例如，春秋戰國時代，正是很多諸侯國重用法家人物，才形成了戰國七雄。秦國採用法家的商鞅變法，才得以更加強大，能夠滅六國而統一中國。

例如，唐太宗以奉法為治國之重，一部《貞觀律》成就了“貞觀之治”；在《貞觀律》基礎上修訂而成的《唐律疏議》，為大唐盛世奠定了法律基石，成為中華法系的典範。

例如中國老百姓津津樂道的“鍘美案”，就是包拯依據大宋律法鍘了駙馬爺陳世美的腦袋，因而傳為美談。而到了明清，大明律和大清律更是內容豐富，法條齊全。

所以，古代同時期的世界，中國應該是最重視法治之一的國家，而且很多時侯是“唯一”而不是“之一”，即中國很多時候是唯一重視法治的國家。

而且古代中國在重德方面恐怕也是世界首屈一指。尤其到了漢武帝“罷黜百家、獨尊儒術”以後，古代中國更是德刑相輔，儒法並用，堅持依法治國和以德治國相結合。

所以，在古代中國，只要權力得到制約，法德得以彰顯，就是治世，反之就是亂世，甚至導致改朝換代。

但集權畢竟是君主制國家的根本制度缺陷，權大於法、大於德的現象在中國週期性出現，從而導致封建制的中國永遠也擺脱不了“其興也浡焉，其亡也忽焉”的興亡週期率。

近代以來，圍繞“憲法”、“立憲”，中國嘗試過君主立憲制、議會制、多黨制、總統制等各種政治制度，但最終都以失敗告終。歷史證明，西方“憲政”這條路，在中國根本走不通。

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新中國成立後，廢除了國民黨《六法全書》等舊法統，在《共同綱領》和“五四憲法”的基礎上，確立了新中國的憲法制度和立法行政司法體制，我國社會主義法治實現了歷史性跨越和根本性轉變。

馬克思主義認為，憲法作為上層建築，是由經濟基礎決定的。資本主義的憲法及其確立的政治制度是以私有制為基礎的，資本決定着社會機器的運轉，不論是君主立憲制還是議會制、總統制、都沒有改變資本主義國家政治統治的本質。我們黨領導人民制定的憲法，是中國歷史上第一部真正意義上的人民憲法，具有鮮明的社會主義屬性，體現了全體人民的共同意志，得到最廣大人民擁護和遵行，實現了黨的主張和人民意志的高度統一。

毋庸諱言，早期的社會主義法治也是政治掛帥的，只不過是人民民主專政和無產階級專政的工具。在文革初期，公檢法甚至被紅衞兵砸爛了，一度陷入癱瘓。但是，後果也並沒有想象的那麼嚴重，這是為什麼呢？

因為城裏人都在國營或集體所有制單位上班，領的是相差無幾的工資。農村人都是人民公社社員，掙的是相同的工分。這意味着無論城裏人還是農村人，都沒有大的經濟糾紛。有一點小的糾紛，城裏的單位或基層政權，農村的生產隊或人民公社，都可以自行調解，根本用不着鬧到法院去。至於企業，也都是公有制，有了經濟糾紛政府也可以調解，用不着到法院打官司。打官司輸掉的企業，賠償別人的是公家的錢；贏了的企業，獲賠的也是公家的錢。反正都是公家的錢，能通過行政調解最好，何必要鬧到法庭相見的地步呢？

經濟以外的糾紛，只有犯罪的才由公檢法處理，但那時的犯罪率很低。而其他方面的糾紛，各自單位、政府部門或社會組織都可以調解，所以公檢法暫時癱瘓了，後果並沒有想象的那麼嚴重。

資本主義絕對離不開司法體系，並且越到發達資本主義的高級階段，越需要更繁瑣更龐大的司法體系；社會主義雖然也離不開司法體系，但到了共產主義的高級階段，基本可以不需要司法體系，這就是資本主義法治與社會主義法治的本質區別。

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改革開放以後，隨着中國的基本經濟制度向“56789”特徵過渡，即隨着私有制的成分不斷增加，計劃經濟不斷向市場經濟過渡，各種經濟糾紛明顯增加，各種治安和刑事案件也明顯增多，公檢法因此越來越重要，越來越繁忙，為改革開放保駕護航的任務也越來越繁重。

到了上世紀90年代中期，連我這個局外人也被連累進了兩起經濟官司中。

一個湖北孝感的朋友在海口辦了一家公司，後來公司不辦了，撤回去了，海口一家台資公司欠這位朋友一筆錢卻要不回來。後來回想起來，這位朋友應該很有心計，他找了一個充足的理由借了我15萬元——這幾乎是我全部的家當。因為我結婚十幾年沒有孩子，夫妻倆十幾年才攢了這一筆錢。然後他委託我全權代表他打官司，意思是官司贏了，我才能拿回自己的15萬元。

我只好去找秀英區法院院長幫忙。這位院長倒是很爽快，介紹了一個律師給我，讓我全權委託律師就行了。但是律師先要4萬元律師費。我那孝感朋友説他沒有錢，我只好又墊了4萬元律師費。

一審倒是很快判下來了：包括利息100多萬。沒想到對方根本沒跟我打一審，只打二審。我只好又去請海口中院一位庭長吃飯。他在飯桌上本來答應得好好的，沒想到判下來少了一半，只剩下50多萬。

這50多萬執行時，對方卻賴賬，説法人代表是台灣人，公司賬上沒錢，讓去台灣找法人代表要錢。連秀英法院執行庭也沒有辦法。

那一段時間我覺得好像一下子老了好幾歲。

所幸後來那家台資公司與另一家公司也有經濟糾紛官司，並且台資公司贏了官司，對方賠給台資公司的30多萬元，經過秀英區法院執行庭轉賬，秀英區法院執行庭直接轉給我了。我扣了19萬，將剩下的錢全部轉給了那位孝感朋友。

那位孝感朋友以為我有隱瞞，請了老家一個法官來海口秀英區法院查賬，發現我連19萬幾年的利息都一分錢沒要，請律師和庭長吃飯的錢也沒要，才無話可説。

後來那位秀英區法院院長因為貪污受賄被判刑，於是我想：他介紹的律師從我這裏得到的4萬元，會不會分他一點？

另一起官司，也是孝感幾個朋友在海口開的一家公司與別人打的。為了贏官司，他們請法官吃飯，吃了飯又去跳舞什麼的，鬧到後半夜，一結賬，發現帶的錢不夠，還差3000元，便後半夜到我家敲門借。我借給他們了，從此了無音信，至今未還。很久之後，聽説他們本來必贏的官司卻輸了。為了這場官司，他們花光了身上所有的錢，幾乎連回湖北的路費都沒有，自然也無錢還我，同時連向我當面道歉的勇氣都沒有。

總之我那些年的直接感覺是，中國人打官司難。難就難在打官司不請律師不行，請了律師不花錢請吃請喝和找各種關係也不行，但花錢請了吃喝和找了各種關係，有理的官司也不一定贏。司法改革勢在必行。

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要知道，那些年是中國人思想西化最嚴重的時期，西方的什麼東西都比中國好，連月亮也比中國圓，所以關於中國的司法改革，自然按照西方三權分立模式改革的呼聲最高。

其實，進入改革開放新時期，我們黨已把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式，推動依法治國取得了重大進展。

改革開放初期，思想解放是一個漫長的過程。對於公檢法來説，在改革開放初期，第一個重大進展當然是逐步淡化無產階級專政的工具角色，迴歸法治主體位置。

第二個重大進展，是隨着傳統文化的迴歸和國學的興起，中國特色社會主義法治道路一個鮮明特點日益顯現：那就是吸取我國古代德刑相輔、儒法並用等思想精華，始終堅持依法治國和以德治國相結合。

第三個重大進展，是為改革開放保駕護航所起的作用越來越大。很多地方甚至直接提出了這樣的口號。因為隨着改革的深入，城市破產的公有制企事業單位越來越多，下崗職工因此越來越多；農村農民的負擔越來越重，上訪的農民因此越來越多。維穩因此在很多時候擺在了很多地方工作的首位，而維穩的重任主要由公檢法在擔負。

在這種背景下，別説中國的司法改革暫時不能進行，就是馬上能夠進行，兩大原因，也絕不會照搬西方三權分離模式搞司法改革。

原因一：中國絕不會放棄黨的領導去搞司法獨立的改革。

原因二：中國是人民當家作主的社會主義法治，首先考慮的是最大限度降低人民和國家的司法成本，而絕不會像西方資本主義法治那樣，最大限度地增加人民和國家的司法成本。

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讓我們來比較一下中美兩國的司法成本。

1978年以前，社會主義中國的律師為0，改革開放以後才逐步有了律師，2008年發展到15萬，現在是36.5萬。美國律師是130多萬。也就是説，14億多人的中國，律師只有3億多人美國的一半。

律師越多，自然官司越多，律師服務費也越多。14億多人中國的律師服務費，只有3億多人美國律師服務費的三分之一。

關於美國律師服務費佔美國GDP的比重，有説只佔1%左右的，有説佔6%以上的，有説佔15%以上的，通常的説法是佔6%以上。

美國這麼高的律師服務費是誰在承擔？自然是美國企業和美國人在承擔。所以，我們總説美國企業成本高，通常只指美國企業承擔的人工、税收、水電等成本高，而忽視了美國企業承擔的司法成本也高。我們總説美國人收入高，承擔的税收等成本也高，而忽視了美國人承擔的司法成本也高。

美國人和美國企業為什麼這麼愛打官司？

説起來，是因為司法獨立，美國事實上形成了一個強大的司法產業。

在美國，只要形成了強大的產業，就自然而然被資本控制，很難撼動。

例如報税會計師，因為美國每個家庭每年必須報税，而税務又十分複雜，漏報了税會被罰得傾家蕩產，所以每個家庭只能花錢請會計師報税，於是乎就形成了報税會計師產業。但是現在中國早已推行網上自己報税，但美國卻推行不了。因為一旦推行，這麼龐大的報税會計師隊伍就會失業，所以有資本遊説國會議員，阻止出台有關網上報税的議案。

美國的司法產業，律師和法官事實上形成了利益共同體。因為官司越多，不只是需要的律師越多，需要的法官也越多。而在美國十大最高收入行業中，律師名列第六，前五都是特殊專業的醫師。法官的薪酬呢？為了高薪養廉，防止法官吃了原告吃被告，美國法官的年薪也是最高的，而且規定法官任內的薪酬只能升不能降。美國最高法院首席大法官年薪22.35萬美元，其他大法官21.39萬美元，巡迴上訴法院法官18.45萬美元，地區法院法官17.4萬美元。而美國聯邦參議員和眾議員年薪均為17.4萬美元，副總統為23萬美元，司法部長等主要內閣成員約18萬美元，副部長約16萬美元。這就是説，首席大法官與副總統的年薪相當，地區法院法官與國會議員和內閣成員的年薪相當，但高於副部長。

既然美國司法產業形成了被資本操控的利益共同體，那麼資本就會千方百計製造更多的官司，而絕對不會考慮如何減少官司以減輕人民負擔。

美國是一個全盤私有化的國家，因此人人極端自私而且視極端自私為天經地義。長期由資本操控的價值觀宣傳，又導致美國人都信奉絕對的個人自由。兩個既極端自私又堅守絕對個人自由的人，哪怕發生一點小糾紛，都會互不相讓，同時也不會有任何人、任何單位或組織去調解，最後只有對簿公堂，這就是美國官司多的主要原因。

美國的法律多如牛毛，條文極其複雜，再小的官司，不請律師也很難打贏。而律師為了多賺服務費，往往會把小官司打成大官司，把短期官司打成長期官司，把簡單官司打成複雜官司。所以才有一種説法：在美國，一個簡單的離婚官司，往往會導致家庭破產，離婚後的一方或雙方，會淪為街頭無家可歸者。

如果不算經濟成本賬，美國的司法獨立被全世界的人當作世界燈塔津津樂道。算了經濟成本賬之後呢？美國的司法獨立還應該是世界燈塔嗎？

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與美國正好相反，中國一直在努力打造共建共治共享的社會治理格局。

我認為，社會治理既是建立安全和諧社會的基礎，又是依法治國、建立法治社會的基礎。

加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人。只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。

社會治理是以廣大人民根本利益為座標，不斷完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參入、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

社會治理的重心是向基層下移，落實到城鄉社區。城鄉社區處於黨同羣眾連接的“最後一公里”，做好這“最後一公里”的工作十分重要。把更多資源、服務、管理放到這“最後一公里”，為“最後一公里”更好地提供精準化、精細化服務，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。強化農村社會治理，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村。堅持好發展好“楓橋經驗”，做到“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”。

習近平指出：“社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行；管得太鬆，波濤洶湧也不行。”

我老家張家畈的一個本家侄子，性格正直，善於做説服調解工作。他從來沒有參加過村主任競選，但是當村幹部的時間卻最長。因為每一屆的競選村主任者，都會找他搭班子，勝選後會任命他當村委會副主任，而他的主要工作就是調解全村的矛盾。有了他的調解，多年來，我們村還真是做到了“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”，更是沒有鬧到法院打官司的事。

農村幾乎村村有我本家侄子這樣的村幹部，城裏當然更不缺。城裏發生了矛盾衝突的雙方，有單位的單位領導會調解，沒有單位的社區幹部會調解，實在調解不了的才會上法院。

正是共建共治共享的社會治理，才使14億多人的中國，官司反而比3億多人的美國少得多。而官司越少司法的經濟成本自然也越低。

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2014年10月，黨的十八屆四中全會專題研究法治建設問題，通過關於全面推進依法治國若干重大問題的決定，對法治中國建設進行了戰略部署。同年12月，習近平在江蘇調研時，首次提出全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨“四個全面”的戰略佈局，全面依法治國大幕正式拉開。

全面依法治國，首先必須解決“黨大還是法大”的認識問題。習近平一針見血地指出：“‘黨大還是法大’是一個政治陷阱，是一個偽命題。”

黨和法，黨的領導和依法治國是高度統一的。黨和法的關係是一個根本問題，法是黨的主張和人民意願的統一體現，黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律範圍內活動。黨和法的關係處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。

黨的領導雖然絕對不能虛化、弱化甚至動搖、否定，但具體到每個黨政組織、每個領導幹部，就必須遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌。如果説“黨大還是法大”是一個偽命題，那麼對各級黨政組織、領導幹部來説，“權大還是法大”則是一個真命題。

推進依法治國，法治政府建設是重點任務。2015年12月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015——2020年）》，提出到2020年基本建成“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府的總體目標和行動綱領。2016年1月，國務院在國家發改委等七部門開展權力和責任清單編制試點，用“權力清單”和“責任清單”明確政府權力邊界，推動“放管服”改革落地見效。截至2017年底，國務院部門行政審批事項削減44%，非行政許可審批徹底終結。

推進依法治國，必須緊緊抓住領導幹部這個“關鍵少數”。2016年，中央組織部等四部門聯合印發《關於完善國家工作人員學法用法制度的意見》，促使國家工作人員帶頭尊法學法守法用法。3月，中共中央、國務院轉發《中央宣傳部、司法部關於在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016——2020年）》，“七五”普法工作拉開序幕。2017年5月印發的《關於實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》，首次將國家機關明確為法制宣傳教育的責任主體。落實“誰執法誰普法”要求，抓住普法責任制這個“牛鼻子”，黨委統一領導、部門分工負責、各司其職、齊抓共管的“大普法”格局逐步形成。

黨是通過政法委領導公檢法的。過去，政法委重點強調的是公檢法內部的團結統一；現在，重點推行和完善的是公檢法相互制約機制，這也是黨領導司法和法治建設的一大進步。

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公正司法是維護社會公平正義的最後一道防線。在法治的各環節中，司法決定具有終局性的作用，權利的最終救濟、糾紛的最終解決是在司法環節。作為最後一道防線，公正司法對實現社會公平正義具有重要引領作用。一旦這道防線被衝破，出現司法不公現象，就會對社會公平正義帶來致命破壞。

習近平曾多次引用英國哲學家培根的話，來説明司法不公的危害性：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律———好比污染了水源。”這其中的道理是非常深刻的。執法司法中萬分之一的失誤，對當事人就是百分之百的傷害。

我們黨一向高度重視推進公正司法，特別是黨的十八大以來，黨中央深入推進司法體制改革，採取各種有力舉措，如設立最高人民法院巡回法庭、建立並全面實施檢察機關提起公益訴訟制度、推進以審判為中心的訴訟制度改革、實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制等，在推進公正司法、維護社會公平正義方面取得顯著成效。呼格吉勒圖案、聶樹斌案、念斌案等一批司法不公的典型案件得到依法糾正，正義得以伸張，受到人民羣眾廣泛讚譽和熱烈擁護。但是也要看到，由於多種因素影響，現實中還存在一些司法不公、冤假錯案、司法腐敗以及金錢案、權力案、人情案等問題。習近平強調，要懂得“100-1=0”的道理，一個錯案的負面影響足以摧毀九十九個公正裁判積累起來的良好形象。

黨的十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這個總目標既明確了全面推進依法治國的性質和方向，又突出了工作重點和總抓手，具有綱舉目張的意義。圍繞這一總目標，全會提出了180多項重大改革舉措，涵蓋了依法治國各個方面。

推動以司法責任制為重點的司法體制改革，是重中之重。實行法官、檢察官員額制，進一步全面落實司法責任制，不斷健全“讓審理者裁判、由裁判者負責”“誰決定誰負責”的新型司法權力運行機制。根據中央部署，從2014年開始，全國分批開展司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、省以下地方法院檢察院人財物統一管理改革試點，2016年改革試點在全國推開。全面落實司法責任制改革，實行法官、檢察官員額制，讓審理者裁判、由裁判者負責，落實“誰辦案誰負責”機制，法官檢察官依法對案件質量終身負責，不斷健全權責明晰、權責統一的司法權力運行機制。着眼提升司法公信力，推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵察、審查起訴的案件事實經得起法律檢驗。深化認罪認罰從寬制度改革，完善速裁程序運行機制，推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道，着力構建多層次訴訟制度體系。最高人民法院六個巡回法庭覆蓋六大區域，實現了最高審判機關重心下移；完善人民陪審員制度、人民監督員制度。為了逐步解決人民羣眾反映的打官司難的問題，全面實施立案登記制改革，變立案審查製為立案登記制，做到有案必立、有訴必理，加強監督，依法制裁虛假訴訟，維護正常訴訟程序。深化司法責任制綜合配套改革，進一步健全偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制，加快構建系統完備、規範高效的執法司法制約監督體系。經過新一輪司法改革，新的司法管理體制、司法權力運行機制逐步形成，公平正義成為新時代的鮮亮底色。

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上述就是“最後一公里”和“最後一道防線”的中國特色法治所走過的道路。

“最後一公里”主要是建設和諧社會，最大限度減少法律糾紛，讓老百姓少打官司少花錢。

“最後一道防線”主要是既解決老百姓打官司難的問題，又最大限度保證司法公平公正。

“最後一道防線”的精髓是“誰辦案誰負責”機制。公安局的偵察，檢察院的檢查，法院的審判，哪個環節出了錯，當事人都要被倒查並要擔責。例如，過去一審被二審否定了，一審法官沒事，現在可就要被倒查並要被追責了。

中國特色的法治之路，世界各國中恐怕只有中國在走。這條路雖然還遠沒有到達最完美的盡頭，還有很長的路要走，但前途一定是越來越寬廣和光明的。（未完待續）

（本講主要信息來源：1、《中國共產黨簡史》，本書編寫組，人民出版社、中共黨史出版社出版。2、《習近平新時代中國特色社會主義思想學習問答》，中共中央宣傳部，學習出版社、人民出版社出版。）

本講作者  張國羣