雷定坤：莫迪執政後，逆轉了印度近20年來的這個重大趨勢…(下)_風聞

四、創造想象的空間聯結：福利制、數字技術與行政集權

印度憲法第七附表詳細列舉了聯邦中央與地方省邦所分別擁有及共同享有的立法權、管轄權的事項，其中公共衞生和農業教育被明確列入省邦列表，而包括勞動福利和基於就業的社會保險在內的社會保障如養老金、公積金、醫療保險和生育津貼則被列入中央和省邦共同管轄的清單。**福利計劃換取民眾選票的做法並不新鮮，印度歷屆各層級政府都有相似的嘗試。**然而，莫迪政府執政以來不斷擴充了現有憲法制度的解釋範圍，在屬於共治內容的福利事項中強化了中央的直接干預，在屬於省邦自治的內容中利用資金、技術等優勢剝奪地方政黨獲取民生政績的可能性，尤其是壓縮反對黨執政的地方政府的運行空間。

（一）

總理與民眾的直接聯結

自20世紀末至2014年期間，印度聯邦政府在社會政策領域愈發積極，屢屢在省邦政府權力領域強行實施多項中央贊助的福利計劃。**客觀看來，聯邦政府侵入了省邦的職權範圍，但我們並不認為20世紀末至莫迪執政前聯邦政府實現了行政維度的集權。首先，**該時期印度政治碎片化形態愈發顯著，福利計劃導向的政策思路原本就是地方執政黨擴大選舉基礎、宣傳執政績效的有效選擇；**其次，**聯邦中央設計的福利計劃在實施中需要省邦政府在行政上積極配合，該時期地方邦由不同政黨（聯盟）執政，且在聯邦中央有相應的利益代表，配合程度的“可選擇性”也體現出省邦政府的自主性；**最後，**該時期政治區域化和經濟自由化攜手並進，省邦政府處於應對因經濟快速增長帶來的社會不平等現象的第一線，省邦執政黨與選民的互動是直接的，反饋是高效的，地方政黨之間的競爭也異常激烈，這也是亞達夫等人所認為的省邦層級政治獲得的一種獨立邏輯，與全國性政治不同。

2024年5月5日，在德里德瓦爾卡的競選集會上，印度人民黨支持者一邊聽總理納倫德拉·莫迪講話，一邊喊口號。圖源：Getty Images

2014年莫迪政府執政以來，改版後的或新推出的福利旗艦計劃名字多數以“PM”為前綴，向民眾直接提供私人用品，例如煤氣罐、養老金、現金等，這種做法的根本目的在於繞開地方政府直接與選民對話，創造一種想象上的最高權力者與最普通民眾的聯結，也是一種典型的民粹式動員方式。“莫迪總理”的稱謂與其個人形象無處不在，此種將莫迪與印度教、民族主義、國家安全、民族自豪感牢牢綁定的策略創造了一個獨特的空間，就像梅塔所説的，“他成功地殖民了我們的想象力、我們的幻想、希望和恐懼”。不過，從具體福利計劃來看，莫迪第一任期執政伊始，除了清潔印度和新的養老金計劃外，並未延續國大黨聯盟執政十年裏的福利擴張實踐。然而，隨着2015年印人黨相繼輸掉德里區和比哈爾邦兩大立法會選舉後，莫迪政府在第一任期中後期針對底層民眾的福利主義的策略開始逐步取代早前的發展主義。

**莫迪政府自其第一任期的中後期起將一系列的中央管控的PM福利計劃作為其進一步壓縮省邦政府治理空間的主要工具。**2014年大選時以引領印度經濟發展為競選主打牌的印人黨，曾希冀將“古吉拉特模式”擴散應用至整個印度，但隨着莫迪政府第一任期結束，乏力的GDP增長率以及不斷上漲的失業率迫使莫迪從“發展者”的形象轉變為“窮人的領導者”，這一變化恰恰反映出莫迪執政理念與手段的變化。莫迪2014年上任時，國內生產總值增長率為7.41%，到2019～2020財年第四季度時，增長率跌至3.1%，這是印度十年來的最低點。印度全國抽樣調查辦公室2019年進行的定期勞動力調查顯示，印度失業率創近四十五年來的最高紀錄，失業人口中20歲～24歲的年輕人羣體佔到34%，而該年齡段的城市居民甚至高達37.5%。**不過就業相關數據莫迪政府並未直接公開，而是通過媒體口徑間接報道出來。**就在2019年大選前，莫迪緊急推出一項新的現金轉賬計劃——“總理與農民”，印度近4700萬處於社會底層的貧困農民獲得每人約4000盧比的直接現金轉賬。此後，淡化經濟發展乏力事實、強調民粹式福利制度的宣傳和實施，愈發成為莫迪獲得選票並進一步擠壓反對黨地方政府治理空間的有力手段。

（二）

數字技術強化行政集權

聯邦政府利用行政優勢和技術手段，通過與縣（市）一級地方行政官員的直接溝通，從而達到繞過省邦政府的目的，實現從聯邦中央直至基層自治機構的交付機制。莫迪執政後積極倡導並迅速推動實施身份證明系統、直接收益轉賬系統（DBT）等技術手段。**儘管這樣做確實能改善行政低效、官僚腐敗的局面，但相較國大黨聯盟執政時期各層級會議討論中的冗長論證，莫迪政府更期望實現的是創造並強化一種理念——總理與百姓的直接聯繫。**當然，這種民粹式的動員嘗試並非莫迪政府首創，早在20世紀70年代中期英迪拉·甘地執政時期國大黨政府就曾強調總理個人魅力與影響力，在動員策略、任命官員等方面繞開地方邦各政府層級，與選民直接對話。但與英迪拉·甘地時期相比，莫迪的“直接聯繫”得益於數字技術的飛速發展，能夠實現地方省邦無須介入的情況下對具體項目落實的監控。

中央政府官僚藉助數字技術推動實施福利項目並進行跨級別直接監管的做法實質打破了聯邦制的設計初衷，進一步實現行政維度的高度集權。2018年4月，莫迪總理發起了“國民村莊自治”計劃，旨在宣傳並落實政府的系列扶貧舉措。為實現中央到基層的高效聯繫，近1200名聯邦政府官員被任命為“節點官員”，在全國各縣區負責協調實施和監管，並通過移動應用程序定期將進度報告上傳至聯邦政府專門設立的門户網站，而不用向省邦任何層級官僚進行彙報。同年6月印度聯邦政府更新RGSA計劃，推出“進取縣轉型”計劃，在由印度國家轉型委員會在全國挑選出的117個有潛力、有抱負的縣市加速相關福利項目的推動並由新德里進行直接管控。此外，莫迪總理也與目標縣的縣長之間建立了直接的溝通渠道。

圖源：Wire

**莫迪政府依靠大量人力和技術手段、看似高效的機制設計，在現有的印度制度環境下卻暗藏着一個巨大的風險，即雙重問責問題。**對於117個目標縣的官員來説，當前中央政府福利項目的推進方式使得他們需同時向“節點官員”代表的中央政府和省邦政府負責，因為在聯邦體系下，縣級政府的工作開展及正常運轉極為依賴其所在邦政府的財政撥款及行政支持。當然，對於莫迪來説，無論項目推進好壞，“高效率”的美譽最終算作其印人黨政府政績，但是縣級官員卻同時面臨着邦執政黨的壓力，尤其當所在省邦為反對黨執政時。央地視角下，莫迪作為總理與民眾“直接聯繫”的民粹式動員方式，無論對印人黨執政邦還是反對黨執政邦來説都是一種中央對地方權限的侵佔，也是對代議制政體根基的強烈衝擊。

五、擴充現有制度解釋與實踐：央地權力邊界的跨越

印度獨立初期，憲法框架設計意向是朝向建立一個強大的中央政府傾斜的。這一意向也反映在聯邦制度的設計上，央地權力邊界的劃分也是基於這一根本設定。1948年成立的印度制憲會議聯邦憲法委員會也曾明確解釋，印度憲法的核心應該是確立一個強大的中央政府在聯邦框架下，並且應該明確劃分中央和地方政府的權力範圍。對於剩餘的權力或者暫時無法確定歸屬的立法權應該歸屬於中央政府。**因此，印度憲法對於中央和地方政府權力的基本認知使得歷屆聯邦政府都擁有集權的可行空間。同時，政黨意願和選舉表現也是兩個基本前提。**印度人民黨憑藉出色的選舉成績逐步掌握了議會兩院的主導權，通過改變聯邦單元的地理邊界和構成形式、削弱組成單元的自治立法權以及擴大邦長的權限等直接或間接的方式，在政治上擴展了現有制度的解釋和實踐空間。

（一）

自上而下的權力實踐

在印度的聯邦制中，省邦邊界劃分的權力最能體現執政黨政府自上而下集權意願。根據印度憲法第2條和第3條的規定，聯邦議會有權通過立法吸納或設立新的省邦，即建邦或分邦，且有權更改任何一邦的面積、變更其邊界以及變更其名稱。**但是縱觀整部印度憲法，地方邦對於任何關於其邊界更改或邦重組的決定沒有否決權或議價空間，整個勾勒聯邦形態的正式過程呈現一種自上而下的權力模式。**中央有權決定省邦命運的制度設定，使得任何執政黨政府對省邦邊界事項都極為謹慎，往往會進行全盤的政治得失考量。印度獨立前後對於建邦、分邦的標準和積極性的變化就 是很好的印證。

**印度獨立前後對於建邦、分邦的標準和積極性的變化就是很好的印證。**印度國大黨早在1921年就向當時的英國殖民政府提出依照語言種類劃分行政區域的要求，這一要求被認為是最大程度上謀求印度人民利益且反抗英國殖民者的強有力工具。**然而，頗具諷刺意味的是，一旦印度獲得獨立後，國大黨對於根據語言文化標準分邦的訴求則十分猶豫。**從1948年起，印度聯邦政府先後成立達爾委員會、JVP委員會和阿里委員會，對語言文化分邦的必要性、可行性以及具體操作進行調研和論證，同時迫於地方省邦強烈的分邦訴求，最終於1956年通過了《邦重組法案（1956）》，取締先前A/B/C三種聯邦單元類別的劃分方式，將現有單元重新整合並劃分為14個邦和6箇中央直轄區。然而，正因該法案是聯邦政府單方決定的結果，並未真正解決地方邦的切實訴求，同時由於省邦在整體制度設計中對於自身邊界的變動沒有任何否決權，這為之後的邦際衝突和自下而上的分邦過程埋下了伏筆。

**莫迪執政後，同樣充分利用該制度設計，通過單方面分邦實現中央對聯邦單元的進一步控制。**2019年8月，印度政府將印控查謨—克什米爾地區一分為二，變為克什米爾中央直轄區與拉達克中央直轄區，後者不設立直屬區議會，實際上結束了70多年來該地區所享有的特殊憲法地位。**嚴格意義上講，中央直轄區無法和相對獨立的聯邦單元（地方邦）相等同，但是2019年之前的“查謨和克什米爾邦”則是印度聯邦的組成單元，甚至享有更特殊的憲法地位。**主動分割原“查謨和克什米爾邦”是印度人民黨政黨綱領中的一項重要內容，但是當我們過於聚焦莫迪政府的目的及其影響時，更應認識到整體的制度框架賦予聯邦政府的操作空間以及莫迪政府分邦背後對於進一步強化中央對該地區的直接管控的集權訴求。

（二）

直接控制——縮減聯邦單元權限

印度首都新德里作為中央直屬區，其治理邏輯始終受到兩個權力中心的爭奪，**一是由民選產生的首席部長所領導的內閣委員會，二是由印度總統直接任命的副邦長。**印度獨立後德里地區因其特殊性，未能享有聯邦體系下的省邦地位，而是依據當時印度Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四種組成單元的類型，最終劃歸於類型Ｃ。《邦重組法案（1956）》正式生效後，印度只存在省邦和聯邦屬地這兩種類型的組成單元，而德里則由市政委員會管轄。直到1987年，印度議會根據“巴拉克裏希南委員會”的建議才正式出台《德里國家首都區政府法（1991）》（也被稱為“印度憲法第六十九修正案”），賦予德里聯邦屬地地位並擁有獨立運行的立法會和政府（部長委員會），後者對德里立法會負責。此外，代表聯邦政府的副邦長由印度總統任命，聽取部長委員會的意見和建議，是德里國家首都區政府名義上的最高領袖。

**然而莫迪政府於2021年3月正式提出“德里國家首都區政府（修正）議案”，試圖大幅度削減德里地區所享有的地方權限。**憑藉在議會兩院的佔比優勢，印度人民黨提出該議案後未經充分討論就快速通過，兩週後得到總統正式批准。該法案通過修改《德里國家首都區政府法（1991）》中的內容，重新定義1991年法案中所規定的權力和職能。例如，針對1991年法案第21條的修改，2021年修正案第2條明確指出“由立法會制定的任何法律中提到的‘政府’一詞暗指副邦長，”也就是説民選產生的議員所組閣的政府在法律上只處於完全的附屬地位。修訂後的法律允許邦政府享有憲法第239AA條第4款規定的權力，即當副邦長與德里民選政府意見不一致時，副邦長必須將此事提交給總統。此外，在總統做出決定之前，倘若情況需要，副邦長可以酌情行使自身權力並採取緊急行動。

實際上，自2017年德里與聯邦政府多次訴諸最高法院以明確各自權力範圍和行政過程細節，印度最高法院在不同程度上給予了回應，但新修正案後“德里政府訴聯邦政府”案餘留問題，尤其是針對具體條款的違憲性審查仍在進行中。**暫且不論該爭論的最終走向，印人黨政府推動的該新修正案實際意圖是將民選政府降為一個純粹的附屬機構，並將德里的管轄治理權全權移交給聯邦中央任命的副邦長。**某種程度上，明確要求德里立法會採納與聯邦人民院相符合的規則來管理立法會的程序和行為，也就意味着德里立法會無法獨立決定自身議事、立法的程序和形式，這當然也違背了合作聯邦制的本意。

（三）

間接控制——擴大邦長權力

**印度聯邦制框架下邦長的設置及定位頗具特點，同樣給予聯邦政府對地方邦間接管控的靈活操作空間。**憲法第356條第１款規定，總統在收到某個地方省邦邦長的報告，或因其他原因認為該邦政府無法依照印度憲法各項規定開展工作的情況時，有權宣佈一系列指示。簡單來説，總統可以實行直接統治並管理該省邦，任何重大決定或立法都由聯邦議會來掌控，而該緊急狀態時期最少維持六個月，最多可以維持三年。而後1978年憲法第四十四修正案縮短了每次緊急狀態的最長年限，限定為一年，但是在滿足規定的情況下可以延長。在制度設計上，對邦長的模糊定位以及對其職能的微妙詮釋實際給予了聯邦政府在央地關係上可操作的空間，即當邦長向總統提出該邦無法依憲法開展工作的報告時，總統有權接管一切行政事務，而邦長也可以繞過省邦部長委員會來進一步解散邦立法會。同時，即使在非緊急狀態下，如果該邦立法會出現了懸浮議會的情況，即首席部長所在政黨及其盟友失去了在立法會的過半數席位且不願意召開會議，此時邦長的態度和選擇就十分關鍵，因為其可以依據憲法決定是否召開立法會會議來進行信任投票 。

理論上邦長在地方上代表的是聯邦政府權威，是央地間的橋樑及潤滑劑，**但是在印度政治實踐中則更多充當着中央在地方的“眼線”和“耳目”，成為聯邦政府進一步控制、甚至干預邦政府的有力工具。**印度歷史上聯邦中央通過邦長濫用權力的情況時有發生，絕大多數例子發生在地方邦政府出現執政危機時，聯邦執政黨為了確保在該邦的選舉或執政利益，選擇充分利用或濫用邦長享有的憲法權，干預目標省邦的不信任投票或直接接管。

然而，與歷史上邦長干預地方邦政治不同的是，現印人黨政府對邦長的定位以及對其權力的利用並不是瞬時性的，而是充分利用或混淆邦長權限進一步壓縮地方邦政府的權力空間。2017年泰米爾納德邦新任邦長普羅希特上任伊始的一系列政治化操作，**標誌着印人黨聯邦政府利用邦長系統化干預非印人黨執政地方邦的開始。**普羅希特遍訪泰米爾納德邦，收集民眾的請願書並直接與地方政府官員頻繁會談，其所在的邦長辦公室甚至曾正式發佈聲明，稱邦長是該邦行政體系的領導者，擁有所有相關行政權力。又如2022年１月，泰米爾納德邦政府抗議該邦邦長拉維的獨立日講話，拉維極力誇讚“國家資格暨入學考試”的優點。早前泰米爾納德邦議會已正式通過關於豁免該邦參與NEET的議案，但是該議案隨後就被邦長駁回，要求進一步修訂。２月初，西孟加拉邦首席部長班納吉控訴邦長丹卡爾針對西孟加拉邦的一系列不道德的違憲言論，並指控他視政府官員為其僕人。儘管歷史上包括行政改革委員會、拉賈馬納爾委員會和薩爾卡利亞委員會等涉及央地關係的多個委員會都對邦長的定位、角色以及功能做出了明確的建議，但是歷屆執政黨政府都選擇漠視這些改革建議，曾經積極呼籲限制邦長越界行為的印人黨也在執政後樂此不疲地推動邦長權力的繼續擴大。

六、新制度、新約束與聯邦財政集權

**央地財政權分配和財税轉移互動是印度聯邦制下保證國家有效運轉的重要內容，也深刻影響着聯邦制度自身的活力。**因印度税收範圍廣、税項類別豐富，印度中央政府擁有相對更多的財政税收，而地方不僅税收較少，且由於提供必要公共產品的要求使得地方邦政府支出相對更多，因而省邦在財政上天然地依賴中央的財政補貼。**客觀看來，財税轉移和專項撥款也實際成為聯邦中央把控地方省邦的另一高效手段，在印度權力偏向中央的央地關係架構下無可厚非。**然而，印人黨政府執政以來有策略地快速而強硬地創立諸多新制度，強化聯邦在撥款選擇、財税轉移等方面的主導性，收緊地方財政補足自救的靈活度，進一步加大地方對中央的財政依賴。

（一）

財税制度設計的“向心力偏見”

印度憲法的制度設計整體上權力向中央集中，而央地財政權責分配同樣存在類似的“向心力偏見”。由於地方省邦在公共產品的供給上財政支出類別更多且雜，因而相比聯邦中央，省邦政府責任與收入出現了巨大的張力。據粗略估計，地方各省邦總支出佔到政府總支出的60%以上，而其財政收入只佔政府總收入的不到40％。除了中央與地方間存在的支出責任與税收收入不對等的現象外，地方省邦因歷史進程、經濟發展水平不同，財政收入也存在較大差異。

印度的開國之父當年已經認識到這種央地間、地方間的財税差異需要國家介入並給予制度性保障。**財政委員會的成立就是嘗試解決該問題的路徑之一。**根據印度憲法第280條第1款，“總統應在本憲法實施兩年內以及每個五年階段結束時，或總統認為有必要時可相應提前，來命令設立財政委員會；該委員會由一名主席和四名委員組成且都由總統直接任命。”在憲法第80修正案出台前，前十屆財政委員會的主要職責和工作都圍繞着為央地税收淨收入的分配確立比例，“印度統一基金”為各省邦提供税收撥款補助的原則。修正案出台後，財政委員會的職責進一步擴大。不過總體來看，財政委員會每五年需要就央地的財政關係提出建議，每屆財政委員會都需要就各邦分享中央税收、分配中央撥款、改善各邦財政以補充地方潘查亞特機構和市政機構資源等措施內容向印度聯邦政府提供詳細的政策建議報告。

**然而，聯邦政府在1950年通過內閣決議成立了計劃委員會，進一步強調聯邦政府在央地財政關係中的主導地位。**對於聯邦內閣的這一決定，包括時任財政部部長的馬泰在內的一眾反對者認為，計劃委員會的成立及其成員設定實際上超越了憲法所賦予財政委員會的憲法地位，而聯邦政府對財政權力進一步收攏也有可能對央地關係造成極大危害。印度總理為計劃委員會主席，一些內閣成員也加入委員會，因而從成員政治地位的角度看，計劃委員會從設計之初就在制定印度整體發展計劃上扮演着絕對重要的作用，對印度財政聯邦主義也有着深遠的影響。

（二）

話術與實際的背離：國家轉型委員會的集權實踐

2015年莫迪政府部分採納第十四屆財政委員會關於增加省邦在可分割税收池佔比的建議，一度被認為是莫迪政府致力於財政分權的嘗試。同年，莫迪政府高舉“合作聯邦制”的旗幟，解散了帶着強烈中央集權色彩的計劃委員會，轉而成立國家轉型委員會，目的在於重塑央地關係，將省邦定位為國家發展的動力之源。但話術設計越精彩，有可能與現實落差更大，也會使各邦對聯邦政府信用產生更大的質疑。

第十四屆財政委員會的一個重要目標為調整中央一系列發展計劃的財政佔比，減少通過系列項目對地方邦的直接財政干預。但是自國家轉型委員會成立以來，聯邦政府發起的系列計劃數量不減反增，地方邦的財政負擔相應不斷增加，所謂的財政分權似乎永遠停留在了印人黨的競選手冊中。中央贊助計劃（CSS）與中央部門計劃存在本質區別，後者由聯邦政府提供全部資金支持，也被視為中央政府間接向地方邦轉移資金的一種方式，而前者則需要聯邦和地方邦政府共同出資。與2016～17財年相比，2019～20財年中央部門計劃財政支出佔總支出的比例增長了3個百分點，中央贊助計劃的佔比維持不變。自莫迪政府第二任期開始，聯邦政府發起的中央贊助計劃所需資金成本中，地方邦被迫承擔更大的比例，而原本劃歸中央贊助計劃的資金被聯邦政府通過直接收益轉賬系統（DBT）向目標民眾發放，這一過程自然是繞開了地方邦政府。當下印度一共有29箇中央贊助計劃，其中六個為最核心的贊助計劃。2022～23年財年預算發佈前，包括拉賈斯坦邦政府在內的多個邦的政府官員都曾迫切要求提高聯邦政府在其一系列CSS項目中的出資佔比。據悉，早前的許多項目央地的出資比為9∶1，但是現在變成了1∶1或者3∶2，地方邦政府的財政支出壓力不斷上漲。然而，在印度税收系統的低效率、疫情反覆、經濟疲軟等因素的複合影響下，地方實際税收收入無法匹配迅速上漲的財政支出需求。可見過去幾年裏，面對逐步增長的財政支出壓 力，短期的直接解決辦法是向央行借款，但這條路徑同樣面臨着巨大挑戰。

圖源：Mint

印度憲法第293條第3款規定，如果省邦仍欠債於聯邦政府時，新的借款訴求需要徵得聯邦政府的同意，也就是需要滿足聯邦政府所提出的條件。**但爭議點在於，憲法對於聯邦政府可提出的條件性質、條件範圍等內容並沒有進一步清晰闡述。**這一點又給聯邦中央留出了操作的空間，具有集權傾向的聯邦政府可以向地方強加任何形式的借款條件。例如，面對新冠肺炎疫情衝擊造成的地方財政支出壓力變大的局面，自2020年5月以來，聯邦政府為各邦打開了從債券市場借款的額外空間，將邦借款限額從邦內生產總值（GSDP）的3%提高到5%，前提是中央將評估地方邦是否採取切實措施增加城市機構財政收入，提升營商環境便利化指數以及在邦電力部門等機構強化改革力度等。如果説一些借款條件設置的目的或許在於激發地方邦的經濟改革意願，促進地方財政的收入，但是也有一些條件顯得過於“苛刻”了。

**借款條件的“苛刻”並不在於對邦政府能力提出過高期待，而是在於夾雜了過多的政治考量。**例如，聯邦政府要求邦政府接受包括“一國一配給卡系統”等中央改革計劃。這樣的條件是聯邦中央侵佔地方權限的另一舉措，因為各邦是否接受配給卡的改革計劃屬省邦享有憲法賦予的自主權範圍，其是否實施本質上並不影響邦經濟的穩定性，也不涉及財政收支的波動情況，換句話説，和省邦借款目的之間無任何相關性，而聯邦政府將其作為借款條件的做法並不合理。

（三）

財政集權的新抓手——GST法案的設計與實施

印度2016年的GST改革希冀通過統一印度市場來優化納税效率以及促進財政聯邦制的切實發展，**但這一新的制度設計近五年的發展實際逐漸成為聯邦政府進一步介入省邦財政收入的有效抓手。**2017年7月GST法案正式實施，這是印度間接税改革的最新階段，此前印度經歷了1986年“變通增值税”改革、2000年的“中央增值税”實踐，以及地方省邦討論並逐步接納增值税徵收模式的過程。2016年莫迪政府面對巨大的壓力和質疑，成功推動GST法案在議會通過，並要求在全國範圍內迅速落實。儘管GST法案的推動與實施速度過快、税項複雜、報税過程不通暢等問題引發了社會廣泛批評，但地方省邦仍實際陸續接受了此項間接税改革，對財政聯邦制的發展抱有一定期待。央地視角下，GST法案推出以後各邦對於其課税範圍內的增值税税率失去了自主調整的權力，而諸多豐厚、穩定的財税源處於GST法案之外，例如個人與公司所得税、關税、石油及相關產品與煙草等税收都統一由聯邦政府徵收。為使各邦通過並實施GST相關政策，聯邦政府向各邦保證為期五年邦年均GST收入為14%的固定增長率，差額由聯邦政府進行直接財政補償。

GST法案實施後的幾年裏，印度政府間接税收收入遠未達預期，加之2020年以來受疫情衝擊，莫迪政府愈發遠離合作聯邦制的暢想並充分利用新制度實現財政維度的集權。從GST運行管理角度來看，GST的實施意味着各邦放棄了對其管轄範圍內的商品買賣相關税率的決定權，改由央地政府在商品及服務税委員會共同決定。GST委員會也曾被認為是莫迪政府創立的一個新的政府間財政合作、議價以及衝突解決的新制度。但是從決策機制角度看，GST委員會中聯邦政府投票比重佔33.33%，剩下的比重由其餘所有地方省邦共同享有。**雖然聯邦政府無法將其税收意願強加於各邦，任何GST相關決策都需要央地的共同商議，但其擁有對地方邦所提交任何GST相關議案的一票否決權。**名義上GST委員會被定義為一個向政府提供政策建議的機構，但根據法案規定，GST執行委員會由聯邦財政部長牽頭，可以就短期性、緊迫性的事項做出決定。因而整體看來，為實現合作聯邦制而新設的GST委員會制度，其實際運行空間有限，實際控制權仍掌握在聯邦政府手中。

隨着GST改革與實施的核心操刀手阿倫·賈伊特利的離去，GST委員會的面貌及決議過程也相應發生了巨大改變。**首先，被詬病最多的是GST委員會共商機制的迅速弱化。**地方邦政府抱怨聯邦政府通過拖延會議召開以破壞GST委員會的運作，通過單方面在推特上回應各邦訴求來繞過雙向協商的原則，並利用其掌控的GST執行委員會等機構匆忙做出決定。**其次，GST委員會消極兑現先前承諾，地方財政壓力不斷上升。**例如，多項税率在沒有適當協商的情況下被降低，原定的地方邦税收補償被不斷拖延，並改由貸款形式加壓至各邦，客觀上增加地方政府對中央政府的依賴。**最後，印度最高法院的介入與判決側面印證了GST委員會運行和決策方式的變化給財政聯邦制帶來的損害。**2022年5月，最高法院在“聯邦印度訴莫希特礦物公司”一案判決中明確表示，聯邦議會和各邦立法會在GST相關事項的立法中享有同等權力，並且GST委員會的決議只是建議，對立法機構無約束力。該項判決後，邦政府很有可能對GST事項進一步立法，甚至導致相互衝突的税收制度出現。從GST委員會原本共商共議的定位，到當下集權式運作方式的出現，再到最高法院判決後地方針對各自邦內GST立法傾向的不確定性，印度財政聯邦制持續遭受嚴峻的考驗。

七、結論

本文對印度自莫迪執政以來呈現出的聯邦中央集權現象進行了制度性的解釋。**本文通過制度空間的分析視角，從民生福利（行政）、央地權力（立法）、財税博弈（經濟）三個維度聚焦制度及制度操作空間的變化，從而判定印度央地共治、自治屬性內容的相對變化情況，進而證明印度聯邦中央是系統地、制度化地收緊地方權限。**具體來説，聯邦政府在不同維度上充分利用印度憲法權力分配設計偏向中央的特點，層層加碼地推進、擴大自身的權限範圍，例如本文所論述的邦長角色定位、福利計劃名稱與實施方式等；與此同時，印人黨聯邦政府在議會兩院中逐步取得絕對主導地位，專斷地創立新制度以實現權力的進一步集中，例如國家轉型委員會、《德里國家首都區政府法（2021）》、GST的實施等。

總體來看，本文的論述至少清晰表明當下印度聯邦集權的趨勢並非簡單因印人黨的選舉動員能力或其母體國民志願服務團的理念所致，亦非莫迪的個人影響力使然。本文展現出印人黨政府極為擅長利用制度詮釋、制度改革及操控相關策略加以配合，從而實現其在央地維度下的中央集權，夯實其自身在全國的影響力，尤其在非印人黨執政的省邦，而與此同時又為贏得更多選舉奠定基礎。**這種“選舉—集權—再贏選舉”的“良性”循環狀態是印人黨孜孜不倦所追求的，而制度的解釋是該循環每一段過程的關鍵。**然而，因制度所擁有的路徑依賴和長期性等特點，印人黨政府為實現集權、實現全國統治地位而匆忙建立的一系列制度一旦穩定下來將對印度產生深遠影響。長期來看，印人黨以快速集權為目的的制度改革將產生以下三方面影響。

**一是助推民粹情緒。**本文多次論及印人黨中央政府有意繞開地方各層級政府，與民眾建立起直接的情感聯結，服務於聯邦集權的系統性行動策略有着濃厚的民粹式動員指向。**與此同時，社交媒體的興起又大大降低了快速實現總理—民眾、中央政府—民眾情感聯結的綜合成本。**整個過程嵌套着右翼民粹類議題設置和動員方式，使得印度民粹情緒隨着印人黨政府集權程度的加深而日益高漲，右翼民粹力量對莫迪個人的“強硬”形象更是頂禮膜拜。其直接結果就是，沸騰的民粹情緒引導大量選民對印人黨政績的非理性式包容與接納，面對印人黨經濟發展、社會治理水平、農民生存環境改善等無論好壞的執政表現都可以做到全盤接受，印人黨基本選舉盤始終穩定。

**二是裹挾少數羣體和弱勢羣體的利益與訴求。**印度政黨碎片化時期政黨聯盟在中央政府執政，由於在中央和地方都存在政黨力量之間的激烈博弈，權力相對分散。因此，在法案起草、政策制定等方面執政黨政府會細緻盤算每一類選民羣體的訴求，會納入更多現實因素及整體民意的考量。**然而，在當前印人黨聯邦政府集權趨勢愈發顯著的背景下，少數羣體、弱勢羣體的利益更容易被裹挾，至於相應的選票損失，印人黨卻可以通過強大的中央權力動員“多數羣體”來彌補。**國家公民登記冊的實施以及《公民身份修正法案（2019）》的推出都是典型的例子。

**三是衝擊民主質量。**擴大政黨的全國影響力，提升在各級選舉中的表現，從而實現穩定執政，這是每一個執政黨的目標，於此無可厚非。然而，印人黨通過聯邦集權的方式實現印度教多數主義或建立印度教國家或許表面上提升了其選舉活力，但長遠來看，印度民主中的世俗主義、受保護公民權等自由主義要素或將逐步弱化。

但需再次説明，本文對印人黨日趨明顯的集權趨勢的制度解釋的一個基本大前提為印人黨2014年、2019年連續兩屆出色的大選表現，**出色的大選表現保證了其制度性重塑印度央地權力結構的穩定性和可持續性。**然而需要承認的是，無論是2022年9月國大黨開展其有史以來最大的全國性遊行——“團結印度遊行”，還是2019年未曾成功地由社會黨和大眾社會黨領銜的反對黨“大聯盟”，都是抗衡印人黨全國大選統治地位的一次次嘗試。

簡言之，印人黨政府充分利用執政黨優勢擴充制度空間並壓縮省邦自主性的集權道路並非一路暢通無阻，其操作空間的持續增長以及新設制度影響力的展現需要其實現穩定執政，而一眾反對黨的抗衡與衝擊也不會停止。至於反對黨的阻遏策略及成效的分析則是另一個值得深入研究的話題。

**作者簡介：**雷定坤，清華大學國際與地區研究院助理研究員。