美智庫：美國不能光搞中俄，別忘了南亞還有個雷…_風聞

作者****|****美國和平研究所

**編譯 |**王澤媛 張謙和

**審核 |**王嬌楊 張謙和

編輯****|****范家菀 陳珏可

編者按

**本文由美國和平研究所阿富汗和巴基斯坦反恐高級研究小組刊發。****該小組認為隨着美國同中俄日益加劇的戰略競爭，反恐議題在美國政治議程中的重要性已大大下降。**但通過評估來自阿富汗和巴基斯坦的恐怖主義威脅以及其對美國國家利益的影響，該小組認為，來自阿富汗和巴基斯坦的恐怖主義針對美國及其盟伴的威脅仍然存在，特別是自美國從阿富汗倉皇撤軍以來，阿富汗複雜的國內環境為恐怖組織提供了一系列重新集結、策劃和相互合作的機會。因此，儘管無需重啓“反恐戰爭”，但美國政府不應過分降低反恐議題優先級。****對此，美國政府應從以下五點着手施策：****一是繼續公開向塔利班施壓，以減輕恐怖主義的威脅，同時保持反恐的溝通渠道。二是加強軍事和情報的收集工作，以遏制和瓦解針對美國的恐怖主義威脅。三是通過適當的法律授權，利用收集的軍事和情報信息打擊恐怖組織。四是改善與巴基斯坦的反恐關係，同時採取外交措施防止南亞發生恐怖主義危機。五是制定應對針對印度等主要盟伴在國內外遭受恐怖襲擊的應急計劃。南亞研究小組特此轉載，供各位讀者批判參考。

圖源：網絡

**2021年4月，美國總統拜登宣佈從阿富汗撤軍時，將在阿富汗和巴基斯坦的反恐視為美國持久而關鍵的國家安全利益。**2021年8月塔利班重新掌權，不到一年後“基地組織”（al-Qaeda）頭目艾曼·扎瓦希裏（Ayman al-Zawahiri）在喀布爾被發現，以及來自阿富汗的伊斯蘭國呼羅珊分支（ISIS-K）威脅不斷增加，反恐已越發成為美國的優先事項。**然而，由於與中國和俄羅斯的戰略競爭壓力不斷升級，反恐在美國政策議題中的重要性已大大下降。**9·11事件後，反恐成為美國國家安全政策的重要組成部分，但自美國從阿富汗撤軍以來，美國國家安全戰略的重點似乎從反恐轉向大國競爭上來。

**2022年，美國和平研究所召集了阿富汗和巴基斯坦反恐高級研究小組，以研究美國撤軍和日益激烈的戰略競爭背景下該地區的反恐挑戰。**該研究小組是一個由共和黨和民主黨兩黨專家組成的小組，他們提供了一系列與恐怖主義、反恐和南亞政策問題相關的政策、學術、戰略和分析經驗。

在2022年至2023年的會議上，該研究小組評估了來自阿富汗和巴基斯坦的恐怖主義威脅及其對美國國家利益的影響，並反思了過去20年降低恐怖主義風險的努力所獲得的經驗教訓。隨後，成員們研究了該地區明確而可持續的反恐戰略以有效緩解現有威脅，特別是針對美國本土及其盟伴的威脅。

研究小組就恐怖主義威脅的利害關係和方向得出了以下兩大結論，並根據研究結果確定了新戰略的備選方案。

一、得出結論

**1.**美國政府不應將反恐視為干擾戰略競爭的惱人因素，而應重新調整反恐重點，以減輕威脅並保護戰略競爭議題。

**一些決策者認為，反恐工作（特別是在阿富汗和巴基斯坦）會分散美國對中俄日益激烈的戰略競爭的注意力。**然而，阿富汗和巴基斯坦的恐怖組織仍然懷有針對美國及其利益的意圖，而且其能力也在不斷增強。如果恐怖分子成功實現這些意圖，不僅會造成慘痛的人員傷亡，還會對美國的戰略競爭議題產生重大不利影響。

**首先，****大規模恐怖襲擊將給決策者施加巨大壓力，迫使他們果斷應對，這將分散當前戰略競爭所需的資源、領導層的注意力和政治資本。**美國公眾仍然期待美國政府採取必要措施防止國內外發生針對美國人的恐怖襲擊。

**針對美國及其盟伴的恐怖襲擊，特別是來自阿富汗和巴基斯坦的襲擊，也會破壞美國的聯盟。**2021年美國在從阿富汗撤軍期間，美國向盟伴保證，在撤軍後將保留減輕來自阿富汗恐怖主義威脅的能力。如果不能阻止針對美國本土、地區利益以及盟伴的襲擊，美國的信譽和聲譽將受損。

**此外，阿富汗和巴基斯坦針對印度等重要夥伴發動的恐怖襲擊可能引發地區危機。**例如，恐怖組織對印度某座城市發動大規模襲擊可能引發印巴軍事對峙，並有可能升級為核戰爭。這樣的危機也會大大分散印度應對來自中國挑戰的注意力。

**考慮到這些利害關係，美國可以重新調整其反恐重點，以維護戰略競爭議題。**對反恐的預防性投資將使人們能夠持續關注戰略競爭。

**2.****來自阿富汗和巴基斯坦的恐怖主義對美國利益的威脅日益加劇，**與美國撤軍之前相比，阿富汗為恐怖組織提供了更多機會。

**阿富汗和巴基斯坦的恐怖組織一直存在，其中一些正在以威脅美國和盟國利益以及地區安全的方式獲得力量。**美國撤軍後，阿富汗的環境為恐怖組織提供了一系列重新集結、策劃和合作的新機會。這些組織可以利用阿富汗和巴基斯坦訓練有素的大量武裝人員。此外，美國在這兩個國家監視和打擊能力的下降也為這些組織帶來了便利。

**來自ISIS-K的威脅正在不斷增加，其影響範圍超出了該地區，比撤軍前更大。**巴基斯坦塔利班運動（TTP，簡稱“巴塔”）恐怖組織也捲土重來，成為該地區的安全威脅。雖然“基地組織”在阿富汗重新崛起的最壞情況尚未出現，但該組織及其南亞分支繼續與塔利班保持聯繫並得到其支持，並呼籲對美國公民及盟伴（包括印度）發動襲擊。

**塔利班繼續支持阿富汗境內的恐怖組織。**儘管塔利班向美國和本地區國家承諾防止阿富汗成為恐怖分子的避難所，但其卻決定在喀布爾接待“基地組織”頭目艾曼·扎瓦希裏，並繼續向巴塔等恐怖組織提供庇護和物質支持。這表明，塔利班不太可能與其恐怖分子盟友劃清界限。塔利班的主要針對ISIS-K，並已大幅減少了該組織在阿富汗的暴力活動，但在過去兩年中，ISIS-K仍策劃了針對地區參與者和美國的襲擊，這尤其令人擔憂。目前尚不清楚塔利班的鎮壓行動能否改變ISIS-K對外攻擊的野心並充分削弱其能力。塔利班的教育政策，例如在阿富汗擴大宗教學校規模和修訂課程宣揚極端主義思想，也為反恐帶來了挑戰。

恐怖組織也試圖破壞巴基斯坦的穩定。“巴塔”是一個殺害美國人並策劃襲擊美國本土的組織，正在從其在阿富汗的避難所給巴基斯坦造成重大損失。從長遠來看，它可能成為巴基斯坦和該地區的更大威脅。**與此同時，巴基斯坦歷史上一直與反印恐怖組織保持聯繫，儘管近年來它對這些組織已有所遏制。**由於印巴關係仍然緊張，這些組織針對印度的暴力行為可能引發印度對巴基斯坦的軍事行動，進而有可能引發兩個有核國家之間的地區戰爭。

二、重振美國反恐戰略：主要政策選擇

**美國可以針對阿富汗和巴基斯坦實施新的反恐戰略，以應對該地區日益嚴重的恐怖主義威脅。**這不需要像過去那樣採取擴張性的反恐態勢，也不需要決策者減少對戰略競爭的關注。研究小組認為，在當前的戰略競爭框架中嵌入一種目標有限的反恐策略是可能的。

**該研究小組提出的目標是在必要時瓦解阿富汗和巴基斯坦境內針對美國及其海外利益，以及其盟友和主要合作伙伴的恐怖主義威脅。**該研究小組還建議美國加強應對重大恐怖襲擊的準備工作，這將有助於最大限度地減少資源、領導層注意力和政治資本從戰略競爭中轉移。這些優先事項將為管理該地區的恐怖主義威脅創造一個可持續的最終狀態，而不是像過去那樣制定類似於“擊敗”或“大規模削弱”恐怖組織的寬泛目標。

研究小組提出的供決策者考慮的主要方案包括以下內容：

**繼續公開向塔利班施壓，以減輕恐怖主義的威脅，同時保持反恐的溝通渠道，而不是採取無限制激勵的合作方式或徹底孤立塔利班的施壓運動。**需要考慮的關鍵步驟包括：

**建立公開報告機制，**記錄併發布塔利班遵守美國與塔利班2020年《多哈協議》中反恐條款的情況。

**召開地區國家會議，**將塔利班對各國的反恐承諾納入法典。

**將塔利班領導人和協助該國恐怖分子的人員列入美國恐怖主義監視名單，**然後根據美國第13324號行政命令進行制裁。

**與塔利班建立專門的外交和情報反恐渠道，**傳達關切並探討就共同威脅進進行交流的可能性。

**加強軍事和情報的收集工作，以遏制和瓦解針對美國的恐怖主義威脅，包括塔利班不願或無法在阿富汗遏制的威脅。**需要考慮的關鍵步驟包括：

減少對針對阿富汗恐怖主義威脅的軍事行動政策的限制（拜登政府通過2022年總統政策備忘錄收緊了這些政策，該備忘錄管理在活躍敵對地區之外的直接反恐行動），但不會達到常規戰區的水平，也不會達到撤軍阿富汗之前軍事指揮官可採取的水平。

**增加用於阿富汗和巴基斯坦反恐的軍事和情報資源，**但仍將其保持在撤軍前的水平以下。

通過提供額外的情報、監視和偵察飛機以及長航時備用機載偵察設備，**增加美軍中央司令部(CENTCOM)的海外行動和安全合作資源；**並提高由分析師、語言學家和篩查人員組成的反恐專項分析能力以及超視距作戰的進攻性網絡能力。

作為國家情報優先框架和國家情報總監辦公室關於關鍵意圖和威脅與行動警告報告的一部分，將對阿富汗和巴基斯坦的情報收集保持在適當的優先級別。

**擴大美國國務院針對阿富汗和巴基斯坦的“正義獎賞”****（Rewards for Justice）計劃，**增加目前名單上的懸賞金額，並增加目前未列入名單的ISIS-K和“基地組織”成員以獲取線索。

**通過適當的法律授權，利用收集的軍事和情報信息打擊恐怖組織，同時考慮報復行動的風險並儘量減少平民傷害。**需要考慮的關鍵步驟包括：

在阿富汗對那些策劃或參與危害美國本土的團體採取致命行動。

使用無人機對塔利班領導人和****協助“基地組織”等恐怖組織的人員使用武力。

**進行網絡入侵，**破壞“基地組織”和ISIS-K的宣傳和通訊。

在鎖定與塔利班結盟的恐怖分子頭目後，考慮在切實可行的範圍內解密有關目標恐怖分子和其身份的情報，以證明美國的行動是正當的。這反過來可以對塔利班施加壓力，使其與恐怖組織保持距離，並降低遭到報復的風險。

為了最大限度地降低平民受到傷害的風險，**控制軍事行動的目標定位節奏，使其與現有的情報資源保持一致，並在定位過程中發現平民並檢查確認偏差。**美國國防部可以創建資源充足的“平民傷害紅隊”（Civilian Harm Red Teams），即由分析師組成的小組，對信息的假設和解釋提出質疑，以防止平民受到傷害。

澄清行政部門對2001年《關於對9·11襲擊事件採取軍事行動的授權》和《憲法》第二條適用於阿富汗和巴基斯坦的解釋，使反恐行動的合法權力更加透明。

**改善與巴基斯坦的反恐關係，同時採取外交措施防止南亞發生恐怖主義危機。**需要考慮的關鍵步驟包括：

向巴基斯坦提供反恐方面的援助和情報，目的在於：1.減少巴塔的威脅，並在美國最關注的反恐問題上獲得巴基斯坦的協助；2.確保在阿富汗開展行動的長期空域准入；3.在發生恐怖襲擊事件時利用巴基斯坦的可靠地面通道。（應調整此類援助，以減少巴基斯坦認為這些援助有助於襲擊印度的可能性。）

向巴基斯坦領導人傳達信息，如果以巴基斯坦為基地或受巴基斯坦支持的恐怖分子對印度發動襲擊，將對美巴雙邊關係造成嚴重的負面影響。

**提供援助以促進高危青少年之間的和平共處。**通過擴大對宗教、社會和政治多樣性的接受度來增強社會凝聚力，並使未成年兒童去極端化。

**制定應對針對印度等主要盟友和夥伴在國內外遭受恐怖襲擊的應急計劃。**需要考慮的關鍵步驟包括：

通過國家情報優先事項框架（National Intelligence Priorities Framework）提高情報收集和分析能力，以便可靠地追究來自阿富汗和巴基斯坦恐怖襲擊的責任。

向在該地區旅行和生活面臨威脅的美國人提供旅行警告。

通過援助計劃提高美國在中亞和巴基斯坦的影響力，旨在確保軍事行動的緊急基地和准入通道。

通過情報、調查交流和危機戰爭遊戲，增****強印度政府對美國政府追究恐怖襲擊責任程序的信心，並通過定期的兵棋推演，讓美國決策者為南亞恐怖主義引發的危機管理做好準備。

通過實施這些措施，政策制定者可以更好維護美國在阿富汗和巴基斯坦的利益，同時保持對戰略競爭的總體關注。

本文編譯自美國和平研究所2024年5月14日文章，原文標題為Study Group on Counterterrorism in Afghanistan and Pakistan: Final Report，原文鏈接：https://www.usip.org/publications/2024/05/senior-study-group-counterterrorism-afghanistan-and-pakistan-final-report