數據合規觀察｜數據產權制度將面世，將帶來哪些影響？【走出去智庫】_風聞

走出去智庫（CGGT）觀察

5月24日，國家數據局副局長陳榮輝在第七屆數字中國建設峯會數據資源與數字安全分論壇上表示，將面向構建統一開放、競爭有序的數據要素市場，出台數據產權制度。

走出去智庫（CGGT)觀察到，數據產權制度的出台，有望明確數據資源的所有權、使用權、經營權等權益，為數據資源的合規高效流通交易提供製度保障，也將促進數據市場的公平競爭，推動數據資源的優化配置和高效利用。同時，通過構建統一開放、競爭有序的數據要素市場，將有助於促進數據資源的國際交流與合作，推動全球數字經濟的共同發展。

數據如何確權？今天，走出去智庫（CGGT）刊發一篇關於數據產權制度的文章，供關注數據合規管理的讀者參閲。

要點

1、“數據二十條”提出，探索建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，形成“三權分置”的中國特色數據產權制度。

2、伴隨“數據產權制度”面世，人們會逐漸從是否確權的抽象爭論，轉向相關各方對數據的權利、義務、責任等具體問題上，從而慢慢形成共識。

**3、**北京、浙江、江蘇、深圳等省市已對各自的數據產權進行了制度規範和創新探索。

正文

文｜財經E法 樊朔****

編輯| 郭麗琴****

隨着數據成為新型生產要素，對傳統產權、流通、分配、治理等制度提出了新的挑戰。

5月24日，國家數據局黨組成員、副局長陳榮輝在第七屆數字中國建設峯會數據資源與數字安全分論壇上透露，將出台數據產權制度，制定促進數據合規高效流通交易政策文件，建立數據要素收益分配安全治理機制等。他表示，這些制度的出台將搭建起數據資源開發利用的基礎框架，奠定數據要素市場化配置改革的四梁八柱。

2022年12月19日，《中共中央國務院關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（下稱“數據二十條”）發佈。彼時，國家發改委相關負責人稱，需把握“堅持促進數據合規高效流通使用、賦能實體經濟”這一主線，以及“以充分實現數據要素價值、促進全體人民共享數字經濟發展紅利”為目標。

一位不願具名的數據領域資深人士認為，陳榮輝近期的表態意味着，“數據二十條”提出的“建立保障權益、合規使用的數據產權制度”有望在近期推出。

著名的《新帕爾格雷夫經濟學大詞典》對產權的定義為：“一種通過社會強制而實現的對某種經濟物品的多種用途進行選擇的權利。”美國知名經濟學家德姆塞茨認為：“產權是包括一個人或其他人受益受損的權利，產權是界定人們如何受益及如何受損，因而誰必須向誰提供補償以使他修正人們所採取的行動。”

因此，產權並不是通常理解的所有權，而是更為廣泛的行為自由。“數據二十條”提出，探索建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，形成“三權分置”的中國特色數據產權制度。中國人民大學交叉科學研究院院長楊東曾撰文指出，該制度淡化了數據的所有權，更為聚焦數據的使用與流通，是重大創新，對未來數據權益制度的構建具有重要的理論和實踐指導意義。

在對外經貿大學數字經濟與法律創新研究中心主任許可看來，推出數據產權制度有其現實緊迫性。數據作為關鍵性的生產要素，呼喚着更加明晰的權利義務的界定，從而能夠形成一個可預期的交易規則。中國需要採取一種更加明確的對於權利保護的宣誓。

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數據產權制度的緊迫性

中國數據市場的規模有多大？

《國家數據資源調查報告（2021）》顯示，2021年全年，中國數據總量達到6.6ZB，同比増加29.4%，佔全球數據總產量的9.9%，僅次於美國（16ZB），位列全球第二。近三年來，中國數據產量每年保持30%左右的增速。

此前，國家發改委價格監測中心副主任王建冬公開表示，從短期來看，數據基礎制度將催生出3000億元至5000億元規模的數據交易市場。隨着數據入表文件的公佈，以及未來數據三權分治、數據登記確權等一系列制度明確之後，整個數據資產市場潛在規模將超過60萬億元****。

陳榮輝表示，總體上看，中國數據資源開發利用還處於起步階段，高質量數據供給不足、流通不暢、應用不充分的問題比較突出。究其原因，主要是制度體系不健全、技術支撐不充分、要素市場不完整。

數據產權制度是建立數據要素市場的基礎制度之一。陳榮輝表示，為構建統一開放、競爭有序的數據要素市場，國家出台數據產權制度，制定促進數據合規高效流通交易政策文件，建立數據要素收益分配安全治理機制，推出鼓勵和支持公共數據、企業數據開發利用的政策文件，逐步建立公共數據資源登記管理、授權運營和產品定價機制。這些政策制度的出台將搭建起數據資源開發利用的基礎框架，奠定數據要素市場化配置改革的四梁八柱。

華東政法大學教授高富平指出，目前國家層面要建立數據產權制度，社會呼籲數據產權制度，其基本邏輯是數據要素的利用需要市場化，市場化利用就需要交易，因此就必須有產權。產權是數據流通交易、市場化配置的基本制度要求。

許可則表示，推出數據產權制度有其現實緊迫性。2020年發佈的《中共中央國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《中共中央國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》均強調要培育和發展數據要素市場，數據作為生產要素也被列入了頂層的制度設計。近期，生成式AI快速發展，訓練數據的重要性愈加凸顯，數據在經濟和技術層面越來越受到關注。

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數據確權爭議待解

雖然推出數據產權制度有其現實緊迫性，但由於數據的特殊性，多年以來，關於“數據要素市場的構建是否需要以數據確權為基礎”一直存在爭議。

這也是各方對於“數據產權制度”將會如何解決這些爭議倍感期待的原因。

從傳統經濟學角度來看，確權是數據進入市場流通、交易的重要前提。諾貝爾經濟學獎獲得者羅納德·哈里·科斯認為，由於交易成本的存在，清晰的確權安排是實現要素市場有效運行的前提條件。

清華大學法學院教授申衞星曾撰文指出，從現有研究來看，對於數據是否應當確權、應當確立何種產權以及產權應當如何配置等問題，至今眾説紛紜，司法判決亦尚無定論。可以説，數據確權問題已經成為當今數字經濟發展最大的難點和堵點。之所以出現這種困難，是因為學界在討論數據確權問題時，既未把握好數據、信息及隱私之間的差序格局，也未認識到數據內部複雜的層級結構，從而陷入了平面化確權的思維定式。

國家信息中心信息化和產業發展部主任、數字經濟論壇理事長單志廣此前在接受採訪時表示，數據本質上具有非競爭性、公共資源的特點，而勞動力、資本、土地等傳統生產要素完全排他的確權思路難以適用於數據資源，現實中實現清晰的數據確權存在較大難度。

具體而言，一是數據要素類型多、權力主張主體多、具有公共資源特點，導致數據產權難以完全按照同一規則進行排他性界定，比如個人、企業與政府均有主張平台數據權力的合理性，難以將其完整地界定給某個單一的主體，而只能進行產權束拆分，這將導致數據流轉過程中遭遇諸多落地挑戰。

二是數據生產鏈條包括多個參與主體，數據確權需要兼顧保護個人隱私、打破平台企業數據壟斷、維護國家數據安全等多元目標，而這些目標在很多情況下並不完全一致和兼容。

三是數據應用場景實時多變，確權規則往往跟不上技術和商業模式的發展。

此外，數據資源雖然在物理形態上具有非競爭性，但在商業利益的層面依然具有競爭性。現有知識產權保護框架難以完全覆蓋數據確權問題。由此，數據與傳統普通實物的所有性質不同，無法將所有權絕對化。數據要素的確權難度要高於傳統生產要素，也意味着數字經濟領域的產權糾紛將比傳統經濟領域更為複雜。

高富平也介紹了數據產權界定的爭議性。他認為，一個可交易的產權有兩個要素：一是形態穩定，二是價值穩定。但是，數據的流通交易則不同。他舉例，一家公司去購買數據，與該公司已有的數據混合來訓練大模型。在這一過程中該公司對數據的控制非常臨時，它的價值和形態都不固定，產權界定的意義就非常弱。

高富平進一步解釋，數據在資產化後，持有者會不斷地提供副本給別人，提供給別人形成新的數據後，之前數據的使命就宣告結束。因此，高富平認為，數據持有權是交易的基礎，它可以開啓交易，即數據的有序流通。但是持有權並不能讓與他人，數據所有者贈予的是使用權，因此並不需要界定數據產權，只需要有穩定的資產管理人，然後數據許可給他人使用。“通過清晰產權界定登記才能交易是不符合數據要素擴張的要求的。”高富平説。

雖然一直存在以上爭議，但許可認為，伴隨“數據產權制度”面世，人們會逐漸從是否確權的抽象爭論，轉向相關各方對數據的權利、義務、責任等具體問題上，從而慢慢形成共識。****

許可認為，數據確權在中國有其必要性。數據市場在中國是一個新興領域，數據的權利、義務、責任的邊界並不清晰，當事人與市場尚未形成基本共識。且依託於互聯網的中國數據交易處在強監管狀態，中國的《個人信息保護法》《數據安全法》《網絡安全法》《電子商務法》以及一系列由監管部門出台的規定，在事實上給數據流通和交易限定了很多制約，壓縮數據交易秩序的空間。

許可介紹，其他國家或者沒有中國龐大的數據量和豐富的應用場景，或者與中國的市場發展和法治環境狀況並不相同，因此不能簡單套用他國的做法。例如，美國有着歷史形成的數據市場，其數據交易早就有了市場規則。美國市場高度遵從當事人的約定，遵循法無禁止即自由的原則。交易雙方通過合同約定、行業慣例以及行為準則，相對明確了各方對於數據所享有的權利和承擔的義務，大大削弱了確權的必要行。此外，美國有着很強的法院造法的能力，即使不通過事前的確權，通過事後的個案裁判同樣也能確立市場規則。

許可認為，數據作為關鍵性的生產要素，呼喚着更加明晰的權利義務的界定，從而能夠形成可預期的交易規則。但這種可預期的交易規則，在中國由市場自我延伸出來還需要長期的嘗試，加之現有法律的供給不足和強公法管制，使得中國需要採取一種更加明確的權利保護宣誓。

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如何明確權利邊界

在頂層設計層面，數據確權一直被認為是數據交易發生與責任認定的基礎。

2020年4月，中共中央、國務院發佈的《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》就提出了“根據數據性質完善產權性質”的政策目標。2022年2月發佈的《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，在此強調了構建數據產權制度、完善數據權屬界定的目標。而在2022年12月公佈的“數據二十條”正式提出，要探索建立數據產權制度，推動數據產權結構性分置和有序流通，建立公共數據、企業數據、個人數據的分類分級確權授權制度等。

核心的問題在於，如何形成可落地的規則，真正實現數據合規高效流通使用。

目前，北京、浙江、江蘇、深圳等省市已對各自的數據產權進行了制度規範和創新探索。

《深圳市數據產權登記管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）規定，在登記機構完成登記，取得相關登記證明的自然人、法人或非法人組織，對合法取得的數據資源或數據產品享有相應的數據資源持有、數據加工使用和數據產品經營等相關權利。該《暫行辦法》已於2023年7月1日施行。北京於2023年6月發佈了《關於更好發揮數據要素作用進一步加快發展數字經濟的實施意見》（下稱《實施意見》），提出落實數據產權和收益分配製度。

國家層面的數據產權制度確立後，有哪些執行層面的核心細節值得觀察，又會對各方產生哪些影響？

高富平認為，數據產權制度積極的影響在於讓擁有數據者更加強大，有了法律的手段保護自己，讓沒有數據的人完全依賴買賣來獲得數據。但他提醒，產權強調的是數據所有人穩定持有，儘管賦予數據產權可以激勵交易，但是否能夠真正讓數據所有人把數據拿出來還有待觀察。

許可則認為，大眾可能會對數據產權制度有個誤解：一是數據產權制度限制了當事人自行形成的數據交易規則和數據交易秩序的空間；二是數據產權制度是一個非常平面的對於各種數據權利的列舉。

****對於第一個誤解，許可解釋，中國的產權制度是在當事人沒有約定或約定不清的情況下去彌補合同的不足，即為了更好地建立交易規則而提供的一個補充性制度，而不是一個外部管制的制度。****數據產權制度並不會減損當事人行為，相反會降低交易成本。市場主體首先可以自願約定權利歸屬，形成數據流通秩序。對於雙方當事人約定不明的，數據產權制度能夠降低數據交易的締約成本、執行成本以及整個交易的救濟成本。“數據產權制度沒有限制自由，而是在尊重當事人基礎上的權利保障。”許可説。

對於第二個誤解，許可表示，數據產權制度和傳統的產權制度不同，它永遠在處理多個主體的多種利益。“這是一種邊界問題，處理這一邊界問題必須依託於特定的交易結構和交易場景。”許可認為，這就意味着數據產權制度必須提供豐富的、更加細化的數據交易場景，以解決不同交易場景中的權利和義務。數據產權制度可以把數據三權具體化為不同場景下的權利內容，有助於市場主體明確自己的權利邊界。由此，數據權利不在是平面結構，而是模塊化的立體架構，從而可以增強各方的預期和保障。最終推動數據市場秩序的儘快形成。

此外，許可認為，數據產權制度的另一個積極影響是——一旦把數據產權確定下來，就意味着數據權利人有了對抗第三方以及公權力的重要依據。在許可看來，數據產權制度能夠賦予權利人民事權益，這也意味着調取企業數據、通過行政命令匯聚企業數據的行為會得到進一步規範。

來源：財經E法